区域组织的法律保障探索

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本文作者：周叶中张彪工作单位：武汉大学法学院

一国在发展过程中不可避免地会面临包括区域发展不均衡、区域冲突等在内的各种区域问题。由于区域问题涉及范围广泛，只有依靠区域间彼此协作才能加以解决。就区域协调机制而言，存在着“私法模式”和“公法模式”两种不同的选择，前者以个人、企业[1]为区域关系主体，而后者的区域关系主体是政府。具体到区域发展的实践领域，公法模式下的区域协调在效率上明显优于私法模式下的区域协调，因此也成为大多数国家解决区域问题的首要选择。

一、我国区域协调组织的发展历程

早在20世纪50年代，我国就已经提出区域协调发展的战略思想。在《论十大关系》中曾明确指出要协调沿海工业和内地工业之间的关系，平衡全国工业布局。但直至改革开放之后，国家才开始在政策和制度安排上鼓励区域联合与协作，区域协调组织也由此发端，并经历了从无到有、由盛至衰转而复兴的发展过程。（一）区域协调组织起步阶段（1979~1984年）改革开放之初，受计划经济体制影响，地方发展积极性不高，企业发展活力有限。为打破计划经济体制所导致的地方割裂，促进区域协调发展，有学者提出了建立区域协调互动机制的主张，并得到中央的认可。1979年，中共中央提出“扬长避短、发挥优势、坚持自愿、组织联合”的区域联合与协作十六字原促进我国区域协调组织健康发展的法律保障机制研究周叶中张彪摘要：区域协调组织是推进区域协调发展的重要组织制度。自20世纪70年代到本世纪初，我国区域协调组织经历了一个从无到有、由盛至衰转而复兴的发展过程。探究我国区域协调组织发展历程可以发现，缺乏法律基础、区域利益协调机制不完善、政府权力约束不足是制约区域协调组织发展的关键所在。当前我国区域协调发展任务日益艰巨，迫切需要重建区域协调组织以协调区域发展。新形势下区域协调组织应当以“地方政府合作关系法”作为建设的法律基础，完善区域利益协调机制，并通过“地方政府合作关系法”规范横向政府关系，进而实现对区域发展过程中政府权力的有效约束。关键词：区域发展区域协调组织法律保障中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1004-0730（2012）04-0039-0839则方针，要求各地方政府加强彼此互动，在地区之间、城乡之间进行余缺物资的调剂和技术、资金协作。这十六字原则方针也成为区域合作步入制度化轨道的标志。1980年，国务院出台《关于推动经济联合的暂行规定》，要求在经济规律的作用之下，加强区域经济的横向联系，“打破地区封锁、部门分割”，“走联合之路，组织各种形式的经济联合体”[2]。1981年，北京、天津、河北、山西、内蒙古五省市（区）成立了我国第一个区域经济联合组织———“华北地区经济技术协作区”。“华北地区经济技术协作区”的成立，标志着我国区域合作组织由国家政策层面正式进入具体操作层面。在随后的三年时间里，“上海经济区（1983年）”、“东北经济区（1983年）”、“五省区六方经济协调会（1984年）”等区域协调组织相继成立，区域协调组织建设逐步兴起。（二）区域协调组织全面发展阶段（1984~1992年）1984年10月20日，中共中央十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出，要“按照扬长避短、形式多样、互利互惠、共同发展的原则，大力促进横向经济联系，促进资金、设备、技术和人才的合理交流，发展各种经济技术合作，联合举办各种经济事业，促进经济结构和地区布局的合理化”[3]。