新时期农民法律机制的建设

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本文作者：周培萍工作单位：河南科技学院

一、失地农民的生活现状令人担忧

进入新世纪后,我国的经济社会发展和城市化进程突飞猛进，城市化是我国经济发展和现代化过程中必不可少的阶段。但是随着城市化进程的加快，伴随而来的是新一轮的“圈地热”,“圈地热”的背后,则是数千万“务农无地、就业无岗、社保无份”的失地农民。失地农民突出的问题主要体现在失地农民的生产生活困难，失地农民得到的补偿大部分不能满足失地农民的生活要求，失去土地后，农民的社会保障没有着落，现有的医疗和养老制度不能解决失地农民的保障问题，再加上失地农民就业受阻，不仅使失地农民生活困难，而且使子女受教育问题成为其面临的新的危机。随着土地的开发利用，随着城镇化的发展，近年来对城市工业结构的调整，那些污染严重而又不适宜在城市中发展的工业都向城市周边转移，有的甚至在失地农民的生活区建立垃圾处理厂，失地农民因为失去土地，生活区域变小，生态净化能力小，周边企业造成的空气污染，水污染和固体废物污染非常严重，使他们的居住环境日益恶化，失地农民的居住环境受到严重污染源的威胁，就近就业，工作环境缺乏基本的卫生等安全保障。这些突出的问题，对于农民的利益保护，对于农村的稳定是最大的威胁。

二、有关失地农民相关法律引导与保障机制缺失

改革开放的实践证明，农民只有循序地从土地上剥离出来，才能提高生活质量，才能加速我国现代化的步伐。要从根本上保护农民的利益，现有的法律和保障机制是不够的。1．农民失地没有相关法律引导，导致盲目失地或被动失地按照我国《宪法》和《物权法》的相关规定，农民对承包的土地享有承包经营权，对土地的征收征用的补偿也有明确的规定。但耕地产权不明晰，没有法律引导，使农民失去土地盲目或被动。现行土地制度存在的主要缺陷是农民土地承包经营权的内涵尚不够充分和明确，《物权法》对土地承包经营权的规定仍较原则，还要靠地方的制度规定。在操作中，政府拥有分配土地的绝对权利，土地归集体所有是虚的，集体最多不过是土地的经营者、管理者，征用土地缺乏刚性约束。据调查，绝大多数失地农民对于土地的征用没有决定权，甚至有些是在不知情下土地就被征用了。关于土地征收征用的政策，多数农民不知晓，也没有规定相应的程序，导致农民失地非常容易而且迅速。2．没有相关预测机制介入，农民对于失地后果无法估计多数农民对于失去土地是有期待心理的，认为失去土地，国家给了补助，就会变成城里人，或者，政府给了一笔补偿费，就发了一笔财，在周边兴办企业就可以成为上班的工人等等，而很少有人看到失去土地以后会面临的困难，再加上政府为了征用土地，对农民进行了不合理的引导，使农民对失地后果估计不到，这也造成了盲目失地后的生活困难的束手无策，缺乏长远的打算。特别是对于征地的用途，失地农民都不关心，政府也没有建立相关的预测机制，对于土地的用途以及会有什么后果，没有向农民做出预测，导致了各种污染企业在失地农民居住区域的兴建，再加上地方环保部门为了追求经济效益，对工程的环境影响评价报告不重视，很多企业的环境影响评价报告是虚构的甚至没有。3．相关社会保障机制及法律制度缺失，无法解决失地农民的各种问题失地农民法律保障机制构建探讨□周培萍（河南科技学院，河南新乡453003）国家在不断完善社会保障制度，但对于失地农民社会保障问题没有制度及法律保障。很多学者对于失地农民的社会保障也提出了很多建议。我省有些地区也有很多好的尝试。但要从根本上解决失地农民的问题，这些是远不够的。失地农民面临的生活、就业、医疗、养老以及居住环境和将来会出现的新的问题，是一个系统的问题，仅靠现有的制度和法律是无法解决的。必须要有统一的制度设置，来完善土地征收制度，才能解决我国在城镇化进程中，失地农民的各种问题。

