青海湖生态保护的法律机制

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本文作者：杜文艳杜文静工作单位：青海师范大学法商学院北京中医药大学人文学院

一、青海湖流域生态环境的现状

青海湖流域位于青藏高原东北部。地处青海省西部柴达木盆地、东部湟水谷地、南部江河源头与北部祁连山地的枢纽地带,是连接甘肃河西走廊、西藏、新疆的通道,是青藏高原东北部具有特殊生态功能的重要的自然地理区域。青海湖流域的湿地类型主要有湖泊湿地、河流湿地、冰川湿地、沼泽湿地、泉水湿地等5种类型。除青海湖以外,青海湖流域面积大于0103km2的湖泊有70多个,其中面积大于013km2的湖泊有20余个。大于1km2的湖泊有12个,主要分布于流域西北部的布哈河河源地区和东南部的湖滨地带。其中分布于西北部的多为淡水湖,共7个,有水面积20171km2;分布于东南部的多为咸水湖,共5个。[1]流域内的青海湖,是维系青藏高原东北部生态安全的重要水体,是阻挡西部荒漠化向东蔓延的天然屏障。湖面面积4186km2,湖面海拔3192177m,平均水深16185m。是区域内最重要的水汽源和气候调节器,同时还是生物多样性与生物种质基因较为丰富的重要地区之一。青海湖流域是青藏高原上生物多样性最丰富的地区之一,湖区现有鸟类164种,兽类36种,两栖类动物2种,爬行类动物3种,各种鱼类6种,分别占青海省动物资源种类总数的55182%、3519%、2212%、4218%和1017%。青海湖区的气候、环境条件和水体条件孕育了独特的鱼类资源)))高原裸鲤。它是水禽的集中栖息地和繁殖育雏场所,是极度濒危动物)))普氏原羚的唯一栖息地。青海湖自然保护区是我国8个鸟类自然保护区之一,这里的棕头鸟、鱼鸥、斑头雁、鸬鹚、赤麻鸭、黑颈鹤、大天鹅等十余种候鸟的数量曾达10余万只,它们的集中分布地)))鸟岛是流域内最著名的旅游资源之一。鸟岛、海心山、海西皮、三块石、沙岛等连同湖区四周美丽的草原、人文景观和历史遗迹,共同构成了独特的高原旅游资源。1994年被国务院批准为国家级重点风景名胜区;2005年青海湖又被评为我国最美的五大湖之一。可是,近几十年来,青海湖水位持续下降,湖面面积逐渐缩小。据资料统计,自1959年至2004年的45年间,青海湖水位从海拔3196155m降至3192177m,蓄水量由86913亿m3降至69017亿m3,湖面面积由原来的454813km2缩小到4186km2,分别下降了3178m,17816亿m3和缩小了36213km2。尽管从2005开始,青海湖水位有所上升,水域面积也扩大了一定面积,到2008年,青海湖的面积达到4317km2。但随着气候变暖导致天然高山冰川和永冻层融化速度加快,流域内生态系统的退化趋势仍不容忽视。究其原因,除气候变化无常等自然原因之外,还有人们在经济社会发展中违背自然规律,盲目开垦天然牧场、乱砍滥伐等人为因素。[2]气候暖干化是自然因素中最重要的因素。全球变暖势必影响到流域内的气温变化,上世纪90年代初期比50年代后期气温上升015bC;干旱发生率由上世纪70年代、80年代的三年一旱,到90年代,出现了四年重旱、一年轻旱的频率。研究证明,在降水量不变的前提下,气温升高4bC,则径流量减少15%左右。近几年,青海湖流域年平均气温、年蒸发量分别以0122)))0135bC/10a和108m/10a的速率升高和增大,加上降水量自上世纪九十年代以来出现减少趋势,使地表径流量出现明显的减少。湿地、河流水份补给不足、泉水涌水量下降、沼泽面积缩小,土壤含水量下降,沙化、盐碱化程度增加,原生植被中湿生、水生植物逐渐向中生、中旱生和旱生植物演替,植物种群结构和种群数量明显趋向简单和减少。[3]另一个原因是人类的活动所致。人类不顾当地的气候条件、不保护原有极其脆弱的植被资源,疯狂地向大自然进行掠夺式的滥垦、滥伐、滥牧,使固有的植被大量损失。