剖析社会管理的法律保障机制

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本文作者：廖静怡工作单位：四川省社会科学院

社会管理创新是对新形势下政府与社会关系的新探索，社会管理需要创新，社会管理如何创新是我们正在探寻的问题。经济发展与社会和谐稳定始终是相互促进、相辅相成的。法律保障则为政府治理提供了形式上的合法性。社会管理创新首先应该在法治的框架下进行，只有以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，推进社会管理创新才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益，这是解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的重要环节。

一、社会管理创新的提出

转型时期的中国面临诸多社会问题，教育、医疗、住房、劳动就业、社会保障、收入分配、征地拆迁、安全生产、社会治安、生态环境等热点领域不断积聚能量，群体性事件和恶性极端事件增多，消极腐败现象和严重犯罪活动影响严重，还有一系列天灾人祸给公众内心带来的颠簸、震动。面临这一系列关系民生的棘手社会问题，社会管理体制需创新。2004年，党的十六届四中全会明确提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。社会管理创新成为构建社会主义和谐社会的核心内容。2007年，党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2011年2月19日，总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，强调要加强和创新社会管理，这是中央从发展中国特色社会主义伟大事业全局出发、科学分析我国经济社会发展面临的新形势新任务作出的战略决策。社会管理创新，是在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。①

二、社会管理创新的法治基础

社会管理创新的目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。社会管理创新不能突破法律底线，必须在法治的基础上进行。

（一）社会管理创新不能超越宪法的规范

第一，社会管理创新不能超越宪法的维度。创新不是刻意突破现有宪法和法律的界限，而是更好地维护宪法、执行法律。社会管理创新必须在尊重法律的前提之下进行，不能违反法律的规定。突破宪法与法律的创新的社会代价是巨大的，不仅冲击社会成员的规则意识，而且容易使创新的成果缺乏保障。社会管理创新必须夯实基础，不能置法律于不顾，严格遵守法律的中立性、程序性等要求，不能以“创新”的名义逾越法律去从事社会管理工作，否则措施不合法，效果也是舍本逐末。第二，处理问题要有法律意识，尊重与保障公民基本权利。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”；“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”；“国家尊重和保障人权”。这些都是保障中国公民享受人权和基本自由的重要原则。宪法在第二章“公民基本权利和义务”中，对公民的各项基本权利作了详尽的规定，包括政治权利和自由，人身权利和自由，宗教信仰自由，经济、文化和社会权利。在社会管理创新中，我们应当充分尊重和保障公民基本权利。

（二）社会管理创新要全面践行法律

首先，政府在社会管理创新中首先要带头依法行政。随着改革开放的不断深入，中国早已从一个“整体性社会”转变为一个“多样化社会”，它包括经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化等。多样化的利益和资源需要协调和整合，原子化的个人也需要整合进各种大大小小的新的社会共同体中，以获得归属感和安全感，同时多样化的思想观念需要在求同存异和包容中通过协商对话和平等交流，形成社会共识和扩大社会认同。另一方面，经济建设中也涌现了大量新的社会问题和社会事务，需要有新的解决办法。②面对这样一种形势，当前的社会管理理念思路、体制机制、法律政策、方法手段等还存在很多不适应的地方。从管理理念看，一些地方领导干部只重视经济增长，对社会民生建设缺乏兴趣和热情，对常规化和科学化的社会管理研究不多，还存在管控思想严重、服务意识淡薄的问题。从管理法规看，有关社会管理的法制建设还显得滞后，有些领域还存在着一些法律空白，如对社会组织的管理，至今还没有一部专门法律；对于如何规范大量的信访行为、如何引导和利用社会舆论、如何引导和利用新兴媒体、如何有效管理城市、如何有效保障公民权益，以及如何处理群体事件等，都缺乏相应的层次较高、法律效力较大的规定。中国社科院2011年的《亚太蓝皮书》指出，中国经济规模首次超过日本，成为区域内第一大经济体和全球第二大经济体。如果说前30年的改革发展因为我们专注于经济建设，努力做大蛋糕，而相对忽视了蛋糕的分配和公平正义的追求，以致现在积累了大量的社会矛盾和问题有待解决。在当代腾飞中国强大的经济实力下，过去曾经被经济发展所遮蔽和冲淡的一系列问题和矛盾，现在也有了解决的可能。因此，从现在开始，我们应该用5年乃至更长时间，加强和创新社会管理，构建起一个和谐、健康发展的社会。形势不等人，但要开出社会管理的新局面，前提是政府必须依法行政。③其次，司法应为社会管理创新的有效运行提供法治保障司法是社会管理的重要组成部分，在社会管理创新中具有特殊功能、担负重要使命。司法是维护人民群众权益机制的重要组成部分，是人民群众寻求公正的制度化途径，同时在社会管理中又是最具国家强制力的方式。司法机关行使司法权，解决刑事、民事、行政诉讼中的纷争矛盾，监督有关国家机关依法办事，本身就是维护社会秩序、实现社会公正的过程，也是直接参与社会管理的过程。同时，司法活动将法律条文中所蕴含的一般的、抽象的公平正义精神贯彻到每个具体案件的处理中，通过准确公正地适用法律，规范和引导民众依法理性表达诉求，通过理性、平和、文明、规范的司法活动，对民众行为施加影响，促使其接受社会主义法治观念和意识，推动在全社会树立法治信仰，进而提高社会管理品质、降低社会管理成本。因此，司法是通过法治途径实现社会管理的重要渠道，是维护社会秩序、实现有效管理的重要手段。司法的中立性、统一性、专业性、公开性以及司法机关依法独立行使职权等禀赋，使其在协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、应对社会风险、保持社会稳定等方面具有其他社会管理方式不可替代的功能和优势。