1986年，为巩固区域协调发展的现有成果，进一步推进区域合作，国务院颁布《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，对横向经济联合的原则、目标和管理方式、征税办法、协作领域、权责界限等作出更加明确的规定。1991年颁布的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中指出，要“继续完善和发展区域合作，以省、区、市为基础，以跨省、区、市的横向联合为补充，发展各具特色、分工合理的经济协作区……巩固、完善和发展区域合作组织和各种经济网络”[4]。在现实发展的强烈需求和中央政策的大力支持之下，这一时期的区域合作逐步进入高速发展阶段，多领域、多层次、多形式的区域协调机制不断涌现。据不完全统计，在这一期间，全国共成立各类区域协调组织100余个（参见表1）。这些区域协调组织，在合作层次上既包括“省（区）际间的经济协作区”、“省（区）毗邻地区经济协作区”，也包括“省（区）内经济协作区”、“城市经济技术协作网络”；在结构模式上既有紧密型组织体、也有半紧密型组织体和松散型组织体；在组织形式上涵盖了包括“经济协调会”、“经济技术协作联席会”、“经济发展联络会”、“经济联合会”、“经济互促会”、“经济联合恳谈会”、“市长联席会”、“专员联席会”、“经济协作区”等在内的多种形式。（三）区域协调组织衰落阶段（1992~2003年）大量区域协调组织的出现，对打破计划经济体制之下的区域割裂、促进区域合作起到了巨大的作用，但却并未从根本上解决我国区域发展中的区域冲突问题。“从80年代初的盲目引进与重复布局到80年代中期的地区原料大战再发展到80年代末的地区市场封锁，区域冲突不断升级”[6]，一边是区域合作组织蓬勃发展，一边是区域冲突不断加剧，区域发展冰火两重天。1985年3月，湖北、湖南共同加入“中南五省区二市经济协作联席会”，但湖南烟草仍然不能进入湖北市场；1985年12月，上海与武汉共同加入“长江沿岸中心城市经济协调会”，期望能够“互惠互利、优势互补、互相支持、共谋发展”，但却依然不能阻止双方“汽车大战”的发40生。面对日益加剧的区域冲突，国务院不得不于1990年底出台《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》，要求各地区、各部门“自觉制止和纠正地区封锁的错误做法……积极促进地区间的经济、技术协作，加强横向联系，进一步搞活商品流通”[7]。即使是这样，各地区仍然广筑关卡，实施旷日持久的市场封锁，[8]区域协调组织的应有作用得不到发挥。经过一轮又一轮的区域冲突大战，区域协调组织的作用逐渐被消解。根据有关学者统计，截止到2003年，“20世纪80年代建立的（区域协调）组织处于停滞状态或基本消亡”[9]。大多数区域合作组织的组织制度建设仍处于松散型、低层次上，区域协调组织逐步走向衰落。（四）区域协调组织复兴阶段（2003年至今）2003年，党的十六届三中全会提出“统筹区域发展”的区域发展战略，并要求尽快“形成促进区域协调发展的机制”，区域协调组织由此进入了一个新的发展阶段。此时期，我国各地方政府之间再次展开了广泛的联系与合作，合作的主体范围日益扩大，形成了包括“武汉城市圈”、“长株潭城市群”、“泛珠三角9+2经济圈”、“长三角经济圈”、“京津冀都市经济圈”等在内的多种区域联合。合作的组织模式也不断创新，“行政首长联席会议”、“行政首长论坛”、“行政协议”等协调组织相继成立。同时，合作内容不断深入，已经涉及交通运输、电力供应、农业合作、旅游合作、环境保护、教育交流、食品药品监管等多方面、深层次的内容。值得关注的是，虽然当前我国的区域合作在广度与深度上不断取得进展，但其实际效果却令人堪忧。仅就各区域合作体签订的行政协议而言，根据相关学者统计，“几乎所有区域性行政协议都或多或少存在履行问题”[10]。区域协调组织的协调作用仍然没有充分发挥。在新的发展时期，如何才能确保区域协调组织真正发挥作用？如何才能防止区域协调组织再次陷入衰落的境地？要解决这一问题，必须首先对我国区域协调组织为何会“由盛至衰”进行深刻反思，以探明背后所隐藏的真正原因。

