创业投资金的法律保障机制探索

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本文作者：广州高新区政策研究室工作单位：钟梓坚

一、我国创业投资引导基金的运营状况

2006年3月起实施的(创业投资企业管理暂行办法》规定国家与地方政府可以设立创业投资引导基金,我国政府创业投资引导基金由此正式拉开了序幕。2007年7月,国家级的“科技型中小企业创业投资引导基金”正式亮相,并公布2007年投资预算为1亿元。各类创业投资引导基金出台不久,我国创业资本规模与投资总t呈现井喷式增长。2007年,共有109家创业投资公司扩资或蓦集新的基金,筹资金额达89338亿元,是2000年新筹集资金额的4倍以上。在本土创业资金中,来自于政府资金的比例由2006年的74%提高至34.57%。创业投资引导基金的杠杆作用已初显成效。

二、调整创业投资引导基金的法律制度及存在的问题

从国际经验看,美国、以色列等国家创业投资业之所以发展迅速,一条很宝贵的经验就是通过创业投资引导基金的杠杆放大作用,有效地引导民间资金进入创业投资这种高风险领域。创业投资引导基金,是指一种主要由财政出资设立的,不以盈利为目的,旨在引导社会资金设立创业投资企业的政策性基金。当前,创业投资引导基金已为各级各地政府所普遍推行,并取得了初步的示范效应,但鉴于这种模式仍然存在着不少法律制度障2007年7月,财政部、科技部联合制定的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法),成为了目前国内规范创业投资引导基金的主要法律政策。而在地方层面,北京、天津等各级地方政府纷纷出台关于本地区引导基金管理的规范性文件,从而形成了不同层级、各具特色的创业投资引导基金法律体系。尽管各级政府设立创业投资引导基金热情甚高,但一些引导基金的设立与运作却不够规范,出现了包括资金规模过小、直接从事创业投资、大部分投向成长期和成熟期的企业等问题。究其原因是我国现阶段创业投资引导基金法律制度不健全造成的。国家尚未制定调整引导基金的法律法规,引导基金内涵、基本原则、设立程序、组织形式、投资对象、政府作为发起人的权利义务、受托机构的权利义务、收益分配、监督管理等问题都没有予以明确。科技部的引导基金管理办法属于国家部委制定的规范性文件,法律效力层级较低,对地方引导基金只具有示范性而不具有约束性。而各地出台的地方性引导基金管理规定又存在较大差异,直接影响了引导基金的运行效果。总之,这种立法滞后的状况严重束缚了创业投资引导基金的示范与引导效应,制约了我国创业投资业的运作和发展。

