小议农民金融权的法律机制

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本文作者：王莹丽工作单位：上海财经大学法学院

一、问题的提出

三农问题0是制约中国社会全面进步和发展的瓶颈,农业基础仍然薄弱,农村发展仍然滞后,农民增收仍然困难。生产力是发展的第一要素,要真正解决/三农问题0,首先要解决农村的经济发展问题。而农村金融作为现代农村经济的核心,是/发展现代农业推动农村经济发展、提高农民素质建设社会主义新农村0¹的核心支持因素。农民的金融权益是否得到真正的保护,农民能否获得金融服务对他们改善生活质量、提高住房条件、保障医疗和子女受教育有着重大的影响。据国家统计局的预测,到2020年我国新农村建设新增资金需求总量为15万亿元左右。然而由于农村发展政策缺乏、农村劳动力大量流失等原因,目前农村资金要素正在大规模流出。/失血0严重的农村金融市场如何完善自身、为农村经济的发展提供有力支持,是目前必须解决的问题,也是真正解决/三农问题0的关键一环。仅靠国家的阶段性的政策倾斜、资金支持,恐怕不能从根本上解决问题。如何形成给农村设计一套完备的/自我造血0机制,保障农民金融权益就成了农村金融发展的当务之急。但是,目前农村金融的具体制度的安排都带有强烈的政府主导色彩,制度的变迁始终是自上而下,由政府强势主导推动的,这样的政策缺乏被认可度和连贯性。因此,提出/农民金融发展权0的概念,为农村金融的发展提供合理法理依据,创造稳定的社会环境,推动农村金融的真正发展史必须的。

二、农民金融发展权的提出及其理论基础

(一)发展权社会发展中的基本人权

1972年塞内加尔法学家凯巴#姆巴耶(KebaMB''''aye)在斯特拉斯堡国际人权研究院演讲时,第一次明确提出/发展权0的概念,其指出发展是所有人的权利,每个人都有生存的权利并且每个人都有生活得更好的权利。其后,发展权逐步从一个抽象的人权概念演变为内涵丰富的人权规范和人权制度,并被誉为/第三代人权0。当今世界,发展权已被认为和自由权、生存权一样,对全人类人权的实现具有举足轻重的价值、功能意义,从而被庄严的载入1986年联大通过的5发展权利宣言6之中。该宣言系统的阐明了发展权的整体思想框架,指出/发展权利是一项不可剥夺的人权,由于这种权利,每个人和所有各国人民均有权参与、促进、享受经济、社会、文化和政治发展,在这种发展中,所有人权和基本自由都获得充分实现0,/发展权利是一项不可剥夺的人权,发展机会均等是国家和组成国家的个人一项特有权利0。¹作为基本人权的组成部分,发展权成为人类实现了自由权、生存权之后又一重要的基本权利形态。关于发展权的内涵,国际社会上观点纷争。有人认为发展权仅是个人人权,否定国家和民族的集体发展权。有的认为发展权只是/一项不可剥夺的国家的权利,不能将它视为是一项抽象的个人权利0。º上述各观点之间差异很大,但是学界的争论不能否认联合国通过的5发展权利宣言6对发展权的界定一个集个人权利和集体权利于一体的认定。这种广义的界定,从实践的角度,也是符合发展权的要求和内涵的。在不同的场合和语境下,发展权的内涵可以分解使用,其既可以是个人权利,也可以是国家权利、民族权利,更可以指各项权利的集合。本文在论述农民金融发展权的问题上,借用的是发展权中的个人权利的内涵。藉此,认为其是一项公民对社会的各个方面的发展情况和结果所享有的权利,具体包括政治发展权、经济发展权、文化发展权、社会发展权。