二、制约我国区域协调组织发展的因素

随着我国经济发展的不断深入，区域经济差距日趋扩大，各种区域问题不断显现，对我国经济发展和社会稳定造成了一定的不利影响。为此，2003年召开的党的十六届三中全会提出要“统筹区域发展”，“形成促进区域协调发展的机制”。为落实党的发展战略，回应区域发展的现实需要，区域协调组织建设被重新提起。新的时期，重建区域协调组织，就不能回避20世纪80年代那些区域协调组织发展中存在的问题，笔者认为，先前区域协调组织所面临的发展障碍主要表现在以下方面。（一）法律因素———区域协调组织的设立运行缺乏法律基础世界上大部分国家在发展过程中都会面临一定的区域问题，从发达国家的经验来看，设立区域协调组织是解决区域问题较为行之有效的制度手段。我国在协调区域发展过程中，也采取了与国外相类似的区域协调组织模式。但与国外经验不同的是，我国的区域协调组织是国家政策的产物，而国外区域协调组织多是立法的产物。以美国的“田纳西河流域管理局”为例。20世纪30年代前，美国的田纳西河流域是全美最为贫穷落后的地区之一，由于该流域覆盖范围极其广泛，[11]综合开发难度极大。为解决田纳西河流域地区的落后问题，美国国会于1933年通过了《田纳西河流域管理局法（TennesseeValleyAuthorityAct）》，并依据该法设立“田纳西河流域管理局（TennesseeValleyAuthority）”，负责领导、组织、协调、管理田纳西河流域地区综合开发事宜，以推动该地区发展。《田纳西河流域管理局法》对“田纳西41河流域管理局”的法律地位、设立目标、组织结构、决策方式都作出了明确规定，以确保“田纳西河流域管理局”能够稳定运行，充分发挥其协调作用。时至今日，“田纳西河流域管理局”已经成为“美国最具力量的公共公司”[12]，并且使田纳西河流域的人均收入从不足全美平均水平的一半，发展到接近全国平均水平。《田纳西河流域管理局法》及依据该法所设立的“田纳西河流域管理局”也成为区域协调组织设立和运行的典范。反观我国的区域协调组织，其在设立、运行等各个环节均以国家政策为依据，政策对区域协调组织的发展有着决定性的影响。改革开放之前，中央政府是唯一的利益主体，地区之间的横向经济交流必须依赖国家计划经济指令。在此情况之下，以地方政府为主体的区域协调组织不可能产生。改革开放之后，我国财政管理体制由“统收统支（1950~1979年）”转变为“分灶吃饭（1980~1993年）”，再转变为“分税制（1994年）”，地方政府被允许享有一定比例的财政收益。财政管理体制改革实际上承认了地方政府的利益主体地位，为获得更大的财政收益，地方政府积极发展本地经济。随着经济发展规律作用的逐渐显现，地方政府开始寻求跨区合作。至此，区域经济发展已不再是中央政府专属事项，地方政府也对区域发展提出了自己的利益诉求。为顺应经济发展形势需要，中央政府先后出台《关于推动经济联合的暂行规定（1980年）》、《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定（1986年）》等一系列区域合作政策，推动地方政府进行跨区合作，区域合作开始步入制度化发展阶段，各种形式的区域协调组织大范围涌现。中央政策成为区域协调组织发展最为重要的推动力量。