三、完善我国创业投资引导基金法律保障机制的基本构想

笔者认为,我国应积极借鉴美国小企业投资公司计划、以色列丫OZMA基金、韩国中小企业基金、台湾行政院开发基金加强创业投资事业计划等政府创业投资引导基金的成功经验及相关法律制度,尽快制定《创业投资引导基金管理办法》,对引导荃金的各种法律关系进行调整和规范。1.指导思想。应坚持四个基本原则:(1)市场化运作。引导基金日常管理事务应委托独立的非营利机构负资,对创业企业的投资及形成的权益资本也应当委托合作的创业投资企业管理,政府不得干预。《2)让利于民。引导墓金不以营利为目的,在条件成熟时可优先退出,将投资利润留给合作投资者分享。《3)有偿使用。引导墓金以徽利原则,提取一定额度的投资收益,作为使用基金的一种有偿支出,并填补引导基金的总体损失和支付基金管理费用,以实现墓金自身的可持续发展。(引集聚与培育并重。引导基金既要吸引国内外社会资本参与创业投资,但更要引进和培育一流创业投资管理机构与团队,不断提升我国创业投资的发展水平。2.蓦集方式。创业投资引导基金适宜以私芬方式蓦集资本,以政府财政拨款为主,有目的地选取国家开发银行等政策性金融机构参与发起。选择国家开发银行组成政银型引导基金,实际上是公共财政工具放大效应的初步化,政府资金同样坚持公共财政本位,开发银行资金也应坚持政策性银行本位,实行微利化,体现开发金融的特点。在基金规模方面,建议国家级引导基金在10亿元以上,省级引导墓金在5亿元以上。3.组织形式。一般来说,创业投资基金包括公司型、合伙型和信托型三种组织形式。在制度设计上引导墓金上,应满足几个条件:一是政府作为主要发起人,应当以出资额为限承担有限贵任;二是基金铸要发挥引导作用,必须保障稳定的存续期限;三是政府必须拥有独立的决策权和绝对的控制权,以便对选择设立子基金、委托创业投资企业等重大问题进行决策;四是必须建立完替的治理结构,在提高决策科学性的同时,对基金保持长效监管。因此,引导墓金应采取公司制的组织形式为宜。4.管理架构。由于公司制创业投资引导基金可以将投资管理业务委托给其他机构,所以其管理架构可以分为自我管理型和委托管理型,其根本区别在于是否拥有自己的管理团队。事实上,政府不可能也没有必要建立自己的基金管理团队,但又不能将基金完全委托给国有企业而回复到’.官办官营”的旧模式。应借鉴美国、韩国和我国台湾地区将引导基金委托政府下属部门或专项垂金管理委员会管理日常事务的方式,对引导基金建立完善的法人治理结构,并委托国务院各部委设立的专项基金管理委员会或各地政府下设的生产力促进中心、火炬高技术产业开发中心等非营利性机构负资引导基金的日常管理工作,使基金的管理绩效考核从业绩考核变为政绩考核。引导基金应当设立蓝事会、决策咨询部门、执行部门、监事会等机构。盖事会是引导基金股东会的执行机构,但实质上是引导基金的最高权力机构,对基金的,大事项进行决策。执行部门委托非营利性机构担任,负责引导基金日常管理工作。决策咨询机构主要由科技、金融、管理、创业投资、法律、会计等方面的专家组成,按照“公平、公开、公正”的原则。在必要的情况下,盆事会还可以设立监事会,负贵对引导基金运行情况进行日常监督。5.投资对象。按照设立创业投资引导墓金的主要目的.投资对象应锁定为处于种子期和初创期的科技型中小企业。当然,这种集中也不是绝对的,不同产业的生命周期存在差异。6.资金运作方式。引导基金现阶段应当主要采取参股投资和跟进投资进行投资,前者主要是为了吸引社会资本,后者目的在于培育创业投资企业。(1)参股投资。对参股的比例,根据各国的通行做法,引导基金的参股比例一般不超过创业投资企业实收资本的30%。(2)跟进投资。引导基金跟投的比例可以约定,但最高不得超过1:1。引导基金应采取分阶段跟投的形式,以降低投资风险。(3)禁止性规定。为确保资金安全,引导垂金和参股投资形成的子基金不得用于金融性融资、担保、股票、期货、房地产、赞助、捐赠等支出,并规定合作的创业投资企业所投入的创业资本不得早于引导墓金退出。7.引导基金应拥有的其他权利。包括:(1)筛选符合条件的创业投资企业作为合作伙伴的权利,按照一定的标准和要求对申请引导基金的创业投资企业资格进行审核和筛选;(2)在参股投资的情况下按约定撤出投资的权利,如果有股东或合伙人愿意购买引导垂金投资形成的股权,引导基金应不溢价随时出让;(3)在跟进投资的情况下不参与收益分配的权利,对项目投资产生的收益引导基金可不参与分享,只从中提取投资期间按照银行贷款利率所计算的利.,.之和以及向托管的创业投资企业支付管理费用即可;(引对创业投资企业进行监督检查是权利;(5)要求创业投资企业充分利用自身资源和经验向投资项目提供各种增值服务的权利。创业投资引导基金法律制度涉及的法律关系方方面面,不能简单通过引导基金管理办法加以调整,还要对(公司法)、(合伙企业法》、(证券法》等相关法律法规不断进行修改完善,以适应引导基金对法律制度环境的播求。这也决定了我国创业投资引导基金法律制度设计任务的艰巨性。为充分发挥法律对创业投资的保驾航护作用,我国尚需抓紧立法,并尽快弥补现行法律制度的漏洞和缺陷,努力为创业投资引导基金作用的持续有效发挥创造良好的法律制度环境。