法官任用机制的图景及发展综述

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关键词:法官任用机制；干部理念；司法理念

内容提要:当下，两种理念在演进、发展中微妙互动着，呈现出既各行其道又竞争互动的格局，使中国形成了一种任用标准国际化与任用程序本土化的独特的、二律背反的法官任用模式。对此，也许一种现代式的专业化与政治化兼顾且协调化的中国式理念与机制值得追寻，当然，其具体内容当有待通过实践来探索。

挑选与任命法官无疑是现代国家司法政治中最引人关注的事件之一，过程时常精彩激烈乃至戏剧化。对正在持续司法改革的中国来说，法官任用机制无疑尤为值得关注。对此，本文拟从任用理念角度展开分析。笔者认为，透过现象看本质，可以发现中国法官任用机制实际上为两大因素—党政干部选拔理念和司法职业遴选理念所型塑着。中国法官任用制度的构建与运作一直处于两种理念的双重作用与综合影响下。对此，笔者拟通过以下分析阐述。

一、任用理念的源起

（一）党政干部选拨理念的源起

“党政干部选拔理念”（以下简称“干部理念”），是指根据“党管干部”的原则，在党组织（以下简称“组织”）的统一领导下，采用统一的标准和程序选任各类干部，并根据党的需要统一分配至各岗位的人事任用观念。[1]在我国，“党管干部”的原则是逐渐形成的。中共成立初期，侧重于领导制度的建设，干部管理体制的建设只是初步的。后来，为适应对敌斗争需要，中共中央决定统一管理干部，[2]“党管干部”的原则开始形成与制度化。在战争年代，党统一管理干部的体制避免了干部使用的分散状态和本位主义，使党能够统一调配力量，“加强有决定意义的战线和部门”{1}。

1949年后，共产党全面掌握国家政权，党员广泛任职于各级国家机构，“党管干部”原则自然推及“政的干部”，“干部理念”亦当然成为国家机关人事工作的基本政策。1953年11月，中共中央下发了《关于加强干部管理工作的决定》，把干部划分为：军队、文教、计划和工业、财政和贸易、交通和运输、农林和水利、派、政法、党群等九大类{3}除军队干部外，其余各类干部都采用了统一的选任方式。在执政党看来，各类干部作为政策的执行者，只是分工不同。官方话语中，国家机构里只有“干部”，“党政干部”成了国家公职人员标准而统一的称谓。

在1949-1979年间，法官都采用行政干部的选任方式进行任用，官方未作区别。由于在基本理念上把法院视为与军、警一样的专政“刀把子”，司法机关用人选人上重视“红”而轻视“专”，大批具有良好法律功底的“旧法人员”被清洗，一大批政治素质过硬的干部取而代之{4}。相应，法院不成其为纯粹专业机构，而作为执行党的路线、方针、政策的办事机构，法官角色等同于其他党政干部。法院里没了“法官”，只有“审判员”从事审判工作的“干部”。

（二）司法职业遴选理念的源起

所谓“司法职业遴选理念”（以下简称“司法理念”），是指明确认知法官是“以行使国家审判权为专门职业，并具备独特的职业意识、职业技能和职业地位”的专门性群体，并且由此出发选拔专业人士充实法官队伍的理念{8}。中国古代基层政权历来实行行政与司法合一的制度，行政吞并司法，司法理念是不折不扣的舶来品。按照司法特性来选拔法官的理念，在清末法制改革时首次提及，清王朝在颁布中国历史上首部《法院编制法》时提到“至考用法官，尤关重要”。

1979年改革开放之后，中国的政治、经济、社会形势都发生大变化。

首先，中国社会的治理模式告别革命，走向常态化。先是常规的行政治理方式，后是在1990年代后期兴起的政治治理方式逐渐发挥重要作用。行政尤其是政治的治理方式要求区分国家活动的不同方式，尤其要求型塑一种适当分离的司法与政治关系模式。相应，相对独立化、专业化的司法机构开始出现。1978年12月召开的十一届三中全会上，中共中央针对民主与法制问题指出：“检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相”[7];1987年《中国共产党第十三次全国代表大会报告》中指出要实行党政分开，要“划组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”。

与此同时，党和最高司法机关均对司法队伍职业化提出了新要求。1979年6月，时任最高法院院长江华在第五届全国人民代表大会第二次会议上所作的《最高人民法院工作报告》即提出，“要选派善于学习、思想解放、实事求是、敢于坚持真理、修正错误、富于斗争精神的优秀干部到人民法院的领导岗位上来，配备政治思想较强、司法业务能力较高的干部担任审判工作。

其次，随着中国的政治、社会、经济生活步入常态，各类民事、经济纠纷大量涌现，[16]除了纠纷数量大幅上升外，纠纷类型也日益复杂，为了应对纠纷形态的复杂化，法院系统于1979年下半年起开始逐步建立专门的经济审判组织。截至1983年底，最高人民法院、各高级人民法院、中级人民法院（除个别边远地区外）和87％的基层法院都已建立了经济审判庭。[17]而随着我国海上运输事业和对外经济贸易的迅速发展，海事案件和海商案件日益增多，为了应对这一情况，最高人民法院根据1984年11月第六届全国人大常委会第八次会议的决定，最高人民法院决定在广州、上海、青岛、天津、大连5个沿海港口城市分别设立海事法院，审理国内与涉外的第一审海事案件和海商案件。

二、两种理念主导下的法官任用

在当下中国，法官任用的干部理念与司法理念在演进、发展中微妙互动着，时间、空间和情境的变化都影响和制约着两种理念的互动模式，致使其出现既各行其道又竞争互动的格局，并深刻影响到任用机制。[21]

