大学法律保障机制探究

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本文作者：王家田工作单位：广东广播电视大学、广东理工职业学院

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出要办好开放大学，明确规定要完善教育法律法规。本文运用文献研究法、比较研究法等，在厘清我国现行的高等教育和远程教育立法情况下，就开放大学专门立法的必要性和可行性进行了分析，继而提出了开放大学办学法律保障的路径选择。

一、我国教育立法中对开放大学专门制定条例的必要性和可行性

（一）必要性我国的教育立法采用的是以《中华人民共和国教育法》为主干《，中华人民共和国义务教育法》《、中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国民办教育促进法》等法律为枝干，国务院教育行政部门制定的如《广播电视大学暂行规定》等规章为枝叶的树形结构。另外，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》等也是立法性的规范性文件。从已有的法律规定来看，我国教育立法中已经对开办开放大学所必须明确的事项，如学历学位授予、学校的设立、机构设置与人员聘用、教师与学习者的权益、质量认证与评估、财政拨款、违反法律应承担的责任等有了相应规定，但是这些规定不能完全满足开放大学的办学需要。我们知道，法律不调整所有社会关系，它只是对统治者认为最重要的社会关系加以规范。终身学习、继续教育、创建学习型社会已成为党和政府的要求和目标，鉴于开放大学在构建终身教育体系中的特殊重要作用，用立法的形式确定和宣示其独特的宗旨、任务、治理结构、权利义务等，应属必然。开放大学作为划时代的大学，其学术属性的坚持、行政属性的强化、服务属性的提升、产业属性的萌发，都离不开具体的可操作性强的法律的引导和支持。由于即将挂牌的开放大学的办学宗旨和运行机制与传统大学存在着各种差异，因此，如果没有完善的立法保障，那么，“开放大学作为新生事物，在社会接纳和公众认同滞后的同时，还极易遭受来自教育系统内的制约和上下挤压，其后果是‘：法律的滞后’将导致‘制度的缺位’，必造成‘运行的障碍’，尤其是在当今高等教育大众化加速、终身教育体系构建加快之时，将表现得更为突出”①。

（二）可行性开放大学专门立法，具有极强的针对性。国外有6所大学是由国家立法机构颁布专门的《开放大学法》。并且，对一类或一所学校立法，在我国已有先例，如《广播电视大学暂行规定》；又如深圳市政府公报正式公布的2010年度立法工作计划中，预备立法项目就包括《南方科技大学管理暂行办法》。《教育规划纲要》第二十章“推进依法治教”中明确规定“：完善教育法律法规。按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规。根据经济社会发展和教育改革的需要，修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律。加强教育行政法规建设。各地根据当地实际，制定促进本地区教育发展的地方性法规和规章”。其中，“制定终身学习法律，各地根据当地实际制定促进本地区教育发展的地方性法规和规章”的规定指明了对远程教育和开放大学专门立法的可期待性。在这方面，我国部分地区已有了实际行动。2005年福建省十届人大常委会在大陆地区率先制定了《福建省终身教育促进条例》（以下简称《福建条例》），并且与其他地方性法规通常是由部门提出、人大审议通过不同，《福建条例》是由人大代表提出议案、人大常委会教科文卫委员会自行制定、人大审议通过的，足见福建省人大对《福建条例》的重视。根据这一地方法规，福建省人民政府依法设立了“福建省终身教育促进委员会”，2007年底，福建省民政厅又批准成立“福建省全民终身教育促进会”。从福建省人大立法到福建省政府依法设立福建省终身教育委员会，从政府成立机构到民间组织社团，福建省终身教育在法规、制度、组织上走出了三大步。上海市人大于2011年1月5日通过了《上海市终身教育促进条例》（以下简称《上海条例》）。该《上海条例》共三十五条，主要内容包括：终身教育的界定、终身教育管理体制、终身教育经费保障、终身教育的对象及教育内容、资源共享、终身教育专兼职教师、经营性民办培训机构的监管、法律责任等。《上海条例》总体以“促进终身教育”为立法指导思想，具体体现在以下几个方面：第一，根据《教育规划纲要》要求，固化工作成果。其中多处对终身教育工作提出了要求。如大力发展现代远程教育，积极发展社区教育，办好开放大学等。《上海条例》根据这些要求，总结近年来该市工作的成果，对这些内容均作出了规定。第二，整合各方资源，体现“大教育”理念。终身教育涉及社会方方面面，具有跨部门、跨行业的特点。为此，《上海条例》从明确协调机构、经费来源，各职能部门、群众团体以及社会团体等共同参与、资源共享等多个方面体现了“大教育”的理念。第三，回应现实需求，探索监管制度。《上海条例》针对目前上海市经营性培训市场比较混乱的现状，在国家相关立法尚未出台的情况下，先行立法予以规范，从而促进教育服务产业的健康发展。由此可见，无论是从国外已有的立法实践，还是我国的立法传统、国家对依法治教提出的具体要求及我国一些地方的立法现状来看，对一所开放大学专门立法加以规制的空间是存在的。

