当代对外开放法律机制的建立

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本文作者：宋振玲赵涟漪工作单位：沈阳化工学院沈阳市行政学院

改革开放以来，特别是近10年来，东北地区在发展对外经贸合作方面取得了长足的发展，利用外资的质量和水平明显提高，对外贸易保持快速增长，对外投资环境得到了进一步的改善。虽然我们取得了一定的成绩，但是我们的经济实力仍然有限，市场机制还很不健全，难以在对外经贸合作中发挥更大的作用。目前，虽然经济全球化的浪潮席卷而来，经济区域化发展也在加速，但东北地区在发展对外经济合作的过程中尚未与经贸伙伴建立有效的合作机制，更不要说在经济全球化的浪潮中大展身手。东北地区与对外经贸伙伴的经贸合作，长期以来实行的是一种自主自愿的渐进原则和不排斥区域外国家的开放性地区主义，而没有在制度化和机制建设方面努力。现在已越来越难以适应地区经济一体化发展的需要，也难以形成合力共同抵御经济全球化所带来的风险和冲击。因而有必要加强制度和机制的建设来保障对外开放的进一步发展，这其中便包括法律保障机制的建构。

一、法律保障机制建构的重要性

（一）建构法律保障机制是东北地区适应经济

全球化的需要20世纪80年代以来，经济全球化迅速发展，人才、资金、技术和商品的跨区域和跨国流动日益加快。到20世纪90年代，信息技术和电子商务的快速发展对上述趋势起到了强有力的推动作用。与此同时，经济区域化、集团化趋势日益加强，亚欧会议的成功召开，东盟—中、日、韩首脑会晤的举行，博鳌亚洲论坛的成立，无不显示这种趋势的加强。在这样的大背景之下，我国政府提出振兴东北老工业基地的战略，把东北地区作为21世纪上叶我国的又一个新的区域增长极。东北地区作为我国的老工业基地，对外开放时间短、起点低，与周边区域经济合作程度低、规模小，水平低，其形势远不能适应当前经济发展趋势的需要。对外经济合作的滞后使东北地区在经济全球化的进程中处于不利地位，只有加强对外经济合作，才能更好地应对经济全球化所提供的机遇与挑战。而要实现这一目标，东北地区需要在很多方面进行改革和完善，但最为紧要的是加强对外经济发展与合作的法律保障机制的建设，这样才能为发展对外经济合作创造良好的法制环境，以吸引更多的外商投资。

（二）建构法律保障机制是克服东北地区对外

经济合作障碍的需要东北地区作为老工业基地，实行计划经济的时间比较长，经济市场化水平较低，对外开放程度低，对外经济合作进程缓慢。其原因是多方面的，但法律保障机制的滞后与缺失是阻碍涉外经济合作与发展的重要原因之一。东南沿海地区对外经济合作的进程与经验表明，只要找到有效的经济合作的法律保障机制，区域情况复杂的经济合作同样可以迅速向纵深发展。

（三）建构法律保障机制是东北地区发展对外

经济合作、加强整合的需要虽然东北地区对外经济合作的整体进程相对滞后，但该地区的双边合作呈现较好的发展势头，在能源、通讯、制造、边贸、矿产、食品等领域已进行了较好的合作。在此基础上，如何将现有的合作向多边方向加以引导，如何整合东北地区现有的各种资源，构建高效、务实的东北地区经济的法律保障机制则是最佳的选择。

二、对外开放法律保障机制的建构

在国际政治理论中，机制被定义为“特定国际关系领域的一整套明示或默示的原则、规范、规则以及决策程序，行为体的预期以之为核心汇聚在一起”。法律机制亦包含原则、规范以及决策程序，是静态的法律制度和动态的运行措施的有机结合。法律保障机制的建立可以降低经济合作中的不确定性，从而促成合作的达成。同时，法律保障机制的存在提高了危害他者利益的成本，改变了交易成本，并提供了可靠的信息。因而，在振兴东北老工业基地中法律保障机制的建设十分重要。

（一）完善立法保障机制

1、结合东北地区实际，以立法来促进经济的发展在我国确立了社会主义市场经济体制的战略目标、确立了依法治国的基本国策及振兴东北老工业基地的历史背景下，必须确立以法制建设保证和促进东北地区经济发展的新思路。为此，坚持经济建设和法制建设两手抓，加快法制建设的步伐，就成为东北地区经济发展过程中面临的紧迫课题。首先，应将行之有效的政策法律化，以法律确认和保护东北地区经济与社会的发展。在振兴与发展东北经济的进程中，国家制定了一系列的政策，目前需要将这些行之有效的政策通过立法程序上升为国家法律，使之纳入“依法治国，建设社会主义法治国家”的轨道。其次，要注意学习和借鉴国外经验，制定专门的东北地区发展方面的法律法规。世界上许多国家在经济发展过程中，都曾出现过地区发展不平衡的问题，多数国家对区域经济发展不平衡问题的解决比较注重法律手段的运用。这些成功的做法和经验为我们制定东北地区发展的有关法律提供了学习和借鉴的先例。最后，东北地区应加快地方立法，优化东北地区经济发展的法制环境。东北地区落后于沿海经济发达地区最重要的原因之一，就是改革滞后形成了明显的体制与观念的落差，进而制约着改革开放的进程。要发展东北地区经济，固然有赖于国家在政策方面向东北地区倾斜，但东北地区自身也必须转变观念，深化改革。东北地区应在法制观念转变的基础上，加强地方立法，要研究和制订与发展东北地区经济有关的法规，使之相互配套形成了一个完善的法律体系。2、外商投资法律保障机制的建设我国对外开放的实践告诉人们，在投资软环境的诸多因素中，法制环境有着很重要的地位和作用。原因在于：其一，一个国家或地区的政治环境和经济环境都要通过一定的法律形式表现出来，同时任何一项具体的外资政策和措施也要由一定的法律手段来实现。其二，投资法律环境的主要功能是保障对外开放政策的连续性和稳定性，保证按照平等互利原则给外商提供的各种优惠条件真正实现。改革开放以来，我国利用外资获得很大进展，但这种发展，集中表现在东南沿海地区，而东北地区利用外资比例要远远低于东南沿海地区。因此，在加强法律保障机制建设、促进经济发展的过程中，应采取切实有效的措施，不断改善投资的法律环境，保障东北地区的外商投资工作有一个较大的发展。为此，应密切注意和研究国家有关对外开放、利用外资的政策和法规的变化发展情况，加快制定东北地区各省、市、区对外开放、利用外资的地方性涉外法规。要做到有法可依并具有充分的可操作性，就成为东北地区改善投资法制环境的重要任务。