首先，二者各行其道，在任用对象、任用标准或任用环节上各有其适用场域。

在任用对象方面，任用业务型普通法官（即一线办案、不担任行政职务的法官）时，司法理念已经逐步占据了主导地位，这鲜明体现在普通法官的司法职业准入机制的建立和完善上，尤其是对学历和资格考试的要求不断提升。如审判长选任，则更是以学历高低、考试成绩、能力优劣为基本选拔标准。

然而，在具有领导职务的法官任用方面，干部理念依然发挥其支配性作用。尤其是一院之长的任命，虽然法律上已对初任法官资格设定了较高标准，但院长、副院长任职时依然不要求其必须通过司法资格考试，甚至对其是否应具备法律专业知识都不作明确规定。究其原因，在于领导职位的法官的任用思路仍主要依据干部理念来实施，而不看重司法职业的需要。

在任用标准方面，两种理念也各有其适用场域。司法理念标准表现为专业性要求，干部理念则往往表现为政治性要求。如，欲进入司法机关从事司法工作者必须经历“双重考验”—既需要通过司法考试，而且还需要通过公务员考试，甚至要先当上公务员才能当上法官。这与法治发达国家通常把司法职业资格考试与文官资格考试合二为一的惯例迥异。

在任用环节上，两者也有各自的场域。普通法官的实质性任用环节基本上在法院内部，但进入法院则常实行逢进必考的做法，由省级人民法院与省人事组织部门组织实施。领导型法官的关键性任用环节通常是法院之外的组织决策环节。作为一把手的院长，如中、高级人民法院院长，由于在党内职位和级别较高，实质性的任用权力掌握在上级组织手中。至于副院长则还常由同级组织定夺。

其次，二者常常竞争互动。司法理念与干部理念在型塑法官任用制度的过程中，互相作用、互相影响，呈现出相异与相混的博弈样态。在相混方面，突出表现为：现有助审员任用的准入机制所要求的教育背景、学历知识、考试资格和实践经验等基本上都体现域外法治先进国家法官任用模式，但干部理念并未从助审员任用机制上完全隐退。由于法官被归入整齐划一的公务员管理序列，而我国各部门的公务员都有行政编制的限定，因此要当上助审员必须首先能分配到行政编制内的名额，取得公务员身份；而那些以事业编制身份招聘到法院的人员，即使满足了职业准入的要素，但只要进入不了行政编制，拿不到公务员身份，还是当不上法官。两种理念的影响在助审员任命的条件和程序中均有体现。

在相异方面，微观运作中两种理念往往相互冲突，也有妥协。如基层人民法院副院长的任用，由于在干部管理权限上地方组织及其组织部门是主管方，可能出现地方组织依据干部理念，根据自己的需要而提名政工干部到人民法院任职，但遭到作为协管方的中级人民法院以不符合法官法要求而反对的情形。过往，如果地方组织坚持其意见不退让，甚至搞“先斩后奏”、“木已成舟”，中级人民法院也奈何不得。由于任用权限归于地方上的权力结构，两种理念之间的博弈多半以干部理念的胜出而告终。

最后，二者的关系模式一直处于演进发展之中。这主要表现在两点。一是从整体上看，随着时代的发展，干部理念对法官任用的影响力已经下降。法官任用标准不再是一元化的政治忠诚或领导有方，而是转向多元化的考量与策略，人选的司法职业素质被更多地纳入了评估范畴—由组织直接选用的法院院长中，“三无干部”[25]比例大大降低可资证明。而司法理念这个因素在法官任用过程中则从过去无足轻重甚至可以忽略不计的弱势话语地位逐渐上升到强势话语地位，以司法职业特性来统领任用之理念在很多环节上都获得正当性支持与合法性认可—地市级组织在基层法院院长任用问题上对中级人民法院党组的赋权即是明证。

具体而言，司法理念在法官任用标准和任用程序上均有越来越多的体现。在标准方面，无论文本上还是行动中，皆越来越强调知识专业化和人员职业性；法官准入资格逐渐具有了一种普适性意义，任职标准开始独立于一般公务员；大多数法官（主要是普通型法官）任用时，职业化因素已经占据主导地位或成为主要标准之一，司法理念的制度化使得法院终于可以理直气壮地将不适格人员拒之门外。

在任用程序方面，传统的政治性任用色彩被淡化，组织部门在决定法院领导干部人选时，开始更注意听取来自司法机关和专业人士的意见；出现了有中国特色的淡化政治色彩的任用方式，表现为司法机关自身决策权的增加，如外部组织部门对于中层干部以下的法官职位任用进行放权，基本不再实质性过问，而仅是备案与形式审批而已。

三、二律背反：法官任用的中国图景及其可能方向

在笔者看来，两种理念作用下的当代中国法官任用制度呈现出非常鲜明的中国图景：任用标准国际化与任用程序本土化这一独特、二律背反的模式。具体说来，表现在以下方面：

在任用标准上，虽然呈现混合性，既有西式标准，也有中式特点；既有传统色彩，也有现代观念。但整体上就绝大多数办案法官的任用而言，专业标准起着第一位的作用。如2002年开始实施的“三合一”司法考试，便典型地借鉴了国外司法职业募选机制，尤其在形式上几乎就是日本司法考试制度的翻版。又如在实务中，虽然无论是哪一级别的法官任职，“政（治）评价”是必不可少的一道工作程序（初进法院更必搞“政审”）。

由此，我们不难发现由中国法官任用的中国图景甚至可以说中国问题：一个二律背反式的悖论—在当下我们在努力让法官更加专业化、职业化从而实现向国际通行做法靠拢时，却选择了一条非国际化的、离国际通行做法更远的本土化方法与进路—－内容与形式之间出现了背离。个中原因，耐人寻味。