(二)农民发展权一个赋予农民弱势群体的母体性权利

农民权益是广大农民根本利益的具体体现,其核心要义在于从传统落后生产力体制中解放农民、发展农民、富裕农民。农民应当享有与社会共同发展、平等发展的权利,具有与社会全面进步相协调的能力。农民发展权是科学发展观所要求的发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的发展主张,是农村改革发展中的权利体现与权利延伸。农民的发展权的实现过程其实也是赋予农民政治、经济、社会、文化权利的过程。这里赋权指赋予权利、使有能力,是人们使自己或群体重新获得权利。赋权的过程也是5发展权利宣言6所表明的所有人权和基本自由都能获得充分实现的过程,特别是增加、完善弱势者权利的过程。从5发展权利宣言6关于发展与人权关系的认知角度,发展权就其本质而言,主要是弱势群体的发展权利。农民作为弱势群体,更符合发展权的本质特征。赋权使得发展权主体更为细化,即发展权是权利缺失者的发展,既可以是政治权利的缺失,也可以是经济、文化、社会等权利的缺失,发展就是增加这些弱势者掌握自身命运的权能。现今实现城市化的进程中,发展权的现实、紧迫主体是农民,农民需要在发展权理论中找到自己的位置,用农民发展权这一母体性权利来维护自身的发展权益和发展诉求。也正是在这个意义上,农民发展权的理论极尽发展和完善,甚至有学者开始倡导发展权、农民发展权的入宪制度。所以,农民发展权并不特指某一项具体的农民权利,而是赋予农民与其他个人、群体平等参与政治、经济、文化和社会发展并享受其成果的发展权利。第一,农民发展权不是孤立的经济发展权,而是全面多样的政治、经济、文化、社会发展权;第二,农民发展权是一项母体性权利,其不是对农民政治、经济、文化和社会权益的简单综合,而是全面促进农民平等参与发展过程、享受发展成果的高度权利抽象。所以,保障农民发展权不应单指经济发展权,同时更应保障他们政治、文化、社会、环境等多个方面的发展权。

(三)农民金融发展权普惠制金融理论在农民发展权辐照下的结晶

虽然农民发展权是全面促进农民平等参与经济、社会、政治和文化活动并享有发展成果的一个高度抽象。但是,在整个发展权这一母体性权利所孕育的子权利中,各类权利的发展程度和作用是各不相同的。经济基础决定上层建筑,毫无疑问,经济权利是其他各项权利存在的基础和实现的前提条件。同时,如同在生存权阶段,物质性权利的满足是要解决的第一问题一样,在继生存权之后的发展权利中,物质经济的发展问题亦是要解决的第一问题。经济生活权利的发展也应该是其他发展权利的基础和前提。因此,在发展权的几项基本内容中,经济权利是重中之重,在对各项权利进行具体解读和深化的过程中,对经济权利的分析和细化也应当首先开始。在当今的知识经济和资本经济时代,金融已经成为实体经济的重要依托和支持,和实体经济一同支撑着整个经济的运行和全球经济一体化的实现。而关注贫困地区、弱势群体的金融权益更是金融业深化发展的必需。在贫困地区,由于体制和政策等各种因素的影响,阻碍了金融体系的正常健康发展,进而使得经济和金融之间陷入一种恶性循环状况。¹按照麦金农的理论,为消除金融抑制,必须采取放松金融管制为主要内容的金融深化手段,实行普惠制金融,实现金融服务的普遍可获性和平等性,也就是一般意义上的普惠制金融理论。为消除贫困地区严重的金融抑制,使被排斥于金融服务之外大量的穷人等中低收入经济群体能享受平等的金融服务,以帮助穷人和低收入群体为服务宗旨的普惠制金融理论被广为接受并在国内外得到广泛的实践,并取得了丰硕的成果。金融权益在各国城镇居民中的发展状况,较之农村而言是较为良好的。而农民在金融发展方面的权利则极为欠缺,甚至根本没有。以我国的统计数据为例,平均每万名农民拥有银行业金融机构1.54个,平均每万名农民拥有银行业金融服务人员15.89人。无金融机构乡镇数在2007年末为2868个,其中2645个在西部地区,占全国总数的80%。另外,有2个县、8901个乡镇仅有1家金融机构。º因此,基于发展权主要是弱势群体的发展权的观点,金融发展权是农民的金融发展权。先见性的提出农民金融发展权可能在当下看来,似乎在实践中还不能感觉到它作为基本人权的必要性,但是从发展的眼光来看,未来当金融成为人们日常生活的基本内容之一,和衣食住行紧密联系的时候,就会发现,金融发展权作为基本人权的价值之所在,农民金融发展权在保障农民权益,实现农村现代化方面的意义巨甚。农民金融发展权概念的突显和提出,是对发展权概念的进一步深化和细化,是对农民发展权概念的支持和构建。而在现实社会中,将农民的金融发展权利上升到农民金融发展权的高度,作为人权这一类基本权利大家族中的一员,对于我们从根本上重视农村金融问题,解决农村金融问题,发展农村金融市场是有利的理论支持和制度构建。在十七届三中全会提出全面发展农村的大契机下,构建农民金融发展权理论,形成支持农村金融发展,进而推动农村经济发展的制度、政策,并在基本人权的要求下,大力推行,将推动我国进一步的新农村建设和社会主义和谐社会的构建。在如火如荼的研究发展权的大背景下,提出农民金融发展权的概念,具有理论深化和实践贡献的双重价值和意义。