三、社会管理创新的法律保障机制建设

法律是社会关系的调整器，是规范人们活动的准则。法律是加强社会建设、创新社会管理的必要依据和重要手段。法律也是在社会管理中依法决策、依法维护人民群众的合法权益、依法组织人民群众全面参与的可靠保障。社会管理创新，说到底它是对人的管理和服务，其难点在于明确职能、保障权益、完善机制和夯实基础。社会管理创新的核心是保障公民基本权利。社会管理创新的法律保障机制建设应当从如下几个方面推进：第一，推进立法，完善公民权利保障的法律体系。加强和创新社会管理是一项长期的任务，完善公民权利保障的法律体系也是一项长期的任务。对公民基本权利保障的立法在近些年取得了很大进步，但一些重要法律还需要推进，如住房制度改革、遗产继承限制等都需要法律加以支撑；财税法律还不能满足初次分配要求；环境健康保护法律在实践中暴露出诸多缺陷和漏洞。这些都亟须从立法理念、立法制度到整个法律运行机制上进行调整。今后一个时期，我们应对经济、土地、收入分配、住房保障、教育就业、医疗卫生、生态环境、食品药品安全、社会保险、救济等民生领域已有的法律进行修改和完善，辅之以切实可行的实施细则。特别要关注收入分配、住房、教育、医疗制度改革中出现的新问题，以及农村土地征占、城市房屋拆迁、劳动合同签订、农民工权益保护等问题。要及时制定对推动科学发展、促进社会管理具有重要意义的法律，以使法律充分反映人民意愿、代表人民利益，充分发挥法律对于加强社会管理的基础保障作用。第二，加强依法行政，遵守法律程序保障公民权利。一般而言，社会管理行为是具有公权力性质的行为，按照现代法治的基本原理，公权力行为都应遵循一定的程序，这样才能避免公权力的滥用，才能保护社会利益主体的合法权利。④由于特定的法治传统等原因，我们的社会管理行为一度较少关注程序，甚至为了求得问题的快速解决而忽略了程序的价值，最终影响了公民权利的保护。在社会管理创新的过程中，必须高度重视社会管理的程序正当问题，所有的社会管理活动都必须遵守法定的程序，做到不但实体上合法，程序上也合法，确保公民权利得到有效保护，促进社会的和谐与稳定。第三，坚持公正司法，切实维护权利保障公民基本权利。坚持公开公正、高效权威的司法，是实现社会公平正义的有效保障。为推动社会管理事业顺利进行，必须从国情出发，进一步优化司法职权配置。对社会建设和管理中出现的涉及民生的矛盾和问题，司法机关不仅要公正判决而且要有效执行。同时，要完善社会矛盾的调解机制，加强人民、行政和司法调解联动来解决社会冲突。特别要不断完善法律援助制度，为困难群众提供法律服务，切实推动社会问题的法律解决。检察机关要加大监督力度，促进司法机关工作人员严格执法、公正司法，以维护社会的公平正义。

四、结语

总书记在十七届中共中央政治局第一次集体学习时强调，要加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。用法治建设推进社会建设和创新管理是时代的迫切要求。在所有制度中，法律制度最具明确性和国家强制性。通过法律明确社会建设的发展方向，形成社会建设的长效机制，从而使社会建设和管理不因领导人及领导人注意力的改变而改变。因此，社会管理创新的法律保障机制建设是创新之根本。