在当时的客观条件下，中央政府以政策推动区域协调组织建设具有当然的合理性。但是中央政策无法明确区域协调组织的法律属性，使得区域协调组织的法律地位、职权范围和运行机制等均处于不确定状态。在区域发展的初期，区域关系较为简单，区域协调组织的这种缺陷尚不明显。但随着区域发展的逐渐深入，一些深层次的区域利益矛盾逐渐显现，区域关系日趋复杂，自身法律属性尚不明确的区域协调组织受到越来越多的挑战，其协调区域发展的作用难以继续有效发挥。（二）组织因素———区域协调组织的利益协调机制不完善设立区域协调组织，目的在于协调区域发展，解决区域发展过程中出现的区域冲突[13]。区域冲突发生的根本原因是区域利益矛盾，但是区域主体之间的利益矛盾并不意味着必然的区域经济冲突，区域利益矛盾也有可能通过区域之间的沟通合作得到化解，只有当区域利益矛盾无法得到有效协调，也即区域协调机制不完善或不能发生作用时，区域利益矛盾才激化为区域冲突。区域利益[14]是一种客观存在，区域经济活动实质上就是区域主体追求区域利益的一个动态过程。因此，不可能通过消除区域利益的方式解决区域利益矛盾，而只能通过利益协调机制使各区域主体的利益诉求达到均衡状态。区域协调组织的核心价值，正体现在对区域利益矛盾的协调上。相较于一般的利益，区域利益主体众多、客体复杂，协调难度大。因而，区域利益协调机制应当是一个多层次的利益调节体系，既包括一般的利益沟通，也包括具体的利益磋商，在更高的层次上，还可以包括利益协议机制。不同层次的利益协调机制功能和作用不同，其组织结构也有所不同。但是，从我国区域协调组织发展的历程和现状来看，其在区域利益协调上的作用并不明显。正如有学者指出，区域协调组织的“组织运作和实际功能都仅停留在信息交流的层次上，是一个对区域相关问题进行讨论的论坛，充其量不过是进行一些具有互惠性质的经贸洽谈和项目合作，对涉及区域内利益冲突和竞争的事项很难有实质性的42协调功能”[15]。如1987年成立的“武汉经济协作区”，其《章程》确定协作区的基本任务是“围绕各市共同关心的热点问题，特别是全区域可持续发展的重点问题，在理论与实践相结合、达成共识的基础上，科学、合理、务实、高效地协调区域内各类经济关系”[16]。但是作为“武汉经济协作区”执行机构的“干事会”，其职责范围却仅限于“组织推动区域内联络协作工作”、“负责与区域内成员城市的联络”、“负责制定市长联席会议方案，起草工作报告和有关文件”、“负责召开协作区工作会议”、“负责协作区会费的筹集、使用、管理”以及“其他日常工作”。[17]至于“干事会”如何“科学、合理、务实、高效地协调区域内各类经济关系”，《章程》却没有提及。这种结构下的区域协调组织，自然无法对各区域主体之间的利益矛盾作出有效的协调。（三）权力因素———政府权力没有受到有效约束区域协调组织发挥作用的关键在于能否对政府权力进行有效制约。无法约束政府权力，是先前各类区域合作组织失败的关键所在。以1985年12月成立的“长江沿岸中心城市经济协调会”为例。该协调会确定各长江沿岸会员城市在“长江水运、长江开发研究、长江旅游、信息交流、资金融通、科技协作、邮电通讯、商贸流通和物资协作”等九个领域展开联合与协作，[18]但是该协调会中较为重要的两大城市，上海与武汉，仍然在1999年爆发了激烈的汽车贸易战。双方为支持本地汽车产业，分别出台各类“土政策”，针对对方汽车品牌予以变相封杀。城市之间的汽车贸易封锁行为，不仅违背了其共同加入的“长江沿岸中心城市经济协调会”所确立的“商贸流通”原则，而且违反了国家相关政策规定。1994年国务院颁布的《汽车工业产业政策》规定：“任何地方和部门不得用行政和经济手段干预个人购买和使用正当来源的汽车。”[19]与此同时，国家财政部也明确规定：“除国务院批准收取的车辆购置附加费外，严禁各地区以各种名义收取购买车辆附加费。”