农民人权法律机制的改革

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本文作者：刘安华工作单位：湖南文理学院法学院

和谐社会是尊重和保护人权的社会。近年来，我国农民人权及其保障问题受到了社会各界的广泛关注，农民人权的保障程度在整体水平上得到了提高。但是,和谐社会所要求的公平、公正和平等对待在农民身上尚未得到完全体现，农民应该享有的人权诸如劳动保护权、选举权、受教育权、社会保障权、自由迁徙权等，要么被忽视，要么没有与别的阶层一样被法律进行同等保护。我国农民人权保障之所以存在不足，其主要根源是法治的缺失。加强农民人权保障，促进和谐社会的构建离不开法治的推动。法律自身具有的规范性、明确性、利导性、国家强制力的保证性等特性,决定了它能比道德、政策等其他社会规范在某种程度上更具有维护社会稳定和促进社会发展，有效地实现调控现代社会关系的优势和价值。法治在构建和谐社会与保护农民人权中将起到至关重要和无可替代的作用。从国外的经验看，不少发达国家和地区在应对“三农”问题上，都有比较健全的“三农”立法和严格执法司法，注重法治治农手段，促进和保障了“三农”良性发展。因此，在我国和谐社会建设中，必须完善农民人权法律保障机制。

一、完善农民利益代表和表达机制

一个国家和社会,其成员组成都是多层次、多阶层的，每一层次或阶层的社会成员往往有着共同的利益追求。为了保护自己的经济利益和政治利益，最好的办法就是这一阶层的社会成员组织起来，以组织的形式同国家和社会发生各种联系。其组织形式越完善,组织力量越强大，其利益保护就越有效。在当今社会，一个社会群体有没有自己的公民组织，会显现出巨大的利益差别。在现代社会，对弱势群体保护的有效手段之一就是建立自己的利益代表与表达组织，例如美国农民有农民协会、农民联盟和农场局三大团体，日本则有全世界最大的全日农协联盟。这些组织都向其成员提供经济、教育服务。但是它们最主要的功能是谋求有利的立法，通过与立法人员的联系来谋求符合自己意愿的立法。在立法上对农村利益集团的损害,最终会导致对整个社会的损害。农民要维护自己的利益，关键在于利益表达。在我国，代表工人、妇女、青年人的法定组织分别有工会、妇联和共青团。此外，尚有各种各样的社团和协会。这些群众组织能在一定程度上保护该社会成员的利益。中国农民缺少自己的代言机构，自我保护能力弱，农民既无法保障自己的权利，也无法影响国家的政策和行动。由于缺乏自己的利益代表与表达组织，农民没有城镇居民所具有的那些参政、议政的机会与场合，政治权利被边缘化。农民缺少参与政治的渠道和具体形式，导致农民参政能力弱化，农民基本上是现实政治的被动接受者，而不是积极参与者，在政治决策上也就顺理成章地被忽视，农民的政治地位和政治权益逐渐失落，面对现代政治国家中不法权力的侵害，农民难以抗衡，权利不断受到伤害。外国经验值得借鉴，我们可以尝试建立以农民自治为主体的乡村农民组织制度，着手组织农会或其他社会中间组织，形成农民自己的利益代言人。农会组织在性质上应当同城市中的妇联、工会等群众组织一样，拥有同等的政治地位，并发挥促进经济发展和维护社会稳定的积极作用。通过这类农民利益代表与表达组织，反映农民的要求与心声，加强与政府的沟通和对话，用制度方式消解社会矛盾，避免酿成农民与政府的大规模冲突，从而使农民在权利保护方面获得更多的支持和力量。