（二）建立健全规范的行政执法机制

在东北地区发展策略的问题上，虽然立法工作的任务十分繁重，但是在法制观念上，我们切不可顾此失彼，在重视立法的同时，应兼顾执法和监督，保证法律法规的顺利实施。首先，政府必须确立自觉守法的观念。政府作为社会关系的主体之一，应当自觉守法；作为行政权力的行使者，更应当自觉依法执法，努力做到这一点，对改善投资法制环境非常重要。我们以往在对外开放和利用外资中法制环境不够好，不仅仅是“无法可依”，而更多的是在利益的驱动下的“有法不依”，从而造成了一些原本很好的政策法规效力失灵，使对外开放和利用外资得不到更快的发展。如果这些政策法规在执行环节上的扭曲变形长期得不到根治，不仅一系列的政策法规效应将付之东流，而且中央给予东北地区的各种优惠政策也将面临着冲减和失效的尴尬局面。鉴于此，笔者认为，政府各级部门和各级干部只有牢固树立依法行政的观念，才是最好的投资环境，才能塑造良好的东北地区对外开放的形象。其次，必须确立依法行政的观念。各级行政执法机关，必须依据法律法规的规定行使行政管理权，切实履行职责，严格依法办事，防止和惩处越权行使职能、滥用职权的现象。否则，干扰“三资”企业正常生产经营的歪风就很难彻底根治。同时，要密切注意和研究国家涉外政策和法律法规的发展变化情况，为东北地区进一步扩大对外开放法制环境的改善明确方向并奠定基础。再次，加强执法力度，切实保障外商的合法权益。立法和执法都是法制建设的重要内容，尤其执法更是优化法制环境的关键所在。因而，在优化投资法制环境方面，要努力克服一些地方或部门存在的有法不依、执法不严、违法不究，甚至执法违法的不良风气，以公正、廉洁、高效的原则指导执法工作，建立和完善执法监督体制，惩治执法队伍中的腐败行为，为外商到东北地区投资创造一个良好的法制环境。

（三）建立健全多元有效的纠纷解决机制

入世以来，涉外经贸纠纷大量增加。纠纷能否够得到公正、及时、合理地解决便成为保障涉外经贸关系正常发展的一个重要的因素，因而健全有效的纠纷解决机制便十分重要。在我国现行的商事法律体系下，经贸纠纷的解决机制主要有三大渠道：一是政府参与协调和推动纠纷解决；二是通过司法和仲裁途径解决商事纠纷；三是简便快捷的调解制。诉讼解决方式是一种主要的纠纷解决方式，但同时也具有程序繁琐、审理周期长、效率不高等缺点，因而要妥善处理好涉外案件，加强涉外审判工作，以司法公正营造良好的投资法制环境。为此，应该认真做到：(1)准确界定涉外案件性质，坚持涉外诉讼管辖原则，按照涉外民事诉讼程序特别规定审理案件；(2)树立司法公正的观念，克服地方保护主义，平等保护外商合法权益。同时，要坚持主权原则、平等原则和国际惯例，准确适用法律，保证审判公正。(3)缩短案件审理周期，提高审判效率，突出审判效益，使当事人感到诉讼解决纠纷的必要性和有效性。与旷日持久、花费颇多的诉讼相比，具有专业性、保密性、灵活性、快捷性的仲裁便成为涉外经贸纠纷当事人较愿选择的一种纠纷解决方式。但由于长期以来我们只重视司法诉讼的纠纷解决方式，虽然早已颁布了《仲裁法》，但仲裁制度却有着诸多的不足，应进一步进行完善。仲裁制度具有较强的民间性，正是其民间性在很大程度上保证了仲裁的公正性，使其不受国家政策的影响。而我国的仲裁机构则具有过多的行政色彩，这就不免使各地的仲裁委员会打上地方性的烙印，官方性因素不可避免地存在。因而，我们应当加速仲裁的民间化，除了此之外，还应在推进仲裁类型的多样化和仲裁机构的专业化等方面着手进行完善。商事调解，是在中立第三方的主持和协助下，当事人通过平等协商、互谅互让，达成和解协议，从而友好解决纠纷的一种争议解决方式。近年来，商事调解因其特有的独立公正、灵活高效、经济便捷等特点在世界各国的法律实践中迅猛发展，并日益受到当事人的青睐。商事调解在解决涉外贸易纠纷方面具有一定的优势，它有助于减少贸易摩擦，为企业节约时间，节省精力、财力，减少纠纷带来的负面影响。因而应充分发挥该纠纷解决方式在涉外经贸纠纷中的功能。