论环境公益诉讼的多元化

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一、环境公益诉讼的内涵及现行法律的立法缺陷

（一）公益、公益诉讼与环境公益诉讼

公益，即公共利益。普遍认为，“公共利益”是在指消费上不排他的利益[2]，比如我们每天呼吸的空气、行走的道路，不能为一个人所单独占有，而是可以被大家所共同合理使用。“公共利益”具有不确定性和整体性，这是它区别于私人利益的典型特征，它针对的是不特定的多数人，同时公共利益也是不可分的，它不能够按大小比例被划分。公益诉讼，是与保护私人权益的私益诉讼相对应而存在的[3]，它是指任何组织和个人都可以根据相关的法律规定，就违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院追究其法律责任的一种诉讼制度。环境公益诉讼是为了保护环境公共利益而设立的一种诉讼制度。关于环境公益诉讼概念的界定学界有不同的观点，有人认为根据其性质的特殊性应当将环境公益诉讼分别从刑事、民事、行政三方面进行定义[4]；有人主张从广义和狭义两方面加以定义，广义的环境公益诉讼是指所有为维护环境公共利益而提起的诉讼，包括国家机关代表国家，以国家的名义提起的诉讼，也包括个人、社会团体等代表国家和社会利益，以自己的名义提起的诉讼。狭义的环境公益诉讼仅仅指国家机关代表国家提起的诉讼。笔者认为，环境公益诉讼是一种特殊的诉讼类型。与传统的、一般的民事诉讼、行政诉讼相比，环境公益诉讼有其特殊性。首先，环境利益作为“扩散性利益”，更多地表现为公共利益[5]。因此，环境公益诉讼的目的在于维护环境公共利益，具体来说，是为了保护国家环境利益、社会环境利益及不特定多数人的环境利益，而不仅仅是直接针对特定的、被损害的私人利益。其次，环境公益诉讼原告起诉的前提条件并不限于自己的权益受到侵害，环境公益诉讼不要求原告与被损害的利益之间有直接的利害关系，可以是为了保护受到损害的他人或者公众的利益而提出的诉讼。

（二）我国现行法律制度中有关环境公益诉讼

原告主体的立法缺陷环境公益诉讼制度中的原告是指在环境公共利益已经受到损害或者将要受到损害时，有权可以依法向法院提起环境公益诉讼并且主张权利的主体。我国现行法律制度对环境公益诉讼原告主体的规定存在缺陷。首先，无直接利害关系者无环境公益诉讼权[6]。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第一款的规定，“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其它组织”。这是起诉必须符合的条件。这表明，原告必须是人身权利或财产权利直接并且已经受到或将要受到不法侵害的人。依据法院受理案件之“不告不理”原则，如果当事人没有提起诉讼，法院不能够自行主动地启动诉讼程序。因此对于环境公益诉讼，在没有相应主体提起诉讼的情况下，法院也就不能够处理环境污染这一类型的案件。正是以“直接利害关系”为基础的传统诉权理论，使得环境公益诉讼难之又难。例如，2005年曝光的松花江污染事件。2005年12月7日，以北京大学法学院教授汪劲为代表的6名师生把自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告向黑龙江省高级人民法院提起环境民事公益诉讼状告中石油污染环境，但是该诉讼并未得到法院支持，原因就是不符合民事诉讼法中规定的原告必须具有直接利害关系的条件。其次，检察机关无环境诉讼权。我国《宪法》第一百二十九条、《人民检察院组织法》第四条、第六条，规定了人民检察院是国家的法律监督机关，负有监督法律的实施和遵守的重任。我国《民事诉讼法》第十四、十五条和《行政诉讼法》第十条，也规定了检察机关的两项权利，即审判监督权和支持起诉权。但是，所有法律都并未规定检察机关享有提起民事诉讼和行政诉讼的公诉诉权。这表明，法律并未明确赋予检察机关代表公共利益提起民事诉讼和行政诉讼的权利。再次，现行法律对环境公益诉讼原告主体的规范不明确。根据2012年通过的《中华人民共和国民事诉讼法（修正案）》第五十五条，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这一条款规定有权提起环境公益诉讼的主体仅为“法律规定的机关和有关组织”，虽然该条规定了可以作为环境公益诉讼的原告主体，但是规定不够明确并且过于狭窄。