二、完善农民人权保护立法保障机制

要真正地实现人权保护，立法是前提，人权没有变成可执行的法律，人权保护只能是一句空洞的口号。“法是善和正义的艺术”。[1]必须从立法层面上以公平、正义的理念去完善农民人权保护的法律体系，为构建和谐社会打下坚实的基础。首先，要完善农民人权的宪法保障。宪法历来被称为人权保障书，人权的实现和保障离不开宪法和宪政制度。赋予农民以真正的宪法关怀,是保障农民人权的终极选择。迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。1998年我国政府签署的《公民权利和政治权利国际公约》就明确规定了迁徙自由的权利。现在世界各国普遍赋予公民居住和迁徙自由权,全世界只有为数很少的几个国家实行严格的户籍制度。要给予农民“国民待遇”，使农民工享受同等的劳动权益和就业机会，使农村和城市居民同等享有义务教育、土地、选举、迁徙、社会保障等国民权利。中国应顺应历史潮流,改变城乡分割的二元结构格局，加快户籍制度改革步伐，尽快与国际通行做法接轨，以批准《公民权利和政治权利国际公约》为契机,将公民的“迁徙自由权”纳入宪法修正案，为公民的迁徙自由提供宪法依据。同时建立相应的法律保障机制。严格按照迁徙自由原则设立户籍制度，取消对户口迁徙进行行政审批，要将户口行政审批制度改为迁徙登记制度，使“农业户口”与“非农业户口”只具有统计意义，从根本上改变人口迁移方式，形成国家立法规范、社会经济调控、个人自主选择的迁徙调控新格局，将居住和迁徙权纳入到公民意思自治的范围。同时通过司法审查的方式推动制度的变迁。作为人权保障的宪法，在内容上应该突出对农民这一社会群体的特殊保护。尤其是在平等权方面，更应当明确加以规定，以改变目前农民平等权欠缺的状况。国际人权公约关于平等保护、禁止歧视的内容详细而明确，我们在宪法中应加以借鉴吸收，把平等权详细阐明于宪法之中，在法律上还农民以真正平等的权利。其次，要完善农民人权的具体法律保障。我国的立法结构按从高到低的层次分别为：宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章以及规范性文件。低层次的法律规范如果与高层次的相抵触，就不具有法律效力。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。一切法律、法规都不得同宪法相抵触。因此，法律无论何时都需遵守最高规范，与宪法相抵触者必须被确认为无效。在我国构建和谐社会的新世纪，我们的立法部门决不应再制定出类似1958年户口登记条例之类削减公民权利的法律来。被制定出来的法律，应该是积极落实公民的宪法权利，至少不能克减公民的宪法权利。完善农民人权的具体法律保障要求立法要以农民人权为本位，切实保护农民人权。保护农民权利的立法应包括农民经济权利、政治权利和社会保障等方面的内容。对于涉及农民基本权利的重要问题必须以立法的形式加以规定。要尽快填补农民人权立法空白,提高立法层次，不断修改、完善现有的法律法规。当前要加强涉及农村基层政权组织建设、农业问题、土地问题、承包经营问题、土地流失问题、乡镇企业问题、农民社会保障和社会保险问题等方面有关农民人权保护内容的立法，应明确地赋予农民以土地权利为核心的财产权利，赋予其平等的社会地位与平等的社会权利，尽快形成一个保障广大农民在政治上实行民主自治管理，在经济上实行独立自主生产经营，在生活上达到稳定有序、安居乐业的法律体系。

三、完善农民人权司法保障机制

有权利必有救济，否则权利不过就是一句空话。当权利的侵害切实发生时，一种强大有力、健全完整的救济机制将是必然的选择。所以，给农民的权利以制度保障尤为关键。宪法作为公民权利的保障书，如果宪法权利没有得到具体法律的落实，司法机关又不适用宪法条文作为判决依据，权利保障无疑便成为一纸空文。宪法的根本性和最高权威不应只体现在它自身所作的宣告上，而更应体现在它是公民权利保护的根本手段和公民权利救济的最后措施上，体现在它可以作为审判机关维护正义的最后依据上。由于我国宪法缺乏现实约束力，当公民或单位的宪法权利受到侵害时，无法依据宪法提起违宪诉讼，请求国家机关对自己的宪法权利作出保护。这种状况说明，目前我国宪法缺乏一个切实有效的宪法诉讼制度。因此，建立一个真正有效的宪法诉讼制度成为必要。宪法诉讼制度建立后，当农民的宪法权利遭受侵害时，就可以向有管辖权的人民法院寻求司法救济。完善农民人权司法保障机制需要确保司法公正。司法公正是维护农民人权的制度保障底线。公正是司法的生命。一旦司法公正受到怀疑,社会公正便荡然无存了。英国思想家培根指出：“一次不公的判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”[2]司法公正,既包括实体公正，又包括程序公正。要尊重司法规律,以解决制约司法公正和人民群众反映强烈的问题为重点推进农村司法体制改革。强化农村基层司法机关建设，切实推进执法规范化,同时采取措施缓解农村基层司法机关人员、经费紧张状态,真正将农村基层司法机关建设作为整个司法系统建设的重中之重。实行司法公开特别是审判公开，接受社会监督，提高审判活动的透明度；尽力解决好争议比较大、农民群众上访的案件，以减少农村不和谐的社会因素等。完善农民人权司法保障机制需要建立健全农民法律援助制度。法律援助机制的本质是保障人权，实现社会公平。我们要建设的和谐社会，应该使全体人民共享社会进步的成果，如经济资源以外的其他社会资源的公平分配，其中包括法律服务资源的分配。当前，农民不仅在经济成果的分享方面处于弱势地位，在包括法律服务资源在内的其他社会资源的分享方面同样处于弱势地位。要建立健全农民法律援助制度，保障农民人权，实现社会公平。建立健全农民法律援助制度，首先必须完善现有法律援助机构，加强其对农民法律援助的职能。现有的专职法律援助机构和其他社会团体提供的法律援助应主动给农民以更多的关注，即变被动服务为积极主动服务。其次要建立专门面向农民的法律援助机构———农民法律援助中心。农民法律援助中心的主要职能是面向全体农民，为他们提供法律咨询、代拟法律文书、非诉讼调解、提供法律性指导意见等法律援助，并为经济贫困的农民进行免费刑事辩护和刑事、民事诉讼及行政诉讼。完善农民人权司法保障机制还必须建立健全农民司法救助制度。获得法律援助只是贫困农民能用法律来维护自己权益的第一步，这还远远不够。进入诉讼程序后，高昂的诉讼费用也往往使很多农民不得不放弃打官司，所以还需要审判机关司法救助制度来帮助贫困农民。要在现行司法救助制度的范围中增加关于农民司法救助的规定，对所有涉及农民根本利益的诉讼采取减、缓、免交诉讼费的救助措施，明确规定农民得到司法救助的条件，能让确实贫困的农民得到司法救助的实惠。加大对司法救助制度的宣传，特别是偏远农村，一定要通过多种手段让农民知晓司法救助制度。法院应进一步健全完善相关司法救助制度规定，要注意加强与法律援助的衔接、配合，加强与法援机构的联系沟通，对已经接受法律援助的当事人应在形式审查后直接给予司法救助，不必双重审查。各级政府要加大对法院的经费支持力度，确保法院不因减免诉讼费而影响获得各项经费的数量。要把法院的司法救助费用列入财政预算，确保法院办公经费。同时要积极开展农村普法教育，增强农民法律意识。只有提高广大农民的综合法律素质，增强他们的法律意识才是保障农民人权的最根本因素。