三、构建“以人为本”全方位失地农民法律保障机制的建议

1.对失地农民进行适时的思想引导，破除失地农民“等、靠、要”思想，增强自谋生存的意识失地农民普遍在思想认识上对征地、拆迁工作存在两面性。一方面，他们认为征地、拆迁是为了促进城乡社会经济全面发展，推进城乡二元结构向城乡一体化转变的必然过程；另一方面，他们又认为政府征占了农民赖以生存的土地，政府就应该保证失地农民生活水平不降低，政府就应该给他们解决工作，提供就业岗位。由此可见失地农民对政府的依赖性太强，坐等政府解决就业，而忽视了自身的努力。对此，政府应当从思想上引导，采取相应的政策措施，建立失地农民就业培训制度，失地农民普遍认为失业是他们面临的最大问题。积极引导和教育失地农民转变观念,破除“等、靠、要”思想,增强自谋职业、参与市场竞争的自觉性,积极主动地融入市场，参与市场竞争获得就业岗位。2.建立必要的土地征用预测机制，用预测机制介入对失地农民进行事前保护但很多的土地征用并非为了公共利益，而是成了政府获得经济利益的手段，完全忽视了土地被征用后的农民的生存问题。农民对土地被征用没有清醒的认识，盲目或被动失去土地后，思想难以转变，生活困难。土地被征用后，很多问题的出现，不仅使农民陷入困难，土地征用的效果也不理想。在有些地区，土地被征用了，但农民的问题却难以解决。很多地方征用土地后，建了工厂企业，短期经济效益虽有，但过不了多长时间都经营不下去，导致土地被浪费，又不能还耕。过快的征地速度进一步加剧了失地农民保障问题。土地征用速度必须与城市化、工业化进程基本保持一致，才能使失地农民分享到经济发展和城市化所带来的利益。但据国土资源部的统计，全国开发区的土地共有43%处于闲置状态。这种超越经济发展水平的征地速度，根本无法使城市中的非农业部门在短期内消化吸收大量的失地农民，致使农民失地又失业。这些问题的出现，都是由于政府的盲目行为，没有对土地征用的后果进行科学的预测。土地征用涉及众多问题，农民的生存，经济的增长，社会的稳定，环境的保护等等。而不能为了政府的或者某些领导人的政绩而进行盲目的建设。所以，必须建立土地征用的预测机制，由政府相关部门承担土地征收征用的相关问题的调查和论证，并实行政府领导问责制。只有在政府和农民有能力解决征地的各种问题，如失地农民的生活、就业、社会保障等的基础上，才能进行征地，土地征用预测机制是对失地农民进行事前保护的重要途径，也是减少盲目征地的有效途径。土地征用预测制作为土地征用的必要程序，由政府（和开发商）做出预测报告书并对农民进行宣传，告知农民有关土地征用的各种政策和内容。以及农民所具有的权利。使农民对失地后的后果有清新的认识，以便失地农民早日转变思想，在政府的帮组下依靠自己创造美好生活。3.改变土地征用程序，使真正的权利主体（失地农民）直接参与土地的增值收益分配目前我国现状是土地补偿标准过低、管理不规范。我国现行的《土地管理法》于1998年颁布实施，根据该法规定，土地征用程序是用地预审———征地审批———征地公告———补偿登记———补偿方案公告———供地（发出用地批文或批准书）。从理论上看，此种程序较为合理，但实践调查证明这样的程序出现了很多问题，这种程序繁琐、报件复杂、耗时过长，关联部门多、涉及金额大，存在管理混乱、效率不高等问题，所以很多根本就不按此程序来。为从根本解决这个问题，“必须对现行征地制度进行深度改革，因为征地制度与农地制度存在紧密联系，所以也需要对现行农地制度进行根本改革。”(王海全:《土地“农转非”与我国农地制度变革:一个产权分析框架》，中国农村研究，中国社会科学出版社，2005)。在征地中，几乎没有就土地征用的目的和补偿标准征求过村民意见的。征地前双方缺乏协商，多数情况下，农民只是简单的被告知哪些地被征用了，目的是什么，他们能得到多少补偿。没有提前公告，没有赋予农民更多的知情权、参与权甚至上诉权。为此，必须要完善法律、法规，促进农地征用规范化。因公共利益强制征用土地的，要采取政府财政补贴等手段，适当提高土地补偿标准。完善征地程序，即使因公共利益强制征用土地也不是简单的行政过程，而应遵循平等的产权交易规则。