[20]区域市场竞争是经济发展必然会出现的现象，但地区封锁却不是市场经济的应有之意。回顾双方的汽车贸易纠纷，不难看出双方冲突升级的根源在于“长江沿岸中心城市经济协调会”无法对双方的政府权力作出有效的制约，自然也就无力“协调”双方的“商贸流通”纠纷。管中窥豹，可见一斑。缺乏契约精神，不能善用政府权力，是各类区域冲突的根源。因此任何以政府为主体的区域协调组织的构建，都必须首先解决地方政府权力的约束问题。如不能对地方政府权力实现有效制约，区域协调组织仍然逃脱不了由“遍地开花”到“林寒涧肃”的宿命。

三、区域协调组织运作的法律保障机制

区域协调组织在运行过程中遭遇到的瓶颈，既说明区域协调组织在自身制度建设上的缺陷，更深层次地反映出目前我国横向政府关系的不规范。在当前形势下，应当加紧制定以区域协调组织和横向政府关系为主要规制内容的“地方政府合作关系法”，为区域协调组织的设立和运行提供正当的法律依据，完善区域协调组织内区域利益协调机制，规范横向政府关系，约束政府权力。（一）“地方政府合作关系法”是区域协调组织建设的法律基础如前文所述，我国区域协调组织的设立和运行一般依据国家政策，致使区域协调组织法律属性不明，其功能作用难以得到有效发挥。应当通过“地方政府合作关系法”的制定与实施，为区域协调组织建设提供法律依据，并对其法律属性作出明确规定，从而确保区域协调组织在区域发展中发挥应有的协调作用。具体而言，“地方政府合作关系法”应当从区域协调组织的法律地位、设立权限、运行保障等三个方面，对区域协调组织的法律属性加以明确。第一，区域协调组织的法律地位。首先，区域43协调组织应当以“地方政府合作关系法”作为成立的法律依据。缺乏明确的法律依据一直是我国区域协调组织发展的制度性障碍。从发达国家已有的经验来看，区域协调组织设立一般都具有明确的法律授权，这是区域协调组织取得合法地位的前提性条件。其次，区域协调组织的设立应当由地方政府发起，并经中央政府批准备案。区域协调组织以区域发展过程中出现的各种区域关系为协调对象，地方政府是区域关系中最为重要的利益关系主体，因此，区域协调组织的设立应当由地方政府发起。同时，区域协调组织对区域关系的调整涉及到横向上的地方政府关系，并会对中央地方关系产生一定的影响，因此，区域协调组织的设立应当经过中央政府批准备案。第二，区域协调组织的职权范围。职责归属不清、权限划分不明，区域协调组织就无法运作。“地方政府合作关系法”在划定区域协调组织职责权限时，应当遵循以下原则。其一，发展原则。区域协调组织职责权限应当有利于促进区域利益增长，从而推进区域发展。其二，均衡原则。区域协调组织的职责权限应当有助于推进区域合作，协调区域冲突，从而实现区域利益均衡。其三，统一原则。区域协调组织的职责权限应当以经济社会发展为限，包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等内容，不能打破中央与地方的权力结构。第三，区域协调组织的运行保障。权利义务不明，违约成本较低，是区域协调组织运行的又一障碍。“地方政府合作关系法”应当明确区域协调组织内部各区域主体之间在法律上的权利义务关系，设定区域主体滥用权利、违反义务所必须承担的法律上的不利后果，从而提高区域合作中的违约成本，进而引导各区域主体选择守约的行为路径。因此，“地方政府合作关系法”是区域合作良性发展的重要保障，可以有效促进区域主体之间的交流与合作，使区域合作不再流于形式，转而取得实质性进展。（二）“地方政府合作关系法”的制定有助于完善区域利益协调机制区域关系在本质上就是各区域主体之间的利益关系，区域协调实质上就是区域利益的协调。法律是利益调整的基本手段。