三、农民金融发展权的含义和内容

(一)农民金融发展权的含义作为发展权属概念的子概念,金融发展权的概念依托/发展权0而存在。发展权的核心和重点在于/发展0,5发展权利宣言6指出/发展是经济、社会、文化和政治的全面进程,其目的是在全体人民和所有个人积极、自由和有意义地参与发展及其带来的利益的公平分配的基础上,不断改善全体人民和所有个人的福利0。¹从中可见发展是对基本人权状态的延伸,发展权是对基本人权的巩固和加深,是民众对社会各个方面的发展情况和结果所享有的一项权利。作为发展权中经济权利的组成部分,金融发展权指全体公民对社会经济生活中的金融发展的情况和结果的所享有权利。在这个基础上,农民金融发展权便是指农民对整个社会生活中金融发展状况和结果所应享有的权利。结合当今世界金融发展的概况,农民金融发展权应该具体包括农民参与金融发展、促进金融发展、享受金融发展成果等方面的权利。1.参与金融发展的权利。农民参与金融发展的权利可以从两方面界定。宏观层面上,农民有在议会等利益表达机制中表达自己的金融意愿和要求,并将之立法确认、政策确立的权利。比如,要求国家提供专门的农村金融政策,制定专门的农村金融法规,提供专门的金融服务等。微观层面上,农民有参与一切金融活动,便利其生产、生活需要,帮助实现自身利益的权利。具体可以包括:使用银行体系、参与保险业务、参与证券融资业务等一系列金融活动的各个部分、各个环节。2.促进金融发展的权利。农民促进金融发展的权利是农民通过参与金融发展对整个金融活动带来的提高和推动,有权利将这种推动纳入到整个金融体系,并将之规范化、固定化。农民通过参与金融活动,表达自己的金融要求,对原有金融活动的内容和模式进行了有益的补充,农民有权要求将这种创新和补充纳入原有金融政策、法规体系,并将之制度化、常态化。比如,农民尝试农产品抵押贷款,如果切实可行,需要将这一融资制度正式写入担保、融资等相关的法律制度中。3.享受金融发展成果的权利。农民享受金融发展成果的权利是农民金融发展权的核心内容,也是在现实中,存在问题最多的地方。享受金融发展成果的权利既是农民参与金融发展、促进金融发展的应有结果,更是具有独立意义和价值的权利项,它是指农民有权享受、消费一切金融活动的成果,包括金融设施、金融制度和金融交易。当今社会金融服务发展迅速、日新月异,金融创新层出不穷,但是农民却极少有机会享受这些日益便捷的融资服务方式。金融服务业的准入排斥(accessexclusion)º、条件排斥(conditionexclusion)»、营销排斥(marketingexclusion)¼,以及农民自身的自我排斥(sel-fexclusion)½等因素使得农民在享受金融发展成果方面的弱势地位与城市居民相比,甚为明显。因此,保障农民享受金融发展成果的权利意义尤为重大。