据调查,近五十年来,环湖人口增加了313倍,耕地面积增加了20多倍,牲畜增加了3倍。大面积草地开垦成耕地,广种薄收的落后经营方式,使耕地长期裸露,风蚀水蚀,加剧了土地沙化进程。长期超载放牧是近年来草地退化、沙化的重要原因。据研究,湖区草场的理论载畜量为346151万羊单位,而目前载畜总量为584156万羊单位,超载6817%。目前湖区草地退化面积达6517万hm2,占草场总面积的3419%。[4]从上世纪五六十年代起,掠夺性的开发垦荒开始了。进入90年代,被激进环保主义者称为/罪恶黄花0的油菜又煽起了追逐经济利益的狂潮,短短几年时间,上马了18个国营农场,环湖开垦了30万亩地,地方上也同时垦荒5万亩。为了浇地,大部分河流被筑坝截断,以致于数次发生青海湖裸鲤在回游产卵河道被阻隔,陈尸50厘米至1米厚的惨剧。青海裸鲤又多年被过量捕捞,资源量已减少至不足早期的十分之一,导致鸟类的食物每年以近千吨的速度锐减,威胁到鸟的生存。水量减少,还导致水质含盐量和pH值上升,水生饵料生物和鱼类的生存繁衍遇到恶性影响。[5]近年来,随着青海旅游业的开发、发展,到青海旅游的人数逐年增加,旅游潮带来的湖区及周边旅游无序开发、过度开发、乱建设施,以及人们的环保无意识造成的污染,也给青海湖流域的生态环境保护带来了极大的困难。

二、青海湖流域生态环境法律保障机制的现状及其存在的问题

针对青海湖流域生态环境恶化的趋势,相关部门采取了一系列措施,加大对人为活动的干预,诸如加强宣传教育、加大对流域生态环境的监测力度、加强科学研究等,[6]取得了一定的成效。而就青海湖流域生态环境保护的法律措施方面,从目前的现状看,所依据的法律法规主要包括:5中华人民共和国环境保护法6、5中华人民共和国土地管理法6、5中华人民共和国农业法6、5中华人民共和国水法6、5中华人民共和国森林法6、5中华人民共和国草原法6、5中华人民共和国渔业法6、5中华人民共和国水土保持法6、5中华人民共和国矿产资源法6、5中华人民共和国自然保护区条例6等。地方性的法规主要有:青海省有关5青海湖流域生态环境保护条例6、5青海湖国家级自然保护区管理条例6、5青海省草原承包管理办法6、5青海省草原防火管理规章制度6、5青海省草原补修费征收管理办法6、5青海省人民政府禁牧令6,以及青海省人民政府决定封湖育鱼、全面禁捕等相关的法规、规章。这些法律法规,对青海湖流域生态环境的保护发挥了积极的作用,尤其是5青海湖流域生态环境保护条例6的实施,对加强青海湖流域生态环境保护的针对性,遏制流域内生态环境进一步恶化的趋势,作用尤为显著。例如,5青海湖流域生态环境保护条例6中明确规定,在青海湖流域内经批准建设的工程项目,在批准的取土地点和范围内,就采取先移植草皮,逐段取土填埋、恢复地表植被的方法施工。建设单位必须保证植被的有效恢复,未按要求施工的,由草原行政主管部门,责令恢复植被,并处以5000)10000元以下罚款。非法捕捞青海湖裸鲤等水生生物的,由县级以上人民政府渔业行政管理部门责令停止违法行为,没收捕捞工具、捕捞物和违法所得,处以捕捞物价值5倍以上10倍以下的罚款。对生态脆弱区中度以上退化草原实行封育或禁牧措施,对轻度退化的草原实行休牧或限牧,保护草场植被。禁止非法捕猎、揭巢拣蛋、捕捉幼鸟。禁止在草原上随意取土采沙,擅自开辟施工便道。禁止在湖泊、河道以及其他需要特别保护的区域堆放、弃置和处理固体废物、油料和含有病原体的废水及残液等有毒有害物质。[7]这为保护青海湖流域及脆弱的生态环境起到了十分重要的作用。但是,由于相关的法律法规本身存在的不足,导致对青海湖流域生态环境的保护也必然存在缺陷,也很难从根本上解决人为原因造成的对流域内生态环境的破坏。主要表现为:第一,自然资源及其生态环境的保护在环境基本法中的缺失,导致对青海湖流域特定生境的立法缺乏应有的规范指引性。