二、环境公益诉讼原告主体多元之必要性

自20世纪以来，全球环境不断恶化，如伦敦烟雾事件，苏联切尔诺贝利核泄漏事件，墨西哥湾井喷事件等等，震惊着全世界。如何保护好环境，维护好人类共同的家园，是世界各国面临的紧迫课题。然而，从上述我国现行法律制度来看，有关环境公益诉讼的原告主体都还是模糊的，甚至是缺位的。这必然导致实践中对侵害国家利益、社会公共利益的违法行为追责不到位。因此，笔者认为，环境公益诉讼中，原告主体资格必须是明确的，而且还应该是多元的。

（一）环境侵害的对象具有广泛性和不确定性

环境就其本身而言具有公共性，是一种公共资源。因此，环境侵害的对象一般不是个别的、确定的，而具有广泛性和不确定性。既包括直接的，也包括间接的，既包括现在的，也包括未来的。也就是说，对环境侵害对象的界定，不能只停留在确定的个体生命和健康的权利，还应扩大到从未来美好环境中将获得的一切权利。这样，环境诉讼中原告主体资格就不能仅仅限于遭受人身伤害和财产损失的主体，还应赋予更多主体具有适格原告资格。扩大损害范围的界定，鼓励更多公民参与环境保护，以扩张环境公益诉讼原告主体既是情势所趋，更是由环境侵害对象的特性所决定的。

（二）原告资格标准由“直接利害关系人”向“事

实损害”转化早期各国法律无一例外都对起诉人资格作了严格的限制，即起诉之人必须是有直接利害关系的人。如我国《民事诉讼法》第一百零八条：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其它组织”。这就是说，法院如果要对污染环境的行为进行司法处理，必须有相应的当事人提起诉讼。传统的诉权理论也认为，利益与利益主体之间往往存在着明确的一一对应的关系[7]，只有与案件有直接利害关系的公民、法人和其它组织才有资格作为原告主体提起民事诉讼和行政诉讼。否则，法院可能以原告与本案无直接利害关系的“主体不适格”为由裁定不予受理。这就意味着，有权提起环境公益诉讼的主体只能是与案件有直接利害关系的公民、法人和其它组织。即使一些民间社团组织和公民个人在污染环境的案件中试图通过提起公益诉讼维护环境公共利益，但是，这些诉讼多被法院以原告与本案没有直接利害关系而拒之门外。如2011年康菲漏油事件中，我国渤海领域受到严重的石油污染，极大地损害了沿海渔民的利益。但是由于公益诉讼主体资格法律规定不明确、公民个人无力取证等各种困难和弊端使得案件进行得困难重重。然而，环境利益具有特殊性，环境污染损害的对象一般是不特定多数人，而且大部份损害是透过自然物（如土地、河流、动植物等）作为媒介间接对人类利益造成影响[8]。在这种情况下，利益对应关系也就变得不明晰，往往很难确定利益相关者和直100接受害人，这从根本上导致了环境公益诉讼的困局。因此，仅仅以“直接利害关系”作为提起环境公益诉讼前提的这一程序设计存在明显缺陷，它导致了很多环境侵权案件得不到适当的司法救济，也在一定程度上纵容了不法企业污染环境的行为。这种制度已不适应我国的现状，必须予以修改。基于环境公益诉讼的基本特征和公共利益的特殊性，笔者认为，只要存在“事实上的损害”，不论这种损害是现在的还是未来的，是显象的还是隐性的，任何单位和个人都有权为维护公共利益对污染和侵害环境的单位和个人向法院提起诉讼。因此，从国家、社会的角度出发，凡是涉及公共利益的行为，对每一个公民而言都应是具有利害关系的，都有权起诉侵害国家利益、社会公共利益的行为。

（三）诉的利益由“私人利益”向“私人利益

兼顾公共利益”扩大在传统诉讼中，诉的利益通常被理解为涉及原告的私人利益。私人利益的基本特征是排他性，即个人对私人财产的单独所有权，这种享有和支配的权利是个人单独的，未经权利主体的允许，其它任何人都不能使用。正如，房子的所有权是看房地产产权登记的权利人是谁，根据这种产权确认来认定房地产归谁占有的权属状态，这是一种为了满足个人需要、实现自身利益的私人性行为，这种利益即是私人利益。只要私人利益被证明受到了侵害，那么个人就可以以原告的身份提起诉讼。但是，人是社会中的人，他不能脱离众多的社会关系，个人为了在共同生活的社会环境中获得个人利益，必须满足“公共需要”，这种“公共需要”的满足就是公共利益[9]。基于公共利益的“公共性”，它不属于特定的某一个人或某一些人，而是属于一个共同体内的所有成员。就像空气、河流和森林等资源不能简单地归一个人所有，个人对这些东西没有排他的使用权和所有权，生活在地球上的每一个人都享有使用它们的权利并且负有保护这些资源的义务。环境公益诉讼的目的是保护环境利益，环境利益即是一种公共利益，这种公共利益具有社会性、不确定性、整体性的特征[10]。因此，当公共利益受到损害时，不会仅是一个人受到损害，而是整体内的所有人都会受到损害。这时，诉的利益由“私人利益”扩大到了“私人利益兼顾公共利益”，那么，提起诉讼的原告主体也就应该相应的加以扩大。综上所述，环境侵害对象的特殊性以及环境公益诉讼原告资格标准的变化和诉的利益的扩大，都表明环境公益诉讼原告主体扩大很具必要性。那么，当发生环境案件时，哪些主体有权提起环境公益诉讼维护公共利益呢？