要完善征地公告程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。4.减少政府的行政干预，完成“服务政府”角色的转变土地征用不仅没有富裕农民，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。农民的土地承包经营权是我国宪法确定的，也由我国物权法进行保护。政府非因公共利益征用土地，以及开发商征用土地，必须进入市场，由农民自己来决定，公权力此时不能干预私权利的行使，否则必然损害农民的利益。土地出售的价格和相关赔偿条款也必须经由双方当事人之间协商达成，政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利企业去取得土地。政府只有为“公共目的”才动用强制性的征地权。在我国的实际做法中，经常出现，由政府出面为开发商征地的情形。政府依靠自己的权力强制农民失去土地，并给以很低的补偿。政府在商业性土地征用过程中，其角色只能是服务于农民，而不是服务于商人。政府此时应当尽量减少行政干预，只能站在农民这边，对农民进行必要的宣传，鼓励他们在合适的条件下离开土地，另辟新生活。在农民与商人的磋商中，给商人定下土地价格的最低限，而不能帮着商人来压低土地价格，更不能靠强制力来让农民接受一切。只有政府转变角色，真正成为服务政府，农民的私权利才能得以实现，才能真正让农民获得应有的补偿。5.建立与当地经济与社会发展相适应的农民社会保障制度，并确定法律地位农民的社会保障一直是国家重视的问题。在国家没有统一的规定的情形下，各地有很多可行的做法，有很多是值得我们借鉴的。但同时，我们应考虑到我国的具体情形，根据各地的经济和社会发展，来制定可行的农民社会保障制度。特别是对于失地农民，更应该根据不同的情形做出不同的规定。对完全失地的农民，在土地征用补偿金内强制建立养老保险、医疗保险金收缴制度，使失地农民加入城镇居民社会养老保险体系。对部分征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障。从当前的实际情况来看，解决失地农民中生活困难群体生活问题还得依靠最低生活保障制度。为此各级政府应继续高度重视最低生活保障制度地建立和完善，逐步健全与最低生活保障制度相适应地大病医疗、上学、住房、老年人救助等配套政策的建立。进一步加大资金投入，将失地农民中的老弱病残人员全部纳入最低生活保障制度之内，实行保障金自然增长机制，切实解决失地农民生活困难问题。也可以鼓励失地农民参加商业保险。6．建立征地用途评估责任机制，维护失地农民的工作环境和居住环境各地在制定失地农民的保护措施时，只重视失地农民的生活和社会保障问题，而忽略了失地农民的生活环境问题。随着城镇化的发展，城市的污染开始向农村转移，再加上农民的环保意思不强，很多只注重眼前利益，随着征地的步伐的加快，农村的面积越来越小，农民的生活范围减小，农村的生态净化能力也越来越小。一直让人们向往的空气清新的农村正面临着严重的污染。农民失去的土地成了污染源的产生地。造纸、印染、电镀、化工、建材、选矿、垃圾处理等企业紧邻失地农民的生活区，大部分失地农民在这些企业里工作，由于技术的落后，废物处理能力差，生产的卫生安全防范措施不到位，导致了失地农民工作环境恶劣。长期如此，必然损害农民的生体健康。这些问题的出现都是因为政府对商业用地的征用只看到了经济效益，而没有看到征地用途会带来什么样的后果，有些造成的损失是无法弥补的。所以，对征地用途的论证是在征地过程中必须要慎重的。建立征地用途评估制能够杜绝乱征地的现象，也就能够很好的保护农民的利益。征地用途评估责任机制对土地的用途要进行严格的论证，对土地的使用的后果进行评估，对土地使用的利弊进行分析，对于兴建污染严重的企业要坚决不批准，对有一定污染的企业要由企业来承担治理污染的费用，并且要求企业能够承担居住人口的改善环境的补偿费用。政府必须在具备征地用途评估可行报告书的情况下才能批准进行规划，并且实行政府领导责任制，由政府来承担征地用途评估的任务，并向农民进行公示，以便于农民随时进行监督。只有这样才能真正使我省的城镇化建设良性发展，使农民脱离土地后能健康的生活。