旧房改造涉及法律知识

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农村旧村和危旧房改造工作，是深入贯彻落实科学发展观的客观要求，是拉动农村内需、促进区域经济发展和建设社会主义新农村的必然选择，也是广大农民群众的迫切愿望。据悉，目前浙江多个市、县都在如火如荼的开展该项工作。2009年，笔者被派往丽水龙泉市锦溪镇岭根村担任农村工作指导员，岭根村是龙泉市人民政府2009年旧村和危旧房改造村，因此直接接触并参与了当地的旧村和危旧房改造工作。旧村和危旧房改造是目前全省农村工作中的大事，应当妥善处理好各方面的关系和问题，这当然也包括有关的法律问题。笔者不惴浅陋，通过实地走访调研，对该项工作中常见、易发、疑难的法律纠纷进行了厘清和梳理，并分析了相关原因，提出了一些处理对策，希冀对实务有所裨益。

1主要法律纠纷类型

1.1建筑活动中的人身损害赔偿纠纷

旧村和危旧房改造的总体思路和目标是“改造空心村、撤并自然村、建设新农村”，“连片拆除危旧房，重新规划建新房，腾出空间促发展”，因此，该项工作中会发生大量的建筑活动和行为。比如，农民拆除旧房建新房、村委会组织修建道路等等。在这些建筑活动中存在诸多法律问题值得我们去思考，如：承包合同的效力问题、施工方的主体资格问题、人身损害赔偿问题等，其中实践中反映最为突出的是人身损害赔偿问题。应当说，当前我国农村建筑市场秩序还很不规范，有些乡镇建筑公司资质不全；有些企业承接工程之后随意转包或肢解分包，自己则根本不参与具体建筑施工活动；有些施工队则是个体泥瓦工自行招募组织起来的，既没有工商企业登记，也没有建筑施工资质，是一支典型的农村建筑游击队。而许多建房者按照传统习惯，图一时节约和方便或碍于人情，将建设工程发包给这些建筑游击队或者其他本村人承建，在旧村改造和危旧房改造中同样普遍存在这种现象。但问题是，一旦发生承包人或受雇人遭受人身损害的事故，法律纠纷即随之产生。

实践中当事人容易产生争议的问题是施工人与建房人之间的法律关系，即二者之间是雇佣关系还是承揽关系，以及如何确定赔偿责任的主体。因为根据目前我国有关法律和司法解释的规定，雇佣与承揽关系中承担赔偿责任的主体和方式完全不同：最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十条规定：“承揽人在完成工作过程中对第三人造成损害或者造成自身损害的，定作人不承担赔偿责任。但定作人对定作、指示或者选任有过失的，应当承担相应的赔偿责任”，第十一条规定：“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。雇佣关系以外的第三人造成雇员人身损害的，赔偿权利人可以请求第三人承担赔偿责任，也可以请求雇主承担赔偿责任。雇主承担赔偿责任后，可以向第三人追偿。雇员在从事雇佣活动中因安全生产事故遭受人身损害，发包人、分包人知道或者应当知道接受发包或者分包业务的雇主没有相应资质或者安全生产条件的，应当与雇主承担连带赔偿责任。”可见，一般情况下，雇佣关系中雇主承担的责任要比承揽关系中定作人（建筑承包属于承揽的一种）承担的责任为重。因此，实践中一旦发生施工人伤亡的事故，受害人往往主张其与建房人构成雇佣关系，而建房人则主张双方是承揽关系。此种纠纷在实践中较为常见，而且处理起来也较为困难。

1.2建筑活动中的拖欠工程款、材料款纠纷

在承包建房人、修路人等完成有关建筑活动后，业主应当及时支付工程款；在材料商供应完建筑材料后，购买人也应当支付材料款，这些均是有关民事活动中义务主体应当承担的义务。但实践中，由于种种原因，经常会发生拖欠工程款、材料款的纠纷。比如，有的业主或材料购买人以建筑工程或材料存在质量问题或其它原因拖付甚至拒付工程款、材料款，从而使权利人的合法权利受到损害。