三、环境公益诉讼多元原告主体之确认

扩大环境公益诉讼的主体范围是目前世界各国的普遍做法，也是环境公益诉讼制度的必然发展趋势。正如有学者所说，有必要放宽环境公益诉讼原告资格的限制[11]，朝多元化原告主体的方向发展，即除开“法律规定的机关和有关组织”能够作为原告以外，其它的一些主体也可以提起环境公益诉讼。我国2012年通过的《中华人民共和国民事诉讼法（修正案）》中，将公益诉讼主体规定为社会团体和有关机关，一定程度上弥补了我国公益诉讼制度原告主体缺失的空白。但是，笔者认为，与西方发达国家相比较仍然是不完善的。在美国，1970年颁布的《清洁空气法》之“公民诉讼”条款明文规定：原则上利害关系人乃至任何人均可对污染源提起诉讼[12]。在欧洲，很多国家也有相关规定，如法国有越权之诉，只要申诉人利益受到侵害就可提起越权之诉。意大利有团体诉讼，被用来保障那些超个人的利益，或者能够达到范围很广的利益的一种诉讼制度[13]。结合西方发达国家的先进经验以及环境公益诉讼的基本特征，笔者认为，多元化的环境公益诉讼原告主体可以最大限度的鼓励各主体提起环境公益诉讼。也就是说，当环境公共利益受到损害时，处于这个环境的任何个人或组织都可以作为原告主体向法院提起环境公益诉讼。这里所说的任何个人或组织，既可以是直接利害关系人，亦可以是间接利害关系人，既可以为了私人利益，也可以为了公共利益。所以，环境公益诉讼的原告主体体系应当包括：环保行政机关、检察机关、社会团体和公民个人[14]。

（一）环保行政机关

我国宪法规定，保护环境是国家的一项基本职能，环境公益诉讼的产生源于国家所负有的保护环境的责任，这种责任需要通过行使环保管理职能的环保行政机关来实现，环保行政机关是具体的直接的环境公益代表者。由于行政资源较为丰富，行政机关的普遍且广泛设置使得环保行政机关能够更积极主动地发现和处理侵害环境公益的不法行为。同时，造成环境污染和环境破坏的原因多种多样，对侵害环境的行为以及与损害后果之间的因果关系的确定需要专门的实验分析方法和证据收集手段才能得出结论，这些科学性和技术性手段正是环保行政机关所具备的。在我国一些法律中实际上已经认可了环保行政机关的原告资格，如《海洋环境保护法》第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。所以，环保行政机关所具有的独立性以及专业性的优势，决定了环保行政机关的环境公益诉讼原告资格的恰当性。

（二）检察机关

在国外，许多国家（如美国、德国、英国）的法律规定检察机关可以作为环境公益诉讼原告。在我国，目前涉及环境问题的司法实践中，检察机关为保护环境公共利益以原告身份提起的环境民事公益诉讼全部胜诉。2003年，山东德州乐陵市检察院起诉范某私自加工出手石油，侵害国有资源，造成环境污染，这是典型的由检察院提起的环境公益诉讼并且最终获胜的案件之一，它体现了检察院提起公益诉讼的合理性与优越性。第一，检察机关提起环境公益诉讼具有其合法性和合理性。我国《宪法》第十二条规定：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体财产”。作为代表国家公权力的机关，检察机关肩负着保护国家和社会利益的重任；第二，检查机关是公共利益的保护着。我国《民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权来对民事审判活动实行法律监督”。第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受害的单位或者个人向人民法院起诉”。这些法律赋予检察机关的具体职能，如审判监督和支持起诉等，均具有社会公益的性质，而环境公共利益作为社会公共利益的一部份，理应被纳入到检查机关的权能范畴。虽然在现行法律中找不到检察机关在民事活动中可以直接起诉的法律依据，但是起诉权是法律监督权的核心权能[15]，如果能将检查监督权转化为起诉权，检察机关便可以更全面有效地发挥的其作用；第三，检查机关有丰富的诉讼经验和良好的社会公信力，并且它拥有相对充分的资源，可以自己负担公益诉讼的成本，避免了司法资源的浪费。因此，检察机关作为法律监督机关和国家利益、社会利益的代表机构，是最合适的公益诉讼原告主体，应该有权对任何侵犯公共利益的行为提起诉讼[16]。

