深究留置盘查法律适用问题

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一、我国留置盘查的现状与存在的问题

(一)现状

1、立法现状

我国留置盘查的相关制度规范的内容主要在以下几部法律和司法解释中：《人民警察法》、《公安部关于公安机关执行(人民警察法)有关问题的解释》、《城市人民警察巡逻规定》、《公安机关办理刑事案件程序规定》、《中华人民共和国居民身份证法》、《公安机关适用继续盘问规定》。从我国留置盘查制度的相关规定来看。我国的留置盘查制度主要规定在行政法律中，很大程度上是将它作为一种行政警察活动来调整，而不是一种刑事司法活动。

2、实务现状

“不愿用、不敢用”与“滥用”并存。《中华人民共和国人民警察法》以及相关的司法解释对留置盘查这一权力的规定过于笼统，加上一些社会因素，在实际执行过程中出现了一些带有普遍性的问题：超范围盘查、超时留置、留置盘查期间刑讯逼供等各种违法违纪行为时有出现。尤其是2004年之前，全国各地接二连三地发生被留置盘问人员非正常死亡事件。公安部根据当时情况的需要出台了《公安机关适用继续盘问规定》，在审批、法律文书、留置报备等一整套程序上作了详细的规定，这使得部分基层民警觉得操作较为复杂，且容易出错，怕被追究责任，因而开始减少使用留置盘查而改用其他措施。但是与此同时，滥用留置盘查的现象也依然存在。

(二)存在的问题

l、留置盘查制度运行中出现的问题

(1)留置盘查的适用对象不当扩大。现行法律对留置盘查适用的标准、范围和深度规定不清，导致留置盘查权的滥用，最突出的就是适用对象不当扩大。《人民警察法》第9条只规定对符合四种情形的违法犯罪嫌疑人采取留置盘问，对于具体适用的标准未作出规定。虽然2004年公安部出台的《公安机关适用继续盘问规定》对于《人民警察法》第9条所列的四种情形作了相对详细的解释性规定，但是对警察的留置盘查权却未作应有的限制。现实中留置盘查主要依靠警察的个人主观判断，盘查对象被随意扩大，导致一系列侵犯人权的现象发生。

(2)留置盘查的强度过大。法律对留置盘查具体行使过程控制的缺位，使刑事强制手段在盘查实务中被大量使用，导致盘查力度超越了其应有的范围。

(3)留置盘查的时间过长。我国《人民警察法》规定留置盘问的时间一般为24小时，特殊情况可延长至48小时，而传唤、拘传最长才12小时。留置盘问后又拘传的，时间可长达6o小时，严重限制了公民的人身自由。

2、作为一项法律制度，留置盘查缺少必要的制度配合

(1)留置盘查缺乏法律监督。由于留置盘查法律性质不清，未列入刑事诉讼的范围，故留置盘查不受刑事诉讼程序的约束，也就不受人民检察院的刑事法律监督。公安机关兼具行政机关和司法机关的双重身份．行使行政警察职权和刑事司法职权，集留置盘查决定权、执行权于一身，如果缺乏有效的监督和制约，必然导致权力的滥用。

(2)留置盘查缺乏与刑事强制措施的协调一致。留置盘查成为一种“准强制措施”。虽然弥补了拘传、拘留强制措施在适用中的一些缺陷，但也与拘传、拘留存在不协调之处，并且冲击了我国的刑事强制措施体系。从某种角度讲，拘传的实际功能已为留置盘查所取代。甚至在实践中为便于调查取证，查清事实．存在留置盘查与拘传交叉使用的现象。

(3)留置盘查缺乏司法救济。留置盘查作为一种限制公民人身自由的措施，使用不当会侵犯公民合法权益，被盘问人有权寻求法律救济。虽然我国法律对留置盘查的司法救济作了一些规定，但对损害的界定、侵犯行为的确认等有关内容的规定过于原则，缺乏具体的依据和标准，这使得现实中当事人难以寻求行之有效的司法救济。

(三)原因分析

l、理念问题——“两重两轻”(重实体、轻程序，重打击、轻保护)在我国．“两重两轻”的思想由来已久、根深蒂固，无论是立法还是司法都过分强调实体价值而轻视程序价值，强调打击犯罪而轻视人权保障。留置盘查其程序简单，适用灵活．只要公安机关认为有违法犯罪嫌疑即可对当事人留置盘查，不仅如此．为了查清案情，超时间、超范围留置盘查，不表明身份，不履行审批手续，不通知当事人的家属等一系列违背程序、轻视权利的事情时有发生。这种执法价值取向直接损害了当事人的合法权益，是缺乏程序意识、缺乏人权保障理念的一种突出反映。

