地区生态安全的法律保障体系探索

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本文作者：张继恒胡玲丽工作单位：江西科技师范学院江西司法警官职业学院

近年来，南昌市按照中央要求，结合自身实际，制定了《南昌生态城市建设规划》（2008—2020），把建设生态文明城市作为深入贯彻落实科学发展观的重要切入点，进行了积极探索，收到了一定成效。生态城市是基于生态学原理建立的自然和谐、社会公平和经济高效的复合系统，是一种城市发展的全新理念。南昌作为鄱阳湖生态经济区建设的“排头兵”，生态城市的打造将使南昌从国内知名走向国际舞台，成为中国生态城市的典范。南昌建设生态城市已经从生态学、环境学、社会学、经济学等方面展开综合探讨，而从制度层面进行生态安全保障的法律机制研究也是必不可少的。区域生态安全法律保障机制的研究将有利于实现南昌市生态环境的良性循环，带来极大的生态效益、经济效益和社会综合效益，为南昌打造生态文明城市提供理论依据和制度支持。本课题基于生态安全理论与实践，围绕南昌生态城市建设的自身特点提出构建区域生态安全法律保障机制的若干法律或政策建议，并指出了有待进一步研究的方向。因此，本论题研究不仅具有弥补国内外相关研究不足的理论意义，同时也对提升南昌生态文明城市建设水平具有重要的现实意义。

一、生态城市建设及生态安全国内外研究现状

生态城市不仅反映了人类谋求自身发展的意愿，也反映了人类对人与自然关系认识的提高。目前全球有许多城市正在按照生态城市的目标进行规划和建设，例如美国的克里夫兰川和伯克利市、德国的埃尔兰根、丹麦的哥本哈根、日本的大阪等。制定生态城市的标准、发展原则、建设计划以及城市土地的持续利用、构建新型的生态城市代表了当今世界城市的发展趋势。1993年新西兰Waitakere生态城市建设目标包括建立可持续的、动态的、公平的环境、经济和社会三个方面目标，依据此目标制定了更具体的措施，并着重提出“可持续的环境是新西兰资源管理法案的基础”。从国外生态城市建设的理论及实践可以看出“技术与自然充分融合”、“可持续的环境”等理念都强调保证自然资源与环境可持续利用和协调发展，因此，生态安全保障成为生态城市建设的关键问题。只有保障城市生态安全，建设生态城市目标才能最终实现。生态安全概念的提出是随着对国家安全认识的发展而发展的。1980年的“布伦特报告”（BrandtReport）首次提出了应该用“非传统的方法”看待安全问题。理查德•乌尔曼是第一个提出要对安全概念进行扩大解释的学者，他认为，构成对安全威胁的范围应该包括自然灾变等环境与生态恶化所带来的恶果。生态安全是指在人的生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必要资源和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态，包括由自然生态安全、经济生态安全和社会生态安全所组成的一个复合人工生态安全系统。生态安全理论是一种思想、意识、新的价值观和安全观。基于城市生态学原理，从生态安全层面推进生态城市建设已经为发达国家和发展中国家所普遍接受。国内对生态城市、生态安全的研究起步较晚，但发展较快。1984年12月在上海举行了“首届全国城市生态学研讨会”，标志着中国城市生态学研究的正式开始。我国著名生态学专家马世骏、王如松在1980年明确提出城市是典型的社会———经济———自然复合生态系统和建设天人合一的中国生态城思想。1989年黄光宇教授在《论城市生态化与生态城市》中提出，生态城市是根据生态学原理，综合研究城市生态系统中人与“住所”的关系，并应用生态工程、环境工程、系统工程等现代科学与技术手段协调现代城市经济系统与生物的关系，保护与合理利用一切自然资源与能源，提高资源的再生和综合利用水平，提高人类对城市生态系统的自我调节、修复、维持和发展的能力，使人、自然、环境融为一体，互惠共生。1999年“生态城市建设的深圳宣言”提出建设生态城市包含五个层面:生态安全、生态卫生、生态产业代谢、生态景观整合和生态意识培养。2008年，评估世界各国（地区）环境质量的“环境可持续指数”公布，在全球149个国家中，中国位列第105名。我国在每年的排名中屡屡落后说明我国的生态赤字正在加剧，我国的环保到了最紧要的关头。我国政府认识到了生态安全问题的严重性，其中生态城市建设就是从区域层面来开展生态安全的举措之一。目前我国国家级生态示范区、生态省、生态市、县等不同层次的建设试点已经雨后春笋般展开。

