剖析水电企业的法律机制

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本文作者：王文珂工作单位：河海大学商学院

1背景

水电开发企业按照性质应归属于公用事业型企业范畴[1],其核心是完善法人治理结构;其宗旨是重构现代公众公司的权力分配与行使关系,保证公司正常有效地运营。由于政府(中央和地方)、社会(经济和生态)和开发企业等组成的多元利益主体关系的不协调,使得制约水电开发的瓶颈问题已从过去的资金、技术问题转化为现在的市场、社会和生态问题,进而导致流域水电开发市场主体关系的不协调。

1.1市场问题

水电开发企业主体关系的不协调在市场上主要表现为产权归属、主体多元、法制保障等三个方面。¹水电开发企业产权不明晰。流域水电开发的产权属于国家,而水电开发企业产权又需要国家予以界定和保护,国家在水电开发过程中既是/裁判员0又是/运动员0。º开发主体多元化。开发主体多元化就像一把/双刃剑0既有有利的一面也有不利的一面。从正面看,多业主开发能够加快水电开发速度,增加融资和引进竞争,提高开发效率。但从反面看,多业主开发不仅易因小团体利益竞争驱动导致盲目开发,降低流域水电整体开发效率,而且易因水电开发的不可逆性导致极大的社会经济及自然环境破坏。»水电开发活动的法制保障体系不健全。它带来两个层次的问题。首先,由于产权不明晰,国家过多干预流域水电开发的发展,产生小利益团体滋生问题,对其行为缺少法制约束;另外,由于体制问题导致大小电网利益冲突,对相关利益方缺少规范化的政策法规约束。

1.2社会问题

由于市场问题引发的社会问题使得流域水电开发正、负外部效应均未得到有效发挥[2]。一方面,流域水电开发正的外部效应得不到鼓励和补偿,水电开发综合效益的发挥受到各种主体关系的限制。加之,国家对投资体制的改革,水电站改为由建设单位贷款,实行资金有偿使用,使具有综合效益的水电站一直面临/多家受益,一家还贷0的局面;另一方面流域水电开发负的外部效应得不到管制。当前我国的水电建设存在着严重的无序开发以及忽视人文环境和区域社会发展的问题,弱势群体的利益需求不能有效表达和得到保护,而缺乏约束的利益驱动是出现这种现象的制约因素。

1.3生态问题

流域水电开发的自然垄断特性和效率要求,使得水电开发企业对流域水资源自然垄断。而生态环境问题具有滞后性和不可逆性,往往没有具有直接利益驱动的主体愿意花费巨大成本去监督流域水电开发企业的非理性行为。从而造成生态环境问题日益恶化的现状。

2法律机制构建

从法学的角度讲,水电开发企业治理结构就是为维护股东、公司债权人以及水电开发社会公共利益,由法律和公司章程规定的公司组织机构之间权力分配与制衡的制度框架。公司治理结构应当建立在什么基础上,权利义务的分配以何为目标,相关制度的设计应遵循何种原则,反映了各利益相关者是否能恰如其分、均衡地行使各自的权利。由于中国市场经济发展的时间较短,且水电开发企业具有一定的公共特性,水电开发企业治理的市场环境和文化环境尚不完善,因此,法律环境的建设更显得尤为重要。

2.1立法本位和原则

2.1.1立法本位

立法本位是相关法律制度建立的基础,反映了立法者在利益权衡上的取舍,明确了法律保护的侧重点。由于历史发展阶段和各国国情的不同,在公司治理结构的立法本位上,存在着股东本位和社会本位的区别[3]。两者最大的区别在于股东本位是以股东利益的保护为各项制度设计的基础,而社会本位不仅涉及经济范畴而且涉及社会生活的方方面面。水电开发企业治理结构的立法本位应采取社会本位,即在水电开发企业的权力分配与制度设计上,应当充分反映股东、职工、债权人、消费者、当地社区乃至国家的长远利益和要求。显而易见,水电开发公司除了对股东负有财产的保值增值责任外,还应担负起相应的社会责任。

2.1.2立法原则

立法原则是公司治理各项制度设计的依据和权力、义务分配的准则。在水电开发企业治理结构的立法中,应遵循以下3点原则。¹权力分立与制衡原则。水电开发企业的内部机构应分为董事会、经理和监事会,分别行使决策权、执行权和监督权。为防止拥权者自重,权力的制衡与监督是水电开发企业健康发展的必要条件。º责权利统一原则。责权利统一原则要求在水电开发企业治理结构中各利益相关者和高管人员所承受的权利、利益和责任必须一致。»兼顾各方利益原则。水电开发企业以利益为纽带把股东、经营者、职工、债权人和当地社团等联系在一起,公司治理结构的各项制度设计,必须将兼顾各方利益作为立法原则。

