公民表达权的法律机制探索

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本文作者：徐秀霞工作单位：中共吉林省委党校

公民表达权是公民依法享有的由法律确认,受法律保障和限制,通过一定方式公开发表、传递思想、意见、主张、观点等内容,而不受他人和社会组织非法干涉或侵犯的权利。[1]表达权是宪法学概念,属于精神自由权范畴。精神自由权包括精神内在自由权和外在自由权。内在自由权只有表明于外部、传达于外部时,方能实现,这一实现途径就构成表达自由的需求。因此,表达自由与表达权可作为同一个概念使用。同志在十七大报告中指出:“要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”报告第一次开宗明义地将“知情权、参与权、表达权、监督权”相并列,作为广大公民民主权利的具体指向和内涵表述。尤其是报告继党的十六届六中全会提出“表达权”这个概念之后,再度把“表达权”列为公民四权之一,强调要依法保障,这对于推进社会主义民主法治、构建和谐社会以及大力发展文化创新都具有非常重要的意义.

一、保障公民表达权的重要意义

⒈保障公民表达权是社会主义民主政治赖以建立的坚实基础。人民民主是社会主义的生命,人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。民主政治的基本原则是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,这就有赖于保障公民表达权。使公民能够自由地表达其意志和要求,来参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。民主是多数人的选择,法治则是多数人选择的法律制度及其实施状态,要实现民主选举,就要让公民享有表达权,真正选出代表人民的代表。公民通过各种渠道,发表意见,集中民意,上传民情,使执政者的决策反映民意,从而得到公众的认同、信任与支持,实现民主决策和民主管理。公民表达权是民主决策和民主管理的基础,也是民主建设的目的,“没有表达自由,就不能称之为民主政治,没有表达自由,就无法产生民主政治,没有表达自由,就不能维持民主政治。”[2](p116-117)公民发表意见、建议是行使监督权的重要方式,公民没有表达权,就不可能有真正的监督。马克思曾经指出,报刊不仅有权利而且有义务严密地监督人民代表先生们的活动。早在改革开放之初,邓小平同志就告诫我们,一个革命政党,就怕听不到人民的声音,最可怕的是鸦雀无声。依法保障公民表达权,是民主制度建设的内容,也是扩大公民有序政治参与的要求,可见,表达自由在基本人权体系中占有重要的地位,它是民主社会得以确立的基础。⒉保障公民表达权是全面落实依法治国基本方略的重要保证。首先,保障公民表达权可以使立法更民主、更科学。加强立法,提高立法质量是依法治国,建设社会主义法治国家的重要前提。