四、实现农民金融发展权的国家保障责任

(一)国家是实现农民金融发展权的首要的责任主体5发展权利宣言6在其宗旨中指出:/创造有利于各国人民和个人发展的条件是国家的主要责任0,并在具体条款中,将这一原则进行了具体的规定和阐释,指出/所有的人单独地和集体地都对发展负有责任,这种责任本身就可确保人的愿望得到自由和充分的实现,他们因而还应增进和保护一个适当的政治、社会和经济秩序以利发展0,/各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利,并确保除其他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等。应采取有效措施确保妇女在发展过程中发挥积极作用。应进行适当的经济和社会改革以根除所有的社会不公正现象。各国应鼓励民众在各个领域的参与,这是发展和充分实现所有人权的重要因素0。¹国家负有对实现发展权这一母体性权利的首要责任,国家也当然负有对实现农民金融发展权这一子权利的义务和责任。国家负有实现农民金融发展权的首要的义务和责任的论断主要是由以下两个原因:1.权利的受益性功能是国家给付义务的逻辑起点。权利受益性功能是公民有天赋的请求国家为某种行为,从而享受一定利益的功能。其要求国家以一定的积极作为,为公民基本权利的实现提供一定的服务和给付。权利的受益性功能是公民因其享有基本权利所具有的请求国家作为的一种功能,其所针对的是国家的给付义务。受益性功能是国家给予公民物质上、程序上的帮助和给付义务,又可称为/给付请求功能0,是国家的一种积极义务。因此,农民金融发展权作为发展权这一基本权益的一部分,也属于天赋基本权益的内容,当然要有国家来保障其确立和实现。2.公共物品供给是政府给付的首要义务。在公共物品供给方面领域,私人提供公共物品的外部效应、自然垄断、信息不完全,以及基于公平性目标的收入分配属性,将导致市场无效和社会整体福利的减少。由此,政府供给公共物品成为必然选择,公共物品供给也就成为政府的根本责任和首要义务,其可以提高市场效率并促进经济福利和公共福利。政府对社会和公民的基本给付义务主要包括物质、经济和程序救济等几个方面。农民的金融发展权制度性公共物品也属于国家给付义务的内容。同时,对国民基本经济权利和社会福利应获性的保障,是宪法权利的题中之义,政府有义务保障公民享受公共物品这一宪法性权利的实现。(二)国家实现农民金融发展权的责任内容1.政府为农民金融发展权的实现提供制度支持。在国家实现农民金融发展权的义务和责任中,政府所应承担的主要责任是制度的支持和保障。具体讲来,金融作为经济活动的重要组成部分,是政府工作的一个重要方面。因此,保障农民金融发展权的实现方面,政府是承担制度保障责任的最佳选择。政府承担保障农民金融发展权的制度保障责任,主要应该负责保障农民参与金融发展、促进金融发展、享受金融发展成果等权利在制度和政策层面的实现,通过在国家的大政方针、发展政策、发展规划中,将农民的金融发展权益体现出来,彰显出来,从而为具体农民金融发展权益的实现提供政策指导和制度支持。2.央行保障农民金融发展权的具体实现。央行作为国家金融体系的领导力量和具体实施机关,理应统一领导具体实现农民金融发展权的义务和责任。央行需要在国家关于农民金融发展权的具体制度和政策的指导下,具体制定保障农民金融发展权实现的金融政策和金融服务,构建适应农民金融服务特点的金融机构体系,满足农民的多样化的金融需求,提供符合农村特点的金融产品和融资渠道,保障农民金融发展权的实现和落实,为农民生产、生活的开展做好金融保障。