1.3拆迁及政策处理纠纷

此类纠纷是目前旧村改造过程中的一大难题。根据旧村改造的要求，需要对某些建筑，包括临时建筑、违章建筑等进行清理拆除。但因此而引起的此类纠纷处理起来非常困难，特别是如何处理违章建筑、政策补偿数额、如何实施拆迁等问题都十分棘手。比如农村中存在着大量的违章建筑，由于长期以来没有及时查处和拆除，有的甚至已成为部分村民赖以生存的居所，成为旧村改造中沉重的历史包袱。从法律角度讲，拆除违章建筑不予补偿，但不予补偿，被拆迁人又不同意拆除，有的被拆除人甚至漫天要价，造成建设成本的增加，资源严重浪费。

1.4异地建房中的土地征用问题

旧村改造的一个目标是“改造空心村、撤并自然村”，在改造空心村、撤并自然村的过程中，自然会涉及原空心村、自然村的村民如何搬迁安置问题。根据目前龙泉的政策，一般情况下是安置在集聚中心村居住。但根据目前我国的土地制度，农村的土地属于农民集体所有，除集体组织内部成员之间可以调剂转让外，尚不允许向集体组织成员之外的主体转让集体土地（包括宅基地）。

因此，在另一村建房，就涉及到土地如何使用问题。鉴于目前的土地政策，龙泉市的做法是先征用需用地村的集体土地，待土地征用后再将土地使用权出让给需用地人。

这个过程就必然涉及到土地征用费的补偿、土地出让金的确定等问题。旧村改造本是一件利国利民的好事，但是在政府、搬迁村民资金有限的情况下，还需要支付土地征用补偿费和缴纳土地出让金，这对于政府和搬迁村民来说无疑是一个重大的负担，其中极容易产生法律纠纷。

1.5与政府承诺奖励有关的纠纷

在当前旧村和危旧房改造工作中，政府为了提高农民的积极性、加快改造进度，往往制定有关的奖励措施。如龙泉市委出台了龙委〔2009〕9号《关于推进农村旧村和危旧房改造的实施意见》，市财政安排农村危旧房改造和连片综合整治专项资金1500万元，按照“连片拆除危旧房主房50元/m2，辅助用房25元/m2，建设新房连片10幢以上5000元/幢，对原有危旧房进行修缮的每户1000元（其中农村低保标准120%以下困难家庭每户1500元），危旧房改造拆旧建新每户500~2000元”的标准对进行旧村改造的村庄和农户进行奖励或补助。由于政府的奖励要与拆除房屋的面积等因素直接挂钩，因此，实践中可能存在着政府与拆房户主因对房屋的拆除面积存有争议而起纠纷的情形。比如由于部分测量人员业务不精或者缺乏工作责任心、工作草率，导致所测面积与实际面积不符，进而引发纠纷。

1.6建筑活动中的质量纠纷

在建筑活动中，由于个别施工人没有取得施工资质、不负责任，或者使用劣质建筑材料，致使建筑工程出现质量问题，甚至是“豆腐渣”工程的情况在实践中也屡见不鲜。

2法律纠纷特点

2.1政策性强

农村旧村和危旧房改造本身就是一项政府主导下进行的工作，当地政府一般都会出台有关政策，因此政策性很强。比如拆迁和政策处理、土地征用、政府奖励等，当地政府都会制定政策措施，一旦纠纷发生，政府制定的政策、措施都会纳入考量的范围：是否合法、是否合理、是否被遵守等；处理这些纠纷，也往往因为涉及当地利益，而参照政府政策的规定。

2.2关系错综复杂

农村旧村和危旧房改造工作是一项复杂而艰巨的工程，涉及方方面面的关系。比如建筑活动中涉及建房人与施工人之间法律关系的认定、责任的承担等。拆迁和政策处理活动中又会涉及村委会、政府与拆除户之间的法律关系，甚至涉及到当地家族势力的较量、新旧村委之间的矛盾、乡镇党委政府的影响等深层次的矛盾，真可谓“剪不断理还乱”。

2.3矛盾容易激化

由于旧村和危旧房改造中关系错综复杂，一旦发生法律纠纷和处置不当，极易导致矛盾激化。比如拆迁和政策处理中，有的被拆迁人法治观念淡薄，漫天要价，一旦要求得不到满足，就处处设置障碍，甚至采取极端行为阻挠拆迁，引起矛盾激化。

2.4处理难度大

农村旧村和危旧房改造中的纠纷关系复杂，矛盾容易激化，政府、法院处理起来难度相当大。有的当事人不按照正常的法律程序，到处信访、上访、缠访，给处理机关施加压力，处理相当困难。