民主立法、科学立法是提高立法质量的保证。因此,要制定和完善中国特色社会主义法律体系,就应该借助于公民表达权的实现,倾听各种各样的意见,对相互冲突的利益进行分析和比较,找出各自存在的意义和合理性,判断、衡量它们各自的价值,协调好各种利益关系,从而制定出能够反映最大多数人根本愿望和利益的法律体系。否则,“对成员向社会提出建议的任何限制都会削弱民主,降低参与的深度”[3]进而影响决策的民主性、科学性和合理性。其次,保障公民表达权有利于促进和维护司法公正。司法公正是社会主义正义的重要体现形式。在和谐社会构建过程中,实现司法公正的一个重要手段就是充分保障公民表达自由的权利。只有人们表达自由的权利特别是新闻自由得到充分的保障,才有助于公民知情权的实现,这样公民就可以及时关注有关案件的司法进程,并能够形成社会舆论,从而实现公民对司法进行监督的权利,保证司法公正的实现。第三,保障公民表达权有利于促进政府依法行政。法治国家的政府应该是依法行政的政府,是受人民监督的政府。表达自由对政府依法行政的促进作用体现在启动公共权力机构内部的监督程序。由于内部监督往往存在信息、工作作风乃至利益关系等的限制和制约,其启动监督程序有自身不可克服的缺陷。但是如果在新闻自由和社会舆论压力的作用下,往往能够启动一公共机构对另一机构的监督,从而保证政府依法办事。不仅如此,表达自由也会使行政工作人员处于公共舆论和新闻机构的监督之下,有利于形成自我约束机制,进而减少行政活动中的随意性和专断性。⒊公民依法行使表达权是社会稳定与和谐的需要。当前,我国经济体制、社会结构、利益格局、思想观念发生了深刻变化,社会经济成分、组织形式、就业方政府与法治式、利益关系和分配方式日益多样化,不同利益需求的个人和组织逐渐形成,各种利益矛盾不断增多。因此,只有各社会不同阶层、不同群体的人们平等地享有表达自己的思想、观点、主张和看法的话语权,才能实现和保障社会公平(平等博弈)。而社会公平是社会稳定、和谐的首要条件。同时,不同思想、观点、不同主张、看法的人们只有平等地享有表达权、话语权,才能相互了解、相互协调、相互妥协。没有相互了解、协调和妥协,各种利益冲突无法化解,利益冲突长期不能协调、化解,社会就无法稳定。⒋保障公民表达权是大力推进文化创新的动力和需要。推进文化创新是党的十七大对全面加强社会主义文化建设提出的新要求。推进文化创新是我们党始终代表先进文化方向、建设国家创新体系、解放和发展文化生产力、不断满足人民日益增长的精神文化需求的迫切需要。文化创新必须遵循百花齐放、百家争鸣的方针。历史上大凡体现新思想的科学理论和文化样式,在初生时总被视为异端。如果社会容许表达自由,不同的观点可以自由讨论,就可以使伟大的思想家、科学家脱颖而出,使科学文化繁荣昌盛。反之,如果没有表达自由,在艺术创作上就难以形成题材、样式和风格的多样发展,在学术理论上不同观点和学派就难以自由讨论。因此,保障公民表达权也是大力推进文化创新的需要。