二、南昌在生态城市建设中存在的问题

通过对《南昌生态城市建设规划》（2008—2020）实施情况的考察，总结南昌近几年以来生态城市建设取得的经验和存在的问题，我们认为，目前南昌生态城市建设中环境危机与生态危机并存，生态安全理念的缺位是制约南昌生态城市建设水平进一步提升的关键原因。具体问题主要包括以下几个方面:第一，城乡发展不平衡。生态城市具有和谐性、区域性和结构合理、关系协调等特点，这就决定了城市的发展不仅体现在人与人、人与自然的和谐上，还应是城、乡的和谐共存；生态城市作为城乡的统一体，其本身即为一个区域概念，城乡之间互相联系、相互制约，只有平衡协调的区域，才有平衡协调的生态城市。目前，南昌市生态城市建设依然存在各区域间经济发展和政策受惠失衡的问题。第二，污染依然是阻碍生态城市发展的关键因素。尽管南昌市污染排放总量控制、工业污染源达标排放和城市环境综合整治工作取得一定进展，但仍有不少县城地区未能妥善处理经济发展与环境保护的问题，工业排放污水和生活垃圾仍未从城区撤离。同时，南昌市的建筑一味使用高耗能建材，不断排放建筑污染，太阳能的利用率很低，污染治理任重道远。另外，众多娱乐设施、交通工具的噪声污染也是南昌市民众生活的一大敌害。第三，城市区域发展不协调，未形成产业化规模。生态城市建设是一项巨大的系统工程，涉及城市建设的工业、农业、能源、交通、建筑、绿化、通讯、环保等方面。目前南昌市虽出台了各项措施力求整合以上诸多因素以使其协调发展，但仍存在顾此失彼的现象，如都市农业的发展和生态城市的建设相脱节即是当前该市生态城市建设存在的重要问题。

三、区域生态安全法律保障机制的创新

在我国的现实当中，要发展生态经济还面临诸多困境。一方面，我国生态环境问题日趋严重；另一方面，我国生态安全法制建设存在诸多缺陷和不足。要解决这些问题，传统的区域生态安全法律保障机制显得捉襟见肘，已不能适应现有生态城市建设的需求，为此，必须进行法律保障机制的创新，具体来说，要实现以下“三个转变”：其一，要实现从“人类中心主义———生态中心主义”转变的立法理念创新。“传统的生态伦理观念被认为是当代生态危机的思想根源”[1]。因此要进行生态安全法律保障机制的理念创新，首先就要破除传统的生态伦理观念。所谓传统的生态伦理观念，是指人类中心主义的生态伦理观念。这种观念认为，人类是生物圈的中心，具有内在价值，是唯一的伦理主体和道德人，其道德地位优越于其它物种，其它存在物都无内在价值，仅具有工具价值。所以人类是法律权利的唯一主体，而自然万物和人类的生存环境只能服从人类的需要，是客体，必须服从人类的统治。纵观人类的发展史，我们可以看出，人类已经为自己的这种狂妄自大付出了惨重的代价。痛定思痛，人类已经开始反思这种处理人与自然关系的方式。显然以破坏生态环境为代价来获得经济的发展是行不通的。人们由此开始了对人类中心主义的批判。在批判中产生了新的生态伦理观念———生态中心主义。生态中心主义伦理观的出现意味着人与自然关系的重大调整，必然导致人类世界观、价值观和文化精神等方面的深刻变革，也必然意味着人类文明的新进步[2]。之所以要把生态中心主义作为生态安全法律保障机制的新理念，主要是因为生态中心主义强调人与自然的和谐。作为这样一种区域生态安全法律保障机制理应以生态中心主义作为其核心理念。此外，这也是区域生态安全法律保障机制必须要坚持的理念。生态经济发展的法律保障机制不是要限制经济的发展，而是既要保障经济的发展，又要保障生态环境不被破坏，要求经济的发展程度要在生态环境可承受的范围之内，不能破坏生态自身的循环。生态主义伦理观念为生态经济法律保障机制提供了先进科学的理论基础。其二，要实现从“经济利益优先———生态利益优先”转变的立法目的创新。所谓立法目的，是指立法者通过制定法律所要表现的，对一定社会关系实行法律调整的思想动机和意图的出发点。保障生态经济发展的法律机制中的立法必须检讨以往的目的是否适合生态经济的发展[3]。目前，我国环境立法目的并未体现生态主义的特征，而仍然是人本主义的传统观念，或者说仅仅是一种浅层的环境主义。因此，必须摒弃以当代人眼前利益为中心的传统思想，确立尊重生态自然的立法精神，实现立法目的从4“经济利益”优先到“生态利益”优先的转变。其三，要实现从“人类本位观———生态整体观”转变的法律制度创新。从生态整体观出发构建现行的环境保护法体系，是一种全新的理论。在生态学看来，生物的不同层次，既是一个系统，也同样是一个整体，可用系统整体观进行相应的研究。生态整体观具有以下特点：首先，主张整体性，强调内在联系。其次，强调人与自然的同一。最后，强调生态系统的整体利益为最高价值[4]。生态整体观反映在环境保护法上，就是要实现生态化。这种理念要求环境法在环境伦理价值理念、环境法律市场机制、环境立法体系、环境法律意识等方面进行生态化转型，旨在保护和改善环境、维护生态平衡和生态安全、合理开发和可持续利用自然资源，促进人与自然和谐相处，保障经济、社会和生态可持续发展。