2、对留置盘查制度本身的认识问题我国留置盘查制度运行的现状和存在的问题，事实上说明对于留置盘查制度本身的认识存在问题。问题一．对留置盘查的法律性质认识不清。由于现行法律对留置盘查的法律性质规定不清，使得事实上兼具行政性和司法性的留置盘查游离于刑事诉讼程序之外，无法接受人民检察院的监督。可以说，留置盘查的法律性质不清是造成一切问题的根源，要解决以上诸问题，必须首先明确留置盘查的法律性质。问题二．实践中对于留置盘查制度的定位存在问题。留置盘查制度在很大程度上是定位于预防犯罪行为的发生．而非以侦查犯罪为原始动力。但是警察的留置盘查权作为一种“低能见度”的权力，如若定位存在偏差，则其在实践中的样态与制度设计之初衷必定会发生偏离。我国的留置盘查制度实践中的样态与制度设计初衷是不一致的．从根本上讲是留置盘查制度的定位存在问题。

3、立法不完善造成实践中的执行缺乏规范性我国的留置盘查制度主要规定在《人民警察法》、《公安机关适用继续盘问规定》等一系列行政法律中，《刑事诉讼法》未对此作出规定，使得留置盘查主要受行政法律关系的调整，而不受刑事诉讼程序的调整。而留置盘查与刑事司法活动密切相关。已成为绝大多数刑事案件的必经程序，这就造成公安机关在刑事司法活动中运用留置盘查时缺乏相应的法律依据，滥用留置盘查权成为法律存在疏漏情况下出现的一种必然现象。

二、留置盘查存在之必要性与可行性分析

实践中都存在着诸多问题，但是留置盘查制度的存在有其必要性。

(一)必要性之分析

1、从制度本身的应然性方面分析制度本身的应然性往往是一些抽象的理念、概念、范畴、原则或者思想。具体到留置盘查制度，就是设立留置盘查制度的理念、原则、范畴等。盘查制度在设立之初是国家有关机关为维护和实施社会公共秩序的管理，预防和制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产所采取的临时性约束或处置的限权性行为。人们在设计盘查制度之初，就对其做了预设，或者说对盘查制度的社会效果有了一定的期待。留置盘查不是我国的首创，更不是独创。不论是大陆法系国家还是英美法系国家，均在其正式立法或司法实践中认可警察运用盘查权的合法性，而且盘查已成为世界各国警察在治安管理活动中最常用、也最有效的管理手段之一。

2、从制度本身的实然性方面分析就留置盘查制度而言。其实然性在一定程度上更容易为人们所感受，因而也就更能表明其存在的必要性。由于盘查具有犯罪预防与追诉犯罪的巨大功效，在各国的警务实践中盘查都被高度重视与充分运用。据数据统计，“北京自2004年7月至2005年5月，通过在地铁内巡逻盘查，查处治安案件8000余件。刑事案件1O余起；治安拘留900余人、刑事拘留10余人。”而英国政策研究所调查显示，“伦敦警察每年拦阻嫌疑人150万人次，从而发现违法犯罪者1O万人左右。”可见，盘查作为一项公共安全管理措施．因为其对预防和查处违法犯罪的有效性，留置盘查作为一种制度，其本身所发挥的实际功效是得到广泛认同的。

(二)可行性之分析

第一，从立法的角度。留置盘查在维护社会秩序与实现公共利益上的重要价值是与盘查行为本身的制度危险性并存的。事实上，立法是完全有能力、有条件、有可能解决这一矛盾的。在我国，留置盘查之所以遭到质疑，很大程度上是因为立法中存在的问题在实践中有了扩大化的表现。从世界范围来看，许多国家的留置盘查制度运行良好，并在社会中发挥着积极的功效，这完全能够说明立法完备条件下的留置盘查制度是可行的。笔者认为，虽然留置盘查无论是在立法上还是在实第二，从实践的角度。留置盘查制度的司法实践从正反两个方面反映着其作为一项制度所具有的维护社会秩序和侵犯公民权益的品质。留置盘查制度只要在实践中得到良好的规范，将对公民权益的侵犯弱化到最低点，那么这一制度的实践是能够得到支持的。实践中的规范执行是可以预期的，当然也是可以实现的。