二、我国公民表达权的法制保障现状及存在的问题

在我国的宪法和法律制度中,无论从表达自由的形式,还是表达自由的内容来说,我国宪法和法律中都有相应的规定。在我国法律制度体系中,涉及表达自由的内容较为复杂,法律、法规、规章等层次也较多,总体来说,我国宪法和法律对表达自由的法律保障与规制主要通过以下几方面来实现:我国现行《宪法》规定,公民享有言论、出版、集合、结社、游行、示威的自由。我国《民法通则》规定,公民合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。我国《出版管理条例》规定,公民依法行使出版自由的权利,各级人民政府应当予以保障,合法出版物受法律保护,任何组织和个人不得非法干扰、阻止、破坏出版物的出版,公民可以依照本条例的规定,在出版物上自由表述自己对国家事务、经济和文化事业、社会事务的见解和意愿,自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的成果。我国《信访条例》、《著作权法》、《集会游行示威法》、《音像制品出版管理规定》等法律、法规也有相关规定。我国刑法主要以言论犯罪的形式对言论自由做了必要的限制。据统计,我国刑法中有15个罪名是与言论有关的,如煽动颠覆政府罪,出版歧视、侮辱少数民族出版物罪,侵犯通信自由罪,诽谤罪等等。此外我国也加人保障公民表达自由的一系列国际公约,如我国1998年签署的《公民权利和政治权利国际公约》等。另外,我国政府和司法机关还十分重视对公民表达自由的制度保障和司法救济。表达自由作为一项基本的宪法权利,与其他权利一样本身包括十分丰富的内容。虽然在我国现行法律制度中有许多涉及表达自由的法律法规,但是从总体上看,特别是随着社会主义市场经济的不断发展、社会结构转型的不断深入,我国目前有关公民表达自由的法律规定方面存在的问题也越来越明显,这些问题主要表现在:一是我国对公民表达自由的法制保障存在不足。我国宪法没有明确地把表达自由作为公民所享有的基本权利加以规定。公民表达权有政治自由权利的属性,又有非政治自由权利的属性。因此,公民表达权的内容既有政治表达、也有非政治表达,“它涵盖各项政治自由(言论自由、新闻自由、信息传播自由、结社自由、出版自由、集会游行示威自由等等)、科学研究和文艺创作的自由、对国家机关及其工作人员提出批评建议、控告的权利等等”。实际上各国法律在保障公民政治表达的同时,也保障公民非政治表达。但是,我国现行刑法中对剥夺政治权利的刑罚解释中包括有“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由的权利”。这也是我国宪法所涉及的主要的表达自由的内容。按此理解,宪法所规定的诸如“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”是否仅仅就是一种政治权利,显然这种解释是无法涵盖表达自由应有的内涵。[4](p174-175)二是目前法律体系中对表达自由作出规定的法律位阶有待提高。我国目前法律体系中对表达自由作出规定的法律主要是国务院的行政法规和部门规章。这些行政法规和规章都是政府制定的,它的立法理念偏重于管理,因此这些法规、规章都在不同程度上对公民的表达自由作出了限制。表达自由是宪法上的基本权利,从法理和立法学基本理论上说,对公民基本权利的限制属于法律保留的范畴,而不宜或者说不能以行政法规或部委规章来加以限制。换句话说,在我国如果要对这些权利进行限制,只能由全国人大和全国人大常委会以法律的形式进行,国务院和国务院各部委均没有这种权力。因此,要对现行的行政法规进行清理,必要的内容应尽快由全国人大或全国人大常委会以法律规定,不合理的应予以废止。从法规、规章上升为法律对表达自由法律制度的完善十分必要,因为法律制定的过程可以在一定程度上克服行政法规、规章在立法理念上的不足。三是保障公民表达权的司法资源相对缺乏。公民表达权与其他社会利益发生冲突时,司法的公正与法官对利益冲突权衡分析的智慧就显得非常重要。而中国目前的司法工作和法官的整体素质仍有待提高。四是与公民表达权相适应的政府信息供给不足。政府信息公开是公民行使表达权的基础。我国正处在新旧体制的转轨时期,贪污腐败、道德堕落等消极现象还大量存在,客观上需要公众、新闻机构通过舆论监督形式予以遏止。同时,在讨论公共事务方面,民众要求更多的知情权和讨论空间,而政府在政务公开的范围和深度方面还存在许多欠缺。

