新时期依法行政的进度与策略

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本文为2010年度河南省政府决策研究招标课题“河南省依法行政考核评价体系研究”的阶段性成果（立项总书记在2011年3月28日下午中共中央政治局就推进依法行政和弘扬社会主义法治精神进行第二十七次集体学习时指出：“全面推进依法行政，要认真落实依法治国基本方略，以建设法治政府为目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大作用”。这为我们在新时期研究依法行政及其评价问题指明了方向。

一、依法行政评价研究的进展

党的十六届四中全会决定指出：“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”依法执政更是实现行政的公平公正，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，构建社会和谐的根本保障。随着我国社会主义法治建设的发展及法治研究的深入，我国学者对于行政法治的内涵、要素、原则以及评价标准进行了深入系统的探讨，取得了丰硕的研究成果，为依法行政评价体系的构建提供了科学的依据。首先，在法治理论方面，法学家夏勇、郭道辉、张志铭、孙笑侠、徐显明、陈弘毅等学者系统探讨了法治的内涵、构成要件、政治构造等内容，如陈弘毅教授的“法治十层次说”、夏勇教授的“法治十规诫说”。其次，在行政法治基础理论方面，我国学者深入探讨了行政法治的基本内涵、主要内容及其制度构成，为行政法治评价提出了指引与方向。再次，在依法行政评价体系构建方面，近几年来，我国理论界与实务部门进行了初步的探索，取得了显著的进步。如深圳市在全国率先推出“法治政府”总指标体系，从十大方面考察政府法治化程度，随后一些地方相继制定出台了依法行政评价考核指标体系。同时，依法行政评价的理论研究也初显成效，出现了一些专门研究依法行政评价的理论成果，对依法行政考核评价指标体系的概念、功能、特征、分类、原则和意义等基本理论问题进行了论述，对依法行政考核评价指标体系的内容设置和考评等级进行了深入研究。

完善依法行政考核制度，使广大公务人员特别是领导干部做到依法决策、依法行政、依法管理，不断提高工作效率和为人民服务的水平，对于落实依法治国基本方略，加强法治政府建设具有重要意义。依法行政作为法治建设的重要组成部分，体现了现代法治的基本要求。因此，依法行政考核评价研究与西方法治理论与实践也有着密切的联系。西方行政法学家对行政法治的基本内涵、基本原则、主要内容、基本制度进行了全面的探讨，为行政法治评价奠定了理论基础与基本方向。

二、依法行政评价中存在的问题

尽管国内外在依法行政评价研究和实施方面取得了很大的进展，但还存在不少不足与缺陷。

其一，依法行政评价体系基础理论问题研究不够深入。有关依法行政评价机制、评价主体、评价内容、评价方法等方面在理论上存在着诸多问题，如依法行政评价指标的含义、计算方法和计量单位、依法行政评价标准的设置、各个指标的权重确立、指标体系的信度和效度检验、评价信息的准确性有待进一步研究。

其二，依法行政评价体系视角单一。

目前中国行政法治评价指标体系设计仍然是一种政府部门主导的工作，其主要服务于政府法制部门的工作考核，这会使法律指标体系更多的反映了政府的政绩价值取向，依法行政评价体系视角单一，缺少服务对象——公众的评价。

其三，考核评价工作运行机制不完善

地方依法行政考核工作的运行机制还不完善。具体表现为很多方面：其一，依法行政考核评价反馈机制还不健全，不能及时的对推进依法行政工作有所帮助。其二，考核评价的权威性不足。考核评价指标体系的效力是整个考核评价体系的重要功能、作用所在，它直接决定指标体系的效用。当前依法行政考核缺乏严格的责任追究制度与完善的奖惩机制。

其四，考核评价内容与指标的科学性不足

地方依法行政考核评价主要服务于政府法制部门的工作考核，这会使法律指标体系的设计，更多的反映了政府的政绩价值取向。由行政机关自查自评有一定的合理性和必要性，但由于评价结果会对行政机关自身部门产生影响，被评部门往往很容易对本部门作出过多正面评价而忽略自身不足，从而影响评价的准确性。同时，地方依法行政考核评价方法和标准科学性不足，如依法行政评价标准的设置、指标的信度和效度、评价方法的科学性有待进一步改进。

三、完善依法行政评价的思路

第一，注重评价内容的全面性

依法行政考核评价制度作为政府推动依法行政工作的重要抓手，必须能够发挥全面、客观衡量依法行政水平的作用。即依法行政考核评价制度必须能够涵盖政府工作的各个方面，既包括行政决策科学化、民主化及合法性的考核，也包括行政规范性文件制定程序和监督管理情况的考核，同时要严格按照行政执法责任制要求，考核行政执法行为。考核制度的具体设计要随着依法行政的进程不断推进，以具体要求和努力目标为依据，不仅要实现对各考核对象依法行政的全方位监督，还要准确反映出不同阶段的法治政府建设情况，保证该考核评价成为法治政府建设的长期性推进动力。

第二，注重评价标准的科学性

依法行政的考核标准要以科学思想为指导，体现以人为本的价值取向，要求评价过程完整性和客观性，以事实为依据，不允许出现臆断；要求指标体系的设置从考评对象的特点和依法行政的实际出发。同时，吸收现代社会评价理论的科学成果，使指标体系具有确定性、严谨性、简明性和先进性，使考评信息的搜索、处理更加全面准确、适当。“科学性要求评价体系内容的设置要真实、可靠，充分考虑和兼顾不同地区、不同层次、不同经济发展水平的客观条件，既能进行同类行为的纵向比较又能进行相邻行政行为的横向比较，既能经得起实践的检验又能经得起社会舆论的评价。另外，依法行政考核评价体系的内容要规范明确，便于分解和统计，具体标准要清晰、明确，避免过于笼统抽象或过于繁杂，方法要全面、系统，便于操作，能较好地运用到考核评价的实际工作中去”。[1]

第三，注重评价过程的民主性

首先，在依法行政考核的过程中，要扩大人民群众的参与程度，增加考核评价工作的透明度，使考核评价对象公开，考核评价内容、标准、程序和方法公开。考核评价结果公开，更加有利于公众直接参与，有利于接受社会监督；同时还能够保障考核评价对象的权利，能够有效地听取考核评价对象的意见和申辩。其次，保障评价的公正性。建立考核评价指标者和实施考核评价指标者都必须克服各种私心和偏见，以公道正派的作风，严格按照程序进行考评，力求真实全面地评价和反映一个区域或部门开展依法行政工作的状况。

第四，考虑评价体系的动态性

依法行政考核评价体系是随着依法行政进程的推进而不断调整、不断充实的动态考核机制。“行政法治建设是一个渐进的动态的过程，地方行政法治评价体系也要随着实践的深入和认识的深化适时调整，使其更具解释力和科学性”。[2]

正因为此，依法行政考核应侧重对当年依法行政重点工作和基本制度建立健全方面的考核，通过不断地调整历年考核指标体系各部分的分值权重来保证考核对依法行政工作的实际推进效果。