3法律纠纷成因

3.1部分村民法律意识不强、安全质量等意识不够

建房人将建筑工程发包给无施工资质的个人承建，既容易出安全事故，又容易产生质量纠纷。

3.2部分村民不讲诚信、履约意识不强

有的建房人在施工人完成建房并交付后，却以种种理由拖延甚至拒付工程款。

3.3历史遗留包袱重，大量违章建筑已积重难返在农村中违法搭建、盖房的现象较为严重，由于有关部门平时疏于管理和监督，导致在当前拆除时，这些违章建筑成为沉重的包袱。

3.4部分村民存在不健康心理

有的村民在土地征用以及拆迁过程中，不按照正常的法律途径解决问题，而是到处缠访告状；有的协议签了，钱也拿了，仍不停的上访；有的人则认为只要“顶住”，成为“钉子户”，得到的补偿就更多。

3.5有的政府行为不够规范

在拆迁和政策处理过程中，有的执法人员包括村两委人员态度不端正、不谨慎，执法方式粗暴；在测量拆除房面积时，缺乏工作责任心、草率办事；在兑现奖励时，以种种理由推诿等。

3.6有关法律制度不健全

目前，我国只有针对城市房屋拆迁的法律———《城市房屋拆迁管理条例》，尚无针对农村集体土地上的房屋拆迁问题进行调整的专门法律，导致实践中对农村房屋如何拆迁无法可依；再如前述，根据目前我国的土地制度，不允许外村人到本村购买宅基地建房，只能先由政府征地然后再出让土地使用权，导致手续繁琐、资源浪费。

4解决对策

4.1加强法制和政策宣传力度，进一步提高农民法律意识

要利用新闻媒体和其它有效载体对新农村建设的政策、涉及的法律进行宣传，提高广大农民对旧村和危旧房改造重大意义的认识，树立大局意识，从大局考虑，不过分计较个人利害得失；增强广大农民的法律防范意识，树立安全意识、质量意识、履约意识、诚信意识等，减少纠纷的发生。

4.2加大对违章建筑的查处力度，降低拆迁和政策处理成本

有关部门要切实履行职责，加强日常监督管理，加大对违章建筑的查处力度，对违反规划的建筑要及时拆除；要充分发挥基层组织和群众监督的作用，建立举报机制，实行奖惩和惩戒考核制，遏制违章建筑的发生。要抓紧研究制定历史遗留违章建筑的处理方案，对近期发生的违章建筑，在拆迁和政策处理中可不予补偿；对长期以来未查处的违章建筑，可视具体情况、情节罚款，并从该违章建筑的残存价值中扣除罚款的方法，使其所获补偿低于成本。

4.3加大对少数不良农民的教育惩戒力度

针对少数存在不健康心理的村民，要加强宣传教育，促使其遵照法律规定程序解决问题；而对于那些无理缠访、滥访，拒不拆迁的村民，则要依据有关法律规定予以处罚。

4.4规范政府行为，提高依法行政意识

在执法过程中，公务人员要吃透法律和政策，文明执法、热情执法，耐心做好说服教育工作，切忌衙门作风和工作态度简单粗暴。在土地征用过程中，要根据《土地管理法》的规定，切实履行有关征地手续和程序，实事求是的确定补偿标准和方案。在测量拆除房屋面积时，要当事人在场，并用照片固定证据，做到“当时无异议，之后无争议”。政府要按照有关政策，及时兑现有关承诺奖励，不能无故推诿推脱。

4.5各有关单位通力协作，形成合力

农村旧村和危旧房改造工作，涉及到政府、农业、国土、交通、公安、乡镇、村委会等各个部门，有关部门要各司其职，对于可能发生和已经发生的纠纷要通力合作，尽力化解。对于已经起诉到法院的纠纷，法院要按照“调解优先，调判结合”的发针，努力做好当事人的工作。在调解不成的情况下，要依照法律规定及时下判，并在判决书中做好说理工作。在法院终审判决后，仍有当事人不服上访的，有关部门要及时审查，对于无理上访人要做好说服教育、服判息诉工作。

4.6完善有关法律制度

要尽快制定专门的农村房屋拆迁法律，使农村房屋拆迁走上法制轨道。对于是否允许宅基地买卖，有关部门要积极探索调研，特别是对于由当地政府统一组织的“旧村改造”、“下山搬迁”等公益活动，可以考虑在一个乡镇范围内的其他村村民在本村购买宅基地的行为予以适度放开，以减少目前旧村改造工作中因为土地征用而带来的纠纷和资源浪费。