2.2治理结构的法律构思

2.2.1内外部法律环境

要解决目前公司的治理问题,关键是制定完善公司行为规范的有关法律、法规,建立法制的硬性约束环境,形成强大的对公司大股东、董事会、监事会和管理层及其相关中介机构行为的监督、约束、公开评价机制[4]。(1)外部执法环境。主要指水电开发领域各政府职能部门执行公司治理有关法律法规的情况。监管者在监管理念上必须转变,明确监管者与水电开发企业的关系。水电开发企业所涉及的各行政执法及监管部门应当转变监管理念,依法行政。行政管理部门的工作规则与程序应力求透明、高效,应从过去主要靠行政审批管理转变为靠政策法规管理,靠经济宏观调控管理,营造一个有利于水电开发企业治理的良好执法环境。在各行政管理部门之间应加强协调和配合,在推动立法工作的同时,各有关行政部门都应对水电开发企业治理问题予以关注,并从各自的角度制定相应的规则以使水电开发企业的监管更具可操作性。(2)内部法律环境。水电开发企业治理的内部/法律0环境建设既包括公司章程等公司规章制度、内控制度及内控机制的建设,也包括公司依法经营的经营理念及文化的建设。股东会、董事会、监事会各自充分履行职责是搞好公司治理的关键。鉴于水电开发企业/一股独大0的问题目前不可能从股权结构上根本予以解决,更有必要在强调建立独立董事制度的同时,进一步强调股东会、董事会和监事会的职责和功能,依法明确各自的相关责任,特别是要规范大股东与上市公司的关联交易,使回避制度真正落到实处,使信息披露制度更加完善,使大股东因关联交易损害上市公司而承担的法律后果更加明确。因此,公司应当建立、健全有关完善公司治理的内部规章制度,通过公司章程以及一系列公司规章,包括股东大会、董事会、监事会的议事规则、内控制度、信息披露管理办法等公司法律性文件,保证公司治理有法可依,有章可循。良好的公司治理离不开健全的公司内控制度、内控机制以及有效的合规管理和法律保障体系。

2.2.2经营信息披露法律保障机制

在经营活动中,信息披露不仅影响着投资者的价值判断和决策,同时也会影响到债权人等利害关系者。由于信息披露受多种因素制约,所以,世界各国都致力于建立完整的信息披露制度。只有信息披露制度科学合理,才能从根本上保证经营活动的透明度,使信息使用者做出正确的判断和科学的决策,进而维护市场经济活动中各主体的利益。公司治理的目标不仅在于权力的相互制衡,更重要的在于提供公司决策的科学性。规范的信息披露能客观、真实的体现公司治理目标,而公司治理的框架也影响信息披露的要求、内容和质量。公司的信息披露包括会计信息、经营管理信息、产品信息、技术信息等,会计信息是最重要的信息,它是企业经营的综合体现[5],因此,一般提到的信息披露主要指会计信息披露。水电开发企业的经营也应当重视信息披露制度建设,不管是上市企业还是非上市企业,都应当加强信息披露,只是披露的重点不同。水电开发企业的资产属于不同所有制经济所有者,衔接着银行、用户、地方政府、地方居民等一系列利益相关者,完善的信息披露制度对股东和利益相关者及时了解公司的经营状况至关重要,对加强公司治理和内部管理也有着积极的促进作用。(1)外部会计信息披露。外部会计信息披露是公司外部社会治理的核心内容之一,外部会计信息披露能够促进外部社会治理机制。外部社会治理状况与外部会计信息披露质量有内在的关联度。一般说来,外部社会治理状况越好,中介机构的信用度越高,会计信息披露的质量越高。这是因为,一方面中介机构身份独立、服务专业化,更能站在第三方的立场上对公司披露的信息做出客观、公正的评价;另一方面,信誉是中介机构的立身之本,出于对自身信誉的追求与维护,中介机构必然严格遵循有关信息披露标准和法律规定,为社会提供可信的中介服务。这样,有效的社会治理机制将产生巨大的威慑力量,能够最大限度地遏制不诚实信息的形成与蔓延。相反,如果整个社会治理机制尚未健全,不守信用的中介机构不能得到应有的惩处,格守信用的中介机构却因不能与客户的/合作0而失去客户。在这种情况下,中介机构不仅不能担当起维护市场交易秩序的重任,反而可能屈从于眼前的经济利益,助长公司虚假披露会计信息的行为,并最终损害上市企业和非上市企业的长远利益。因此,重视外部社会治理机制的建设,塑造合格的外部治理机构,能起到促进企业会计信息披露的作用。(2)内部会计审计制度。水电开发企业应充分利用内部审计的作用,赋予内部审计部门在企业中的相对独立的地位[6]。加强内部审计,有助于约束企业经营管理者出于私利而干预正常的会计过程的行为,有助于公司信息披露的规范化。企业要想树立良好的形象,维持其原有的公司股东并能吸引潜在的投资者,必须建立、健全内部会计制度,加强内部财务管理,注重会计人员的职业行为素质的培养,为社会提供真实、可靠、全面的会计信息,以维护公司股东、债权人等的利益。

3结语

当前,我国的水电开发管理体系中还存在与构建社会主义和谐社会/不和谐0的一些方面,主要是有些主体不以法律为准绳,以地区利益和政策去挑战区域社会或全社会的利益;另外,公共政策和法律体系也不健全,不仅出现行政管理部门缺位、错位和越位现象,而且导致冲突各方难以自行担负起协调水电开发的利益冲突和体现社会公正的职责。因此,如何搭建水电开发企业利益相关者协调治理的关键在于构建其法律保障机制。党中央关于构建和谐社会的宏观政策诉求必然导致微观变革,无论是政策指引、市场指引和其他层面利益的导向,都将有助于构建和谐的水电开发企业利益相关者协调治理法律保障机制。这种机制的构建将能够协调水电开发中社会群体利益的冲突,包括宏观社会与微观个体的利益协调;能够搭建水电开发利益相关者政治参与和表达的渠道;能够理性处理水电利益集团的参与;能够实现水电开发中/公平0和/权利0的社会功能。