五、农村金融的现状和农民金融发展权的法律保障机制

保障农民金融发展权的实现就是要在农村改革发展中实现和发展农民的金融利益,建立和完善以农民权益保障为主题的法律体系,建立和完善农民参与立法的机制,优化农民权益保障的立法技术,使农民的权利与利益在法律上清晰可见,建立和完善农民权益保障的行政执法机制、农民利益诉求的表达机制、农民权益纠纷的解决机制、农村群体性事件的协调解决机制。我国目前缺乏对农民金融权益的立法确认,相关农民保障的立法不够完善,金融服务存在诸如金融机构设施的缺乏、激励机制缺乏、服务能力较弱等问题,从而使得农民获得金融服务的成本较高、农民的特殊化需求难以得到满足、农民金融权益遭遇歧视性待遇,由此造成了农民金融权益得不到保护,甚至严重缺失。因此,实现保障农民的金融发展权具体而言应从以下几个方面着力:首先,营造发展权正面直接地载入宪法,寻求农民金融发展权的根本出发点。要为农民金融发展权确立根本法上的依据,必须通过实现发展权入宪来实现。只要实现了发展权这一母体性权利的入宪,农民金融发展权这一发展权的题中之意便顺理成章有了自己的根本法依据。作为基本人权的一部分,发展权和其他人发展权一样理应被载入宪法,但是,翻阅世界各国宪法,从形式上看,至今发展权仍未被当作一项宪法意义上的人权看待,各国宪法尚未明确载入/发展权0这一概念,我们只能从规定其他具体人权形式的法律规范和宪法的其他区条款中勉强推导出发展权,形成了发展权在应然宪法中的优位性和实然宪法上的空位性之间的现实矛盾。因此,要解决农民金融发展权问题,根本就在于树立起发展权是基本人权的理念,将发展权直接载入宪法,确立起发展权这一基本人权的最高法律地位,实现在国家根本大法的视野下真正充分保障农民发展权,发现农民金融发展权,保障农民金融发展权。其次,加强农民权益保障立法,营造农民金融发展权的具体法制保障线。农民金融发展权存在的根本目的和意义在于实现农民的权益。而加强农民权益保障立法又为农民金融发展权的实现提供了具体的法律制度层面的保障和支持,二者互相促进,互相推动,良性循环。农民的贫穷,实质上是权利的贫穷,经济权、政治权、受教育权等关系到农民自身发展的一系列权利都没有得到应有的保障。农民问题关键是发展权利贫困的问题。农民的发展权利被约束、限制甚至被扭曲是制度及其相互关联作用的产物。因此,国家应单独制定5农民权益保障法6,减少农民发展权中诸多权利流失现象,使这部法律成为农民发展权的基本法。加强农村社会保障中的政府责任,选择国家、社会、个人/三支柱0型农民社会保障模式,建立地区、对象有别的农村社会保障制度,完善社会保障管理体制和监督机制,相对减弱土地保障在社会保障体系中的辅助保障功能。也在这样一部法律中,明确提出农民金融发展权的概念,作为农民权益的具体内容之一,具体确定农民金融发展权的概念、权利内容、责任方式、保障方式等,并对侵犯农民金融发展权的行为,规定相应的行政责任、民事责任甚至刑事责任,切实保障农民平等地参金融与发展过程,促进金融发展,享受金融发展的成果。最后,完善相关金融制度、加强金融监管,实现农民金融发展权的落实面。建立多层次的农村金融机构体系,鼓励农村金融机构进行金融服务创新,规范引导民间金融健康发展;加强农村金融机构发展的经济政策支持,运用财政政策、差异性存款准备金和支农再贷款等货币政策等政策机制推动农村金融机构发展;进行农村金融监管的制度创新,把消除贫困,为农民提供金融服务纳入监管目标、开展风险监管、激励监管、分类监管等监管方式,为农村金融秩序的稳定提供支持。最终,通过金融领域的一系列活动,为农民金融发展权的实现提供具体落实平台。