谈论古代矿业管理法律制度

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我国矿业的发展源远流长，早在西周时期，就出现了青铜器的冶炼。随着社会经济的发展，以及对矿产资源需求的扩大，矿业开始繁荣，政府开始制定、完善矿业管理的法律制度。关于矿业管理的规定，最早见于先秦时代，《周礼》、《管子》、《韩非子》等书中均有记载。隋唐以后是古代矿业的繁荣时期，矿业管理制度也相对完善。

1管理机构

早在西周时期就出现了矿产资源开发、管理的机构，根据《周礼•地官司徒》的记载，当时设置了大司徒一职，“掌建邦之土地之图，与其人民无数”，从事国土管理工作。设置“卝人”（即矿人）这一机构，具体负责矿产资源管理。“卝人”由中士、下士、府、史、胥、徒等工作人员组成，“掌金玉锡石之地，而为之厉禁以守之。若以时取之，则务其地图而授之，巡其禁令”。春秋战国、秦汉时代设置铁官，从事矿业管理。汉武帝时期，还设立了铜官、金官等职位，从事矿冶管理。三国时期，曹操设立官营冶铁机构，比如司金都尉、临冶谒者，主管铁业与冶铸。西晋掌管矿业的官职为卫尉，东晋时期不设卫尉，由少府管理。隋朝时期，在大府寺下设掌冶署，从事矿业管理。唐朝在全国各地设有冶官，随着矿业开发的繁荣，唐时期在全国各地设有冶官达271个。宋代的矿业主管机构相对完备很多。主管矿业的机构为工部，工部下设虞部郎中，负责管理冶炼事务。同时还有监、务、场、坑、冶等机构，分别负责监管、收税、收购、采矿、冶炼等事务。监是主监官的驻地，凡是有铸钱的场所，都设置监；务是矿产收购站或矿冶税务所；场是矿场；坑是矿坑，每个场可以有若干个坑；冶是金属冶炼场，一个冶所需要的矿石往往由几个场来供应。元代在全国各地设立总管府或提举司，管理矿产资源的采炼事务。明代洪武年间设立铁冶所，永乐年间设立金场局、银场局等机构负责管理金属矿业。清朝末年，根据《大清矿务章程》规定，中央的管理矿业的机构为农工商部，各省的负责机构为矿政调查局。

2管理制度

2．1“官山海”的专营政策

春秋战国时期，齐国实行“官山海”政策，即矿产资源由国家控制和管理，主要是盐铁专营，禁止民间开采矿山。据《管子•地数》记载，凡是有矿山的山区，都要“谨封而为禁。有动封山者，罪死而不赦。有犯令者，左足入，左足断；右足入，右足断。”由此可见，当时齐国对私自开采矿山的处罚是很严厉的。但是，对于开采铁矿，却是允许民间开采的，只要向政府缴纳一定的税即可，税占到总盈利的30％。楚国禁止民间开采金矿。一旦私采金矿被发现者，处以极刑。《韩非子•内储说上》上记载“荆南之地，丽水之中生金。人多窃采金，采金之禁，得而辄辜磔于市。”晋国以及后来分离出来的韩赵魏三国，均不实行盐铁专营，允许民间开采矿山、冶铁。秦代继承了战国时期的矿政，对矿业实行官营民采、收取税利的管理政策。后来有人说秦始皇“用商鞅之法，改帝王之制，盐铁之利，二十倍于古”［1］。汉代绝大多数年代实行盐铁专营，只有少数年代实行盐铁开放政策。汉初实行分封制，允许分封的诸侯可以自行开发矿业，导致盐铁实际为少数豪强大族所控制。文帝时期“弛山泽”，国家和百姓同时拥有矿业开发权。武帝时期，为增加中央财政收入，削弱地方势力，实行盐铁官营，私铸铁器的，加以治罪。魏晋时代，矿业基本上是官营，禁止民间开采、冶铸，但是一些豪强地主“封固山泽”，自己设置冶炼场所，采炼铜铁、货币等。隋朝时代，将铜矿的开发权收归国有，但对于铁并未实行政府专营。唐初也并未对铁实行专营，太宗和宪宗时曾禁止私自开采金银，后来又有一段时期允许私采金、银、铜矿，国家收税，矿税为收入的20％。元代的官办铁矿，主要集中在北方。关于汞矿，北方一般为官办，南方为民采。关于锡、铅矿，政府实行生产经营许可制度，由用户申请获得锡引，然后方可经营，类似于当时的盐引制度。明代基本上沿袭了元代的矿业制度，虽然各种矿产资源冶炼场“屡开屡闭”。明代实行官矿政策，限定金银等贵金属基本上只能由官府经营，铁、铜、铅、锡等矿，也由官府负责采冶，民间只能开采其他一些相对不重要的矿产，并要取得官府同意，缴纳一定的税收。