四、区域生态安全法律保障机制的具体架构———以南昌生态城市建设为例

以南昌生态城市建设为例，提出国内城市在生态城市建设中应以生态安全为核心，除了继续完善现有生态法律体系以外，还需结合自身特点建立产业生态化法律引导机制和外来物种入侵的风险防范机制等制度。1、完善现有生态安全法律体系一方面，通过制定生态安全基本法———生态安全法，将我国目前生态安全的政策上升为法律规范并纳入环境资源法体系中。要尽快制定一部综合性的《国家生态安全法》，将生态环境、资源、社会经济发展紧密结合起来，在总体上对生态安全维护的方针、体制、制度等做出统一规范，解决各单项自然资源法和环保法现今无法解决的有关生态环境和资源系统保护的全局性问题。另一方面，加快制定南昌地方生态安全法。生态安全法从作用区域角度可分为区域生态安全法、国家生态安全法、国际生态安全法。由于国家层次立法受立法时间及诸多因素的影响，因此可先从区域或地方立法着手，尽快做到依法开发该区域。区域生态安全法是国家生态安全法的下位阶法，主要针对本地区的生态特点、保障本地区的生态安全。2、建立产业生态化法律引导机制第一，要建立推动生态旅游的法律引导机制。一方面，要在生态旅游中培养人与自然和谐发展的理念。在生态城市建设中可以通过对旅游区生态旅游文化的塑造进而达到对城市高品位旅游形象的塑造，发挥对投资的吸引，充分发掘环境经济的潜力，不断形成新的经济增长点；同时开展生态旅游应以保持相对脆弱的城市生态资源的生态过程和文化延续为目标，培养生态旅游道德的全新旅游方式，启迪一种人地和谐思想的生态境界，发掘生态旅游文化资源，通过生态旅游活动建设生态文化，在南昌生态城市建设中形成新的动力源。另一方面，要建立健全促进生态旅游开展的相关法律制度，确立生态旅游规则和责任主体。在生态城市建设中旅游资源开发、利用、保护过程中可能出现的问题，需要用法律手段来解决。在立法中应将“生态旅游”理念引入旅游资源保护法律体系，其中包括旅游资源有偿利用制度、旅游资源评价制度，以法律的形式确定生态旅游规则并提出开展生态旅游的相关法律制度建设中有关主体的义务和责任。第二，探索工业生态化的法律激励机制。一方面，结合“森林城乡、花园南昌”的总体规划目标，建设生态工业园。生态园区是区域循环经济发展的重要模式，循环经济是生态城市必选的经济发展模式。制定适合南昌市特征的生态城市循环经济条例，规范政府、企业、公众等在推进生态城市循环经济中的行为，对生态城市、循环经济加以引导和规范，形成经济效益与生态效益双赢的激励机制，以推动生态城市的建立和发展。另一方面，实施环境管理标准ISO14000体系，以外在动力和内在利益的调整机制推进南昌市环境管理标准的制度建设及生态标志建设。推进环境管理标准的制度建设是从生态经济建设的主体———企业层面来推进生态城市的发展。结合南昌市企业的现状，完善环境标识制度，培育绿色市场，倡导消费绿色产品，鼓励绿色消费行为，是从消费层面推动生态城市建设。要把培养绿色消费理念作为重要内容，通过引导消费者自觉选择有利于节约资源、保护环境的被批准使用具有生态标志的产品，从而促使企业生产环保节能、环境友好型产品，这是对生态城市建设最直接有力的支持。3、建立防治外来物种入侵的风险防范机制外来物种的发展一般经过个别野外存活———发展蔓延———最终爆发的过程。如不事先预防，一旦外来物种蔓延至爆发将很难控制，治理的代价高昂[5]。南昌在生态城市建设中引进一些有利于城市景观的植物时，要注意避免随树苗携带传播、造成多种危险性甚至是毁灭性害虫流入城市，要提高警戒，避免外来生物入侵。外来物种引进之前，先由农业、林业或海洋管理部门会同科研机构进行引进风险评估，然后由环保部门做出环境评价，最后由检疫部门进行严格的口岸把关。多方协调行动共同开展外来物种的防治工作，建立防范外来物种入侵的风险防范法律机制是建设生态城市的重要保障。［