三、留置盘查的法律适用问题之一般探讨

(一)设计留置盘查制度应遵循的原则

1．必要性原则必要性原则是指立法机关或行政机关在能够相同有效地实现目标的诸多手段中，应该选择对个人权利最小侵害的措施。故对必要性精神的把握，就转化为对“相同有效”、“个人权利”和“最小侵害”等相关概念的正确理解。而合理性和公共性之要求则为必要性之最低限度的内容。“合理性原则”是基于现代国家权力运用理性化的要求而对警察盘查权的一种实质规制，其目的是防止盘查权的轻易乃至随意启动，进而侵犯公民基本人权。而公共性原则要求盘查作为一项公权力．其启动应当以维护公共秩序为目标。因此，留置盘查的适用要以合理性和公共性为基础才能具有必要性。

2．比例性原则比例原则要求盘查主体的行为不能超过必要限度．行为的实施与其所追求的目的之间要保持一定的平衡。具体来说应当包含三层含义：一、采取的方法应有助于目的之达成；二、有多种同样能达成目的的方法时，应选择对人民权益损害最少者；三、采取的方法所造成的损害不得与欲达成目的之利益显失平衡。

3．法律保留原则法律保留原则的基本内容是．国家的某些事务必须保留给立法者以法律规定之，否则行政权不得为之。换言之，对于特定领域的行政行为，没有法律的明文依据．行政机关不得为之。警察盘查权关乎公民的人身自由．没有法律的明确授权，警察机关不得享有。

(二)留置盘查的适用标准

留置盘查在不同法系的国家有着不同的适用标准。一般来说，适用标准的确立与法文化环境以及法文化传统是密切相关的。如，在美国将“合理怀疑”作为盘查的启动标准，英国的适用标准是“合理理由怀疑”，日本的适用标准为“合理判断后有相当理由足认”。德国为“具体危险”，即依一般生活经验客观判断，预料短时间内极可能形成伤害的一种状况。上述关于留置盘查的适用标准虽然在表述上有所不同，在内容上也存在差异，但是经过比较研究，不难发现他们之间存在以下三方面的相似之处：第一，它们的内容是趋同的，怀疑犯罪可能正在发生、即将发生或已经实施完毕；第二，这些标准都是相对灵活的，具有弹性的概念，所提倡的是一种普通人的常识性判断标准；第三，上述标准的适用通常都属于自由证明模式的范畴。

(三)留置盘查的基本构成要件

1、主体要件除法律授权的主体，其他任何人不得行使该权力。

2、适用对象盘查适用对象的确定在很大程度上受适用标准的影响，亦或者说适用标准决定着适用对象的范围。但是无论是在怎样的适用标准下确定的适用对象．他们事实上都具有一定的共性。即，第一，不特定的人；第二，有合理理由怀疑其有违法犯罪嫌疑。

3、程序要件虽然盘查具有程序简洁的特点，但其启动与运行仍须符合相应的程序性要求。(1)通过事先确定盘查的区域和场所来限制警察的自由裁量权。(2)由司法机关对身份证检查、核查活动理由的可行性、合法性、真实性进行事后的审查监督。(3)立法严格设定盘查的具体程序。

4、监督机制任何一项法律制度，尤其是制度的运行可能触及公民权益的法律制度，都需要相应的监督机制与之配套，才能确保法律制度的顺畅运行。一个完整的运行良好的监督机制包括内部监督体系和外部监督体系两个部分，留置盘查制度的内部监督主要是来自部门内的监督．这种监督可以通过规范执行程序予以实现，也可以单独设立专门的部门进行监督。外部监督则主要是部门间的监督，一般是由作为法律监督机关的部门对执法机关的行为进行监督。如果发现问题则引发必要的制裁与救济措施的实施。

5、制裁与救济措施法治国家均规定，实施盘查行为的人违法时。尤其是有暴力攻击行为时，负民事赔偿责任、刑事责任及行政惩戒责任。同时规定，通过盘查所获取的证据不得在法庭上使用。此外，不同的国家对盘查的相对人所提供的救济模式不尽一致。例如美国只存在刑事诉讼内部救济而不存在行政救济，而德国、日本等大多数国家同时设定了行政救济与刑事诉讼内部救济两种方式。