我国现行的5环境保护法6囿于当时的历史背景,从基本原则、制度到法律责任等,皆偏重于污染防治,缺乏自然资源保护方面的原则和有关制度的支撑,对破坏自然资源的违法行为缺乏规定。而在现有的立法中,自然资源大多是以单行法为主且多采取部门立法形式,林业、农业、矿产、草原、渔业等资源部门负责对资源保护实施监督管理,但这些部门大多是资源的开发利用部门,面对开发利用与保护双重责任,而资源的开发利用显然又有着明显的经济利益驱动,资源管理部门往往容易陷入/重开发利用,轻资源保护;重经济效益,轻环境效益;重部门、局部利益,轻整体、全局利益0的误区,进而导致了资源的无偿占用、掠夺性开发和浪费严重的现象加剧。[8]这与基本立法相关制度的缺失有着必然的联系,也使得青海湖流域生态环境保护的相关立法活动在基本精神和原则上缺少了上位法的相应指引和必要的参考。第二,由于生态保护和自然资源利用相关立法的模糊界定,导致青海湖流域生态环境保护实际上缺乏相应的法律保障。在自然资源立法相对缺乏的背景下,有关生态环境保护的规范还没有引起立法者们的足够重视,即使在一些法规中流露一些生态环境保护的用意,也往往是从自然资源保护的角度来谈,将生态环境等同于自然资源,保护方法也无二至。例如,我国现行的5森林法6经过修正后对森林生态保护的认识在不断提高,但是还没有具体的、可适用的森林生态保护条款,实践中的生态保护措施一直在为森林开发利用让路,所以有人认为我国现行5森林法6的主要内容体现的仍然是/木头0林业。[9]5青海湖流域生态环境保护条例6即是在这种不加区别的基础上制定出来的,如该条例第一条规定:/为了保护青海湖流域生态环境和自然资源,促进生态与经济和社会的协调发展,根据有关法律、行政法规,制定本条例。0该条例依据的相关法律、法规,大部分都属于自然资源保护的法律规范。由此,青海湖流域生态环境保护实际上也就变成了单纯的青海湖流域自然资源的保护。第三,即使在自然资源保护的相关法律规范中包含有生态保护的内容,但由于其立法目的追求经济价值的实现,使得对青海湖流域自然资源保护缺乏整体生态价值的衡量,进而影响流域生态环境的有效保护。如上所述,由于生态保护与自然资源的保护不能明确的区分,导致青海湖流域是以生态环境保护为主还是以资源的开发为主成为一个非常突出的问题。虽然自然资源是生态环境的基本要素,但生态的保护和自然资源的保护所反映出的立法态度是有差异的。通常人们在界定自然资源法时都认为,它是指调整人们在自然资源的开发、利用、保护和管理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。[10]而生态保护法则是指,以防止人为原因造成生态系统破坏,以保存生物的多样性为目的而制定的法律规范的总称。[11]两者的主要区别表现为,前者的目的是强调如何合理开发、利用自然资源,追求自然资源可为人类永续利用的经济利益和价值。后者是将自然资源作为环境要素加以保护,追求包括自然资源在内的整体环境要素的生态价值。但从5青海湖流域生态环境保护条例6的相关规定中,我们所能体会到的立法意图是,如何在对青海湖流域自然资源开发利用的过程中完成生态环境的保护。如该条例第二条规定:/凡在本省行政区域内从事与青海湖流域生态环境保护有关的管理、开发、建设、生产、科学研究、文化体育、旅游观光等活动,应当遵守本条例。0可见,其所追求的生态价值,只能通过对自然资源的保护所产生的反射利益间接达到。但事实上,这种反射利益在具体实践中根本不可能体现出来,进而导致青海湖生态环境恶化的问题依然存在。第四,管理体制缺乏科学性,政出多门,但又职责不清,使得流域内生态环境的保护难以产生预期的效果。作为国家级的自然保护区,青海湖流域开展生态保护较早,但是,实际管理保护的成效却不尽如人意。一方面,我国对自然保护区是以土地管理为主还是以生态环境的完整性为主,相关的法律法规没有明确规定。5自然保护区条例6第21条规定/国家自然保护区,由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理,,0。