三、表达权法律保障机制的健全与完善

⒈完善公民表达权的宪法、法律和司法保障制度。首先,应在宪法中明确表达自由为公民的基本权利。在国家的法律体系中,宪法对公民基本权利的确认和保障在层次上是最高的,在效力上是最强的。因此,只有在宪法“公民有言论、出版自由”以及“国家尊重和保障人权”规定的基础上,对表达自由作进一步的确认并作出保障性规定,才能使宪法的发展进程成为对公民基本权利和政治权利的确认、保护的范围与层次不断加深的过程,使宪法最终成为公民基本权利的保障。其次,应加紧研究制定《新闻传播法》、《出版法》、《结社法》等保障公民表达权的重要法律。对公民表达权的保护不但需要宪法这一根本法的保护,同时有赖于具体部门立法的细化落实。针对目前我国公民表达权的法制保障中存在的不足,建议全国人大加紧研究制定《新闻传播法》、《出版法》、《结社法》等保障公民表达权的重要法律。表达权的实现需要表达平台,新闻媒体、出版机构、社会团体是公民表达的重要平台,新闻自由、出版自由和结社自由也是公民表达自由的重要体现。改革开放以来,我国的新闻传播事业取得很大发展,新闻媒体已经成为传播党和国家政策以及人民群众表达意愿和要求的重要渠道,但我国还没有一部规范新闻传播行为的统一的新闻传播法,对新闻媒体反映公民意愿和要求构成了很大的障碍,也削弱了新闻传播监督功能的发挥,致使干涉新闻自由和新闻侵权事件时有发生。最后,进一步完善保障公民表达权的司法制度。没有司法救济就没有权利保障。在现代权利救济当中,司法救济是最主要的、也是最有效的救济方式。为此,要健全和完善公民表达权的司法救济制度,当公民认为表达权受到他人侵害而不能行使或者不能自由表达时,可以向人民法院起诉,法院应当给予受理,并依法审理和执行。要进一步健全和完善司法体制机制,继续推进司法体制机制改革,完善当事人起诉、上诉、辩论、辩护、举证等司法制度,建立公正、高效、权威的司法制度,提高法官素质,充分发挥司法维护公平正义,保障公民表达权的重要作用。⒉明确规定表达自由的界限,防止表达自由侵犯公共利益、他人合法权利和国家安全。表达自由是相对的自由,当表达自由超越一定的边界,它的价值就可能被其负面的危害所代替。这是因为:首先,在社会中,如果对某些极端言论不去制止,那么很多侵害国家公共安全、侵害他人权利和公共利益的事情就会发生,其结果是人们的经济利益无法保障,民主无法运行,人民将生活在一种不自由的生活状态之中。其次,表达自由具有两面性,既可以为善,也可以为恶。它既能促进人与人之间的正常交往,也能因挑衅性、诽谤性语言恶化人与人之间的关系;它既能成为弘扬善良风俗的载体,也能成为败坏社会风气的罪魁;它既能消解社会的各种愤懑和不满,也能在特殊场合扰乱公共秩序。因此,设置表达自由的边界是必要的。虽然表达自由具有相对性,应对它进行限制,但是对表达自由的限制边界必须合理、适度。限制表达自由的原则应为:首先,保障为主、限制为辅原则。限制权利的目的是为了保障权利,因此,对表达自由的限制不得侵害表达自由的本质内容。在确实需要限制表达自由的情况下,应遵循最小限制原则,即限制应在“最小范围内”进行。其次,法律规定明确、限制具体的原则。权利受法律的限制,因而立法是表达自由保障的基础。如果法律关于表达自由的规定含糊不清,限制的事项未指明范畴、种类和性质,那就会使人们无所适从,也为侵犯表达自由创造了条件。第三,利益衡量原则。当表达自由与其他社会利益发生冲突时,应首先对这种社会利益与表达自由所保障的利益进行权衡,在比较权衡中确定何者为重,然后确定取舍或限制。⒊进一步完善保障公民表达权的行政制度。保障公民表达权是各级政府的法定职责,各级政府应当加强保障公民表达权的行政制度建设。2007年政府工作报告和《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确要求各级政府要坚持科学民主决策,完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度,推进决策科学化、民主化,深化政务公开,依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。为此,要创新民主管理形式,健全民情联系制度,拓宽社情民意表达渠道,推行领导干部接待群众制度,完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度,健全信访工作责任制,建立全国信访信息系统,搭建多种形式的沟通平台,把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。要发挥传统行政优势,并适当加强民间利益集团的力量,使每个公民都能够依靠集团平台表达自己的意愿、维护自己的正当权益。要加大人民群众、社会组织、大众媒体等社会监督力度,使国家行政机关及其工作人员更好地行使权力、履行职责,增强社会责任感。要加强行政救济制度建设。对公民表达权的救济是政府的义务和责任,各级政府有义务和责任帮助公民实现表达权,特别是公民表达权受到侵害时,可以向政府请求保护,政府应当给予救济和保护。⒋完善政府信息公开制度,为公民表达权的行使提供必要信息。既然公民有权参与国家政治生活、表达自己的意愿,那么首先就要让公民了解相关信息。因为只有在“知情”的基础上,公民才可能积极“参与”公共事务,主动“表达”自己的意见,进而对政府与其他社会机构进行“监督”。因此,要进一步完善政府信息公开制度,实行政务公开、财务公开、党务公开,除必须保密的情形外,政府、公务员、执政党及领导人的活动应该对外披露,相关的文件、档案和活动情况应定期公布,民众有权知悉,新闻媒体可以采访、报道和评论,为公民行使发表权提供必要的信息。