（三）社会团体

社会团体是由公民或企事业单位自愿组成的非政府性社会组织，地位特殊，社会影响广泛。而环保组织就是为了维护环境公共利益而成立的社会团体，是推动全球环境保护事业发展与进步的一支重要力量。笔者认为，应当赋予环保组织以环境公益诉讼原告的资格。其一，环保组织是为保护环境的共同意愿而组成的非营利性社会组织，代表着特定领域内公民的共同利益，尽管其不属于全体社会成员的普遍利益，但也具有公益的性质；其二，环保组织在人力、物力、财力和专业技术方面有公民个人无法比拟的优势；其三，环保组织经常参与环保执法，对环境污染和环境破坏的情况了解得更透彻。从国外来看，如美国、法国、瑞士等，都认可环保组织代表其成员的利益提起环境诉讼。因此，我们有必要借鉴西方发达国家的成功经验，赋予环保组织等社会团体提起环境公益诉讼的原告资格，使其在维护环境的公益诉讼中发挥更大的作用。

（四）公民个人

我国《宪法》第十三条明确规定：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权。”环境权是公民的一种基本权利，且公民个人是环境利益的直接受益者，任何对环境造成破坏和污染的行为最终都会影响到公民的生产和生活，损害公民的利益，因此，当环境公共利益受到损害时，公民个人作为环境权的主体当然应该有权对造成此种损害的违法或不当的环境侵权行为提起诉讼，以寻求法院的司法救济。美国《清洁空气法》第三百零四条a款规定：“任何人都可以以直接或间接受影响者的名义甚至以保护公众利益的名义对包括公司和个人在内的民事主体就该法规定的事项提出诉讼”[17]。在我国，2000年12月30日，山东青岛有300名市民以青岛市规划局批准在音乐广场北侧建立住宅区、破坏广场环境、侵害自己的环境权为由，将青岛市规划局告上了法院，法院受理了该案件，并认为青岛市民具有提起诉讼的原告主体资格。事实证明，我国公民在面对环境侵权行为时具有提起诉讼的资格和权利。当然，在环境公益诉讼中，面对的侵权主体往往是势力强大的行政机关或实力雄厚的公司和企业，所涉及的问题又相当复杂，而个人的力量又十分有限，在诉讼过程中公民个人往往处于劣势，因而，在环境公益诉讼制度的设计中，肯定公民个人原告资格的同时，更要重视发挥其它原告主体的作用。也许有人会担心，扩大环境公益诉讼原告主体范围，可能导致滥诉行为的出现，加重法院的负担以及浪费司法资源。笔者认为，这种担心虽有道理，但是是不必要的。因为环境公益诉讼实质上是原告花费自己的时间、精力和金钱为不特定多数人谋利益，所获得的损害赔偿金最终也是纳入环境污染治理的专项基金中，因此，这实际上是以最小的成本获得最大的利益。何况在我们国家，民众普遍存在厌诉的情绪，而扩大环境公益诉讼原告主体的范围，将环境公益诉讼原告主体延及至公民个人，这对于切实保护环境无疑具有深远的意义。随着全球经济社会的不断发展，全球生态环境也日趋恶化，保护环境成为各国政府必须面对的重大难题。环境公益诉讼是保护环境、维护公共利益的有效手段。从我国现行立法来看，环境公益诉讼制度中的原告主体一直是模糊的、缺位的。无论从立法上还是在司法实践中，确立并扩充环境公益诉讼原告主体都是很有必要的。本文认为，环境公益诉讼原告主体应该包括：环保行政机关、检查机关、社会团体以及公民个人。环境公益诉讼原告主体多元化，可以有效地保障环境公益诉讼的有序进行。同时，只有社会全体公民自觉树立了保护环境的意识，才能还地球——全体人类的家园以蓝天白云和青山绿水！

本文作者：成依怡工作单位：加州大学戴维斯分校