对于自然保护区的这种建制,实际上是以行政地理为基础建设自然保护区,忽视了保护区的自然地理特性,容易造成人为边界,使得自然保护区破碎化,不利于管护工作的开展。[12]另一方面,由于管理政出多门,职能交叉重叠,一旦出现问题很难找到真正解决问题的部门。例如,5青海湖流域生态环境保护条例6第四条中规定,对于湖区生态环境的保护与经济建设和农牧民利益的关系,全面规划,统一领导,分级负责,归口管理。这种管理体制表面上看起来分工明确,各负其责,实际上,由于业务分隔而管理职能重复交叉,很多部门经常从部门利益出发,对本部门有利可图的,往往相互争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权限,而无利可图的则往往无人愿意负责,互相扯皮、推诿,人为造成许多工作漏洞,使青海湖区生态环境保护的效益降低。第五,责任追究机制的不健全,对破坏青海湖流域生态环境的行政行为缺乏处罚的相应法律依据,导致对于青海湖流域生态环境的破坏行为无法得以真正有效的遏制。对于生态环境的保护是全社会的责任,不仅要规范环境利用行为人的行为,追究其对生态环境造成影响后的法律责任,同时也是政府各职能部门的职责和责任,当相关的管理部门没有尽到相应的责任时,也应该追究其相应的法律责任。但遗憾的是,从国家环境基本法到有关自然保护区的相关法律规范再到具体的5青海湖流域生态环境保护条例6,都缺乏对行政管理者如不履行其职责应承担的法律责任的规定,法律责任主要是针对被监督者的,其结果造成许多法律法规的规定形同虚设。相关部门为了部门利益而没有贯彻条例中规定的生态保护的措施时,不必承担什么法律后果。只知行其权,而不用负其责,在执法经费紧张,而违法成本为零的情况下,青海湖流域生态环境的保护的有效开展就会大打折扣。

三、青海湖流域生态环境法律保障机制的完善

青海湖的价值是多重的,集对人类的生态、历史文化、科学、美学、地学多种功能价值于一体,它的经济价值是不言而喻的,但其最大价值莫过于它的非经济价值,即存在价值。[13]不能将其作为经济发展的资源,仅从自然资源立法的角度加以保护。因此,对于青海湖流域生态环境法律保护的制度建设,也应该以生态价值观为基础进行构建,用法律手段促使经济发展服从自然保护的要求,将生态文明和生态安全作为法律制度建构的目标。这不仅关涉国家有关环境立法的修改,也关系到地方相关法律制度的完善。具体措施为:第一,环境基本法律制度建设的完备。作为环境基本法的5环境保护法6,是国家处理环境事务的基本理念和行动方式,也是地方相关立法的依据。因此,5环境保护法6的修改应体现/实现可持续发展0、/建设环境友好型社会0、/以人为本,促进人的全面发展0的理念,加强和充实生态保护的法律规定,从基本原则、制度安排和法律责任等方面对生态保护作出必要的规定。强调把环境承载力作为区域经济活动的底线,明确针对生态保护中的各项有关活动(如资源开发、分配、保护、修复等),应由环境保护行政主管部门进行统一监督管理,克服分散、交叉、扯皮等低效率现象。增加生态保护中的救济和补偿制度,明确完善生态补偿政策,尽快建立生态补偿机制和遗传资源共享机制。同时,强化和改善政府的环境保护职能和责任。明确提出对政府进行环境保护问责制,建立对政府的环境绩效考核制度等。[14]第二,现有法律法规体系的完善。在国家没有5自然保护区法6的前提下,我省可在现行自然保护区的行政法规的实施过程中,结合本省实际,对条例中没有涉及或者过于原则的问题加以规定。例如,在有关自然保护区的地方立法中,强调以生态环境为主而不是以行政地理为主的自然去保护管理模式。这样就为青海湖流域生态环境的统一管理和保护,提供了相应的法律依据。如此,不仅有利于我省自然保护区的建设和管理,进一步说,也可以为国家制定专门法律提供相应的可供参考的资料。这符合我国5立法法6所确立的相关立法精神。