四、完善农民人权的行政保障机制

政府是社会秩序、社会和谐和社会公正的守护者。政府行政权力涉及经济、政治、文化和其他社会生活的各个领域。依法行政能否以公平正义为价值尺度，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，达到建设和谐社会的目标，直接关系到构建和谐社会的成败。构建和谐社会的消极因素主要自政府公共权力在农村的非理性运作。在构建农村社会和谐的过程中，农民人权能否得到保障，取决于政府公共权力是否在法律规定的范围内行使。必须使政府的公共权力在法律的范围内行使，强化政府对农村的公共服务和公共管理的职责，为农村、农业和农民提供一个公平的博弈平台。当前我国实行的是一种“压力型”政治管理体制,农民在这种体制下缺少权利。这种“压力型体制”将政府确立的经济社会发展的硬指标层层分解下达给各级政府,并把指标的完成情况作为考核官员政绩的重要指标。处在行政体制末端的乡镇政府,为完成各项行政任务,不可避免地会凭借行政权力,利用行政手段，把这种压力传递给每一个村庄,落实到每个农民身上,使农村始终处于压力型体制的控制之中,排除了农民分享经济政治社会权利的任何可能性。[3]要改革当前的“压力型”政治管理体制，确立政府权力的边界,将地方政府的职能界定在为农民的自主发展权提供制度性保障,为农民财产权利提供法律保护，搞好农业发展规划,推进农村社会保障,协调和解决农村的利益矛盾或冲突等的范围内,为农民自主自立发展提供广阔的制度空间。在和谐社会建设中，必须改革政府对农民的治理理念和体制，全面推进依法行政，建设法治政府，尊重和保障人权,保障农民平等主体地位。建设法治政府，就是要求行政机关自觉运用体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。法治政府的具体目标是建设守法政府、廉价政府、诚信政府、透明政府和责任政府。[4]守法政府是法治政府的首要目标。在法治社会，善意不等于合法。执政为民,体现了目标的正当性，但其实现还必须谋求手段和程序的合法性。政府守法，要求政府机关及其公务员必须养成尊重法律、崇尚法律的观念和习惯。政府守法，要求政府坚持无法律即无行政和法无明文禁止即公民自由的法治原则。政府机关只能基于宪法和法律所赋予的权力并在其范围内实施行政管理，对宪法和法律没有赋予的权力不得自行创制、行使或规制公众的行为。法无明文禁止即公民自由,是一个基本的人权原则。它意味着只要法律没有明文禁止，公民就可以自由地作为或不作为,不受政府机关的任意干涉。法治政府还要求政府是厉行节约和降低行政成本的廉价政府、诚实守信的政府、阳光下的透明政府和权责统一可问责的责任政府。建设法治政府，以法律约束公共权力，可以有效地防止行政权对农民人权的侵害。