二、当前开放大学办学的法律保障策略

虽然国外远程教育和开放大学的立法时间通常与院校成立的时间吻合，但我国国情和立法思路不同。改革开放30多年，我国立法基本遵循的路径是“先破后立”，即通过试点，大胆试、大胆闯，取得成功经验后再用法律把这一成果固定下来。《教育规划纲要》第二十一章中已明确指出“：重大项目和改革试点成立国家教育体制改革领导小组，研究部署、指导实施教育体制改革工作。根据统筹规划、分步实施、试点先行、动态调整的原则，选择部分地区和学校开展重大改革试点”。此项规定明显印证了前述立法路径。虽然国家出台开放大学条例有其必要性和可行性，但国家层面的《终身教育法》作为上位立法还没有到位（正由教育部起草之中），而绝大多数省份的终身教育促进条例又尚未列入立法计划，因此，建设开放大学需充分运用现有法律，争取有利政策，并尽快制定完善的大学章程。

（一）充分运用现有法律，争取有利政策

开放大学筹建及挂牌运行所需要的法律规范在相关法律法规中已经有了相应的规定，可依此大胆尝试和建设开放大学。从长远看，为开放大学立法有其必要性和可行性，但从现实情况分析，“上马即备鞍”显然有困难。所以，在近期应先争取省政府、教育部政策支持，待时机成熟再呼吁提升为法律（教育部的规章、省政府的地方规章或省人大的地方性法规），并且首先应推动地方终身教育促进条例及《中华人民共和国终身教育法》颁布实施。

（二）制定完善的大学章程

国家对开放大学的立法不仅仅是为了协调外部，即依法办学之需，更重要的还是规范内部，即依法治教之用，因此，当务之急就是制定一部上承国家教育法律法规、下启学校内部规章制度的“大学章程”。“大学章程”实际上就是大学的“宪法”或大学的“基本法”，主要包括办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利与义务等，它作为大学的立校之本、治校之基、兴校之源，也是国际上的一个惯例。《中华人民共和国高等教育法》第二十七条规定，大学章程在建校之前向审批机关申请时就要提交，而决不应该是在此之后。可见，国家立法和大学章程本是一脉相承，相辅相成的。所以，即便国家有开放大学的专门立法，开放大学也应该制定自己的章程。作为大学章程，它首先应在学校的办学理念和特色、学校发展目标和战略上有所彰显；其次应在校内各种关系、管理体制、治理结构和管理模式上有所明确；再次还应在教职工的职责和义务、学生的权利和义务，以及学术权力和行政权力之间的关系上有所规范，进而建立现代大学制度，依法享有办学自主权。由此而知，作为开放大学的章程，它既要充分为“让人人享受优质教育的权利”——这一神圣使命而提供较为准确的定位和完善的制度设计，将开放大学“正在做”、“应当做”和“能够做”的事情以学校“基本法”的形式规定下来；同时还要为“统筹规划，分级办学”——这一广播电视大学系统的特色提供较为优化的体制和机制保障，进而参与国家和省终身教育大平台的构建，并以学校“宪法”的形式明确下来。若能争取由省教育厅主持制定、省政府法制办审核、省政府批准该章程，无疑能够提升其法律效力。