5中华人民共和国立法法6第64条第2款规定:/除本法第八条规定的事项外,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要,可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。[15]第三,生态优先的立法理念的建立。改变以开发利用青海湖自然资源为价值追求的立法理念,建立在生态中心主义和可持续发展伦理观的基础上,体现/生态优先0、/环境优先0价值理念的青海湖生态保护的法律制度。人类是自然环境的一部分,自然生态系统应在整体上受到保护,包括一切生命形式,而不考虑其对人类的功用。[16]青海湖所处的脆弱的生态环境,决定了对其不能进行一般意义上的资源的开发利用。即使是旅游资源的开发,也应该服从于生态环境的保护,否则不久的将来它将成为下一个罗布泊![17]中科院院士蒋有绪认为,青海湖的旅游,一定要考虑生态安全、环境安全及可持续发展。不要盲目地搞开发,不能搞什么七千人的大游艇。游乐船的废油排出,游人的生活垃圾、排泄物都会污染湖体。青海湖是一个内陆湖,除了蒸发以外,没有出口,所以污染以后绝对难治理。他认为青海发展旅游,环湖自行车赛就是很好的创意,既不污染湖体,又推展了青海湖这个品牌。同时,要解决好旅游业发展和未来环境污染的矛盾,必须控制旅游的量,不能无限制地发展旅游业,所有的旅游设施必须进行建设前的环境评价。[18]我们不能为了满足现代人的需求,而去损害后代人得以生存发展的基础。为此,在呼吁国家完善相应的生态立法的同时,对5青海湖流域生态环境保护条例6的立法目的进一步加以明确和完善。在坚持非为科学研究不允许人们对湖区及周围的生态进行一般性的利用为基本原则的基础上,允许人们在有限的范围内进行非开发或生产性的利用,如休闲、运动、娱乐、观光等,而当这种开发或利用影响到湖区的生态环境时,即应停止。第四,管理体制的创新。建立完善的管理体制,提高青海湖区生态环境保护的实效。为了使青海湖的生态环境保护工作有效地开展,应当将与湖区生态环境保护相关的环境要素的管理,统一到一个专门的部门进行管理,即由环境保护行政管理部门对青海湖流域生态环境的保护、资源的开发、分配、修复等工作负责。虽然这其中还存在着一定的立法技术上的协调,甚至是一些管理权力如何集中的问题,需要去进一步的论证。但是,提高行政机关的工作效率,建立科学的管理体制,已经成为政府运行和社会发展的趋势。[19]因此,大胆探索生态保护的新的管理体制,不仅对青海湖区的生态保护工作有现实的意义,同时也是目前国家环境基本立法修改所坚持的主要方向。[20]第五,法律责任追究机制的建立。完善法律责任的追究机制,增强对青海湖生态环境保护的法律保障。增加对相关管理部门的生态保护的责任追究机制,对于怠于行使、不适当行使环境保护职责的行政管理部门给予相应的处罚,并对其负责人追究相应的不作为、违法作为的法律责任,对直接责任人按相关法律规定进行处罚。强化相关法律法规,尤其是5青海湖流域生态保护条例6的可操作性。改变以罚代管,以罚代治的局面,从有利于青海湖区生态环境保护的角度出发,将罚款与赔偿、税收、治理及相应的生态补偿等责任的承担方式和手段相结合,真正实现青海湖区生态环境保护有法可依,处罚有据,进而实现青海湖流域既能维持和维护生活在这片土地上的现代人的生存发展,又能为后代人的生存发展积蓄能量的伟大目标。青海湖流域的经济价值是不言而喻的,但鉴于它巨大的存在价值,经济发展应服从自然保护的要求。其发展方向应该是作为青海省生态环境的一个重要支撑,而不是作为经济发展的资源。发展旅游业应当有所限制,并服从于生态环境的保护。生态安全是生态文明的基础和保障,生态文明是生态建设和生态安全所追求的终极目标,确保国土生态安全才能再造山川秀美的文明社会。因此,加强和完善青海湖流域生态环境的法律保障机制,将对青海湖流域和全省乃至整个西部地区和黄河中下游地区的生态环境保护具有非常重要的意义。