“地方政府合作关系法”应当在区域组织中设置包括利益沟通、利益磋商和利益协议在内的多层次利益协调机制，确保并规范相关利益协调机制运作，以有利于区域利益矛盾的解决。第一，区域利益沟通机制。所谓区域利益沟通机制是指各区域关系主体，通过区域协调组织进行信息沟通，使各区域关系主体充分了解某一地区或某一领域的区域活动的利益协调机制。区域关系主体在利益沟通的基础上判断各种区域活动对自身利益和区域整体利益可能产生的影响，进而调整与此相关的区域活动，避免自身利益损失或促进自身利益增长。区域利益沟通机制一般可以通过区域论坛、区域研讨会、经贸洽谈会等形式实现。区域利益沟通机制是区域利益协调机制中最为基础的利益协调机制，但它只起到信息沟通的作用，并不直接对区域关系主体的利益产生实质影响。目前我国大部分区域利益协调机制都处在这一层次。第二，区域利益磋商机制。所谓区域利益磋商机制是指区域关系主体就涉及到自身利益的某一具体事项，与其他利益相关方进行正式磋商，寻求消除分歧或达成一致行动意见的利益协调机制。与区域利益沟通机制相比，区域利益磋商机制涉及的事项更为具体，各区域关系主体一般直接针对某一具体事项进行磋商。同时，区域利益磋商机制达成的结果对各方主体具有一定的约束力，但是这种约束力并不是强制约束力，它的实现需要依靠利益各方的自觉遵守。第三，区域利益协议机制。所谓区域利益协议机制是指区域关系主体在就某一问题达成共识之后，为确保该共识能够为区域主体各方所遵守并44得到切实执行而签订相关协议，赋予该共识以强制约束力的过程。区域利益协议机制是区域利益协调机制中的高级机制，它通过各方所签订的相关协议强制约束各方行为，使区域利益协调由意向性沟通发展为实质性结果。（三）“地方政府合作关系法”有助于规范横向政府关系从而约束政府权力横向政府关系主要表现为地方政府在经济、环境、卫生、医疗等方面的竞争与合作。在传统高度集中的计划经济体制下，我国实行以“条条”为主的集中管理体制，地方政府之间并不直接发生关系。改革开放以来，中央政府通过财税改革确立了地方政府的利益主体地位，地方政府之间的彼此联系日益增多，横向政府关系也越发重要。但是到目前为止，我国还没有专门用来规范横向政府关系的法律法规。《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》仅对地方人民政府在本辖区内的事务管理权限作出了规定，对地方政府之间的关系并未提及。由于缺乏规定横向政府关系的法律法规，我国的横向政府关系还很不规范，横向间政府的职责权限、权利义务等内容都不明确。这种横向政府关系在法律上的模糊性，使得地方政府在区域竞争中可以大胆实施地方保护主义措施，在区域合作中可以随时违约，而不必担心承担任何法律上的不利后果。由此我们可以看到，区域发展过程中出现的政府权力滥用，根源就在于横向政府关系规范的缺失。“地方政府合作关系法”的制定与实施，将弥补我国在横向间政府关系上的法律空白，使横向政府关系有法可依，逐步进入规范化调整阶段。同时，“地方政府合作关系法”对地方政府在横向政府关系中权利义务的界定，为地方政府设置了权力运行的方式和界限，从而有效避免地方政府在区域竞争与区域合作中的权力滥用。四、结语按照党的十六届三中全会部署，要“统筹区域发展”就必须尽快“形成促进区域协调发展的机制”。而在新的发展时期，区域协调组织要想真正发挥其组织协调的作用，就必须充分借鉴吸收先前的经验教训，区域协调组织的复兴和发展并不能以区域协调组织数量的增长作为判断依据，关键在于区域协调组织的作用能否真正发挥。“地方政府合作关系法”有助于扫清区域协调组织发展过程中所面临的法律障碍、组织障碍和权力障碍，也因此将成为促进我国区域协调组织健康发展最为重要的推动力量。