2．2鼓励民间开采

在矿产资源开采方面，宋代设立专门机构、配备专职人员负责探矿，“踏逐矿苗所在”［2］。这个机构为提点坑冶铸钱司，内有检踏官数名负责探矿。与此同时，政府鼓励民间探矿报矿，并给予一定的报酬和优惠政策。一是给报矿人一定的赏酬；二是给予报矿人优先承买矿冶产地的权利；三是给报矿人预借开采经营的工本钱。出于当时社会的伦理道德和居民生活秩序的考虑，宋代法律还规定了不可开采的禁地，主要是寺院、祠庙、公宇、坟地等地方。清代已颁布制定了较为完备的矿政条例，以康熙年间颁布的《钱法十二条》为例，它详细规定了从矿手工业的管理、采禁、矿税到矿业经营方式等。清代关于是否允许民间开采矿产资源，政策是经常变化的。鉴于明后期的矿监之乱，以及各种抗清势力的存在，清初40年对矿山采取了严格的封禁政策。因铸币需要，康熙十四年稍稍放宽了铜、铅矿的开采。康熙年间，规定在政府监管的前提下，民间可以自行开采铜、铅等矿。雍正时期禁止开设新矿，但均不允许开采金、银矿。乾隆年间改变了封闭金、银矿的规定，经官方批准、登记后，可以开采金、银矿。嘉庆年间，金、银、铅矿不允许民间开采，百姓申请开采的，不但不准许，还要治罪。道光年间，政策又弛缓一些。清代放弃了明代的官矿政策，认为官矿政策得不偿失，“山泽之利，官取之则不足，民取之则有余”［3］，所以清代矿业大多数为民办，官办的占少数。康雍两朝的民办矿业经营规模比较小，主要原因在于政府害怕一旦规模变大，有聚众反抗的危险，从而危害皇权，所以康雍两帝限制矿业发展，比如下旨规定只能贫民在本地开矿，并限制利润，不允许招商开厂。乾隆朝开始招商开采，矿业生产经营规模发展迅速。比如，云南吴尚贤的茂隆银厂，有工人两万多人。

2．3生产经营管理制度

关于生产经营管理，宋代有劳役制、招募制和承买制三种形式。官营的企业采用劳役制，被劳役的人不断进行反抗斗争，迫使官吏不得不把劳役制改为招募制，从而对冶铁生产的发展起了一定的推动作用。承买制对后世的矿产经营影响最大。承买制是指官府通过与私人订立契约，将矿场的生产经营权转给私人的经营方式。契约一般规定承买年限、产品分配比例、官府抽税比例等事项。宋代为加强对矿业生产经营的管理和监督，在矿业生产经营中推行保甲法，来防止和追究矿场内的犯罪。宋代的禁榷法的一项重要内容，就是矿产品的禁榷，各种矿产品的开采和流通，均在政府的严格监控之下。不同矿产品在国家政治、经济生活中的重要性不同，政府对它们也采取了不同的禁榷与流通政策。明清时代的矿业中的劳动用工制度性质也发生了变化，由原来的卫军匠户的劳役制变成了雇佣劳动制，出现了资本主义生产关系的萌芽。清末的《大清矿务章程》规定了矿业管理、矿商、矿权、矿照、勘矿、开矿、租税、中外合股等内容。从中央到地方，有农工商部、矿务局、矿务调查员、测绘员等机构和人员从事全国矿业的管理。对矿权作出明确规定，矿产资源为国家所有，任何团体和个人未经批准不得私自开采。规定了开矿许可证为勘矿、开矿、试采小矿等三种。规定了甲、乙、丙三类矿质的开采办法，6个月内必须切实开工，开矿执照有效期为30年，续办延长20年。各种矿产资源中，管理最严格的当属硫磺和硝，它们用于兵器，所以产出均由官府收购，一旦满足军需，就立马封矿。银矿是主要的贵金属矿，清代禁止私采，地方银课足额即封闭矿场。铜是最受政府重视的矿场，因铸造货币所需，一方面大力提倡开采，另一方面严加控制。铜炼好后，二八抽课，其余由官府收购，形成专卖制度。政策最宽的是煤的开采。私人如果在官山开采的，要缴纳一定的税；在私人的地面上开采的，不需要交税，因为已经缴纳过田赋了。

2．4岁课制度

宋代关于民间采金、银、铜矿的，政府每年加以收税，矿税一般按产量的20％～30％收取，也称为“岁课”。除此之外，也有官营矿业，一般由士兵和罪犯劳动，所得矿产无偿上交政府。元代继承了宋代的岁课制度，但也呈现一些变化，就是实行“包采”制度。根据需要，调拨一部分民户为从事某一种矿产资源的采冶户，专门从事采冶，对于所得的矿产资源，政府从中抽成，一般是总产量的30％。同时，设立总管府或提举司管理采冶户。至元四年，曾制定条画五条来维护矿冶税收。

3特点

1）关于矿产资源立法管理的历史比较悠久。西周时期国家就有相关管理制度以及管理机构。在《礼记》、《管子》、《山海经》等书中，都能找到关于矿产资源管理的规定。

2）矿业立法与经济发展水平、矿业发展水平息息相关。矿业水平的提高和发达，能够促进经济的发展。而经济的发展又会推动统治者随时修行新的律例，以控制和调节经济发展，法律也随之逐步走向发达完善。

3）政府关于矿业的政策，很大程度上出于政治利益的考量。采取封禁政策，不准民间任意开采，多是因为政权尚不稳固，政府害怕流民聚众滋事。清统治者认为：“开采（矿）一事，……人聚众多，为害甚巨。从来矿徒，率皆五方匪类”，因此决不应“逐此末利”而使匪类“乌合于深山穷谷之中”［4］。

4）对于矿产资源的开采实行税收政策，一般税率为产量的10％～20％。有的朝代实行定期征收，比如宋、元、明时按年征收，称为“岁课”。有的朝代不定期征税。