剖析我国环境立法健全策略

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摘要：绿色产业是21世纪的新兴产业，是以传统生产方式与资源有限性矛盾为背景提出的新的发展方式和新的产业模式。要使新产业得到发展，制度供给是最基本的因素。环境法在绿色产业发展中起着举足轻重的作用，因此完善环境法的相关制度也就有了积极的意义。本文从三个方面展开探讨。

关键词：绿色产业；完善；环境法

绿色产业是能够充分运用生态学原理、系统工程等方法，遵循生态规律和经济发展规律，并借助现代科技管理手段，把环境作为一种宝贵的资源要素来利用的一种高效生态经济形式。其主旨是实现“零资源废弃”，以促进资源利用和经济发展。从可持续发展的角度来看，绿色产业也不再是传统的环保与生态建设，而是一项具有系统性与前瞻性的工程，使环境与经济不再是相互制约而是在发展中相互促进。绿色产业是能够提供绿色产品与服务并能创造经济价值的朝阳产业。其核心的是把环境作为生产要素，是全新的发展理念。我国在经济发展中不能再走“先污染后治理”的老路，而应以生态经济学为基础，在经济发展与环境改善中走出一条“平扁”的环境库滋涅茨（Kuzners）曲线⒈。

一、绿色产业产生的背景分析

随着全球环境的持续恶化，各国环境保护意识迅速增强，环保技术的持续进步，对环境产生负面影响的商品正在迅速失去消费者的认可，一些没有取得环保认证的商品,市场空间迅速丧失。而绿色产品获得了消费者的普遍青睐，购买和使用绿色产品已成为风靡全球的一种消费时尚。资料显示：77%的美国人认为，企业的绿色形象会影响他们的购买欲，94%的德国人愿意购买绿色产品，67%的中国消费者在超市购物时会考虑环保认证。在商品供大于求的买方市场条件下，绿色产品以其高品质、高附加值而成为21世纪的市场新宠。

绿色产业是一种融合了人类的现代文明，以高新技术为支撑，使人与自然和谐相处，能够可持续发展的经济，是市场化和生态化有机结合的经济，也是一种充分体现自然资源价值和生态价值的产业。它是一种经济再生产和自然再生产有机结合的良性发展模式，是人类社会可持续发展的必然产物。绿色是地球上生命的最终源泉，是大自然的本色，把它运用于经济领域，象征着人与自然和谐统一，生态与经济协调发展。所谓产业结构的绿化，是指在社会生产与再生产过程中投入资源能量少，各种资源利用率高，产出的产品或服务多，废物最少，甚至无污染，使产业经济的发展建立在生态环境良性循环的基础上。因此，产业结构绿化是组织生态化的生产物质生产过程或服务过程，使整个社会生产技术过程和经营管理过程生态化，即社会生产、分配、流通、消费、在生产各环节生态化过程，这是21世纪产业经济发展和产业结构演变的总趋势，是历史趋势，也是现实追求目标。在社会生产与再生产过程，各类产业的产品与服务在生产与消费中对生态与环境和人体健康的负效应最小化乃至无害化，实现生态经济协调与可持续发展，为此，必须实现生态环境发展的产业经济化。产业结构绿化的本质是产业经济的生态化与生态的产业经济一体化。它不仅是当今世界经济发展的基础，在全部产业经济及整个国民经济中这类绿色产业的比重将不断加强，非绿色产业的比重也随之下降，而且是21世纪最典型的新兴产业，并逐步成为主导产业。传统的第一、二、三产业和知识产业的绿化趋势也将加强，用生态改造全部产业经济及其整个国民经济。绿色产业的关键是提供绿色产品，是对产品“从摇篮到坟墓”的全绿化过程。当今世界发达国家引导生产厂家生产符合生态环境要求标准的绿色产品，导致生产领域的彻底革命。据美国际环保商业公司的统计，1990年新产品中有5%的绿色产品，到1997年这一比重已经高达80%，增长速度很快。因此，可以预言，未来市场将是绿色产品占据优势，非绿色将处于劣势，世界市场将全部进入绿色产品时代。

二、影响我国绿色产业发展原因

我国的绿色产业经过几十年的发展，实力逐步得到增强，目前我国已经开发出不少具有竞争力的产品，但由于我国绿色产业起步较晚，技术落后，至今还存在许多不足。

（一）发展绿色产业意识落后。我国属于发展中国家，绿色产业发展意识落后，很多企业与政府将发展经济与环境看作是对立的两个方面。从本位和短期利益着手，不考虑环境的承受能力，大量的环境破坏型企业不但不会被制裁，更会受到地方保护；有些企业不仅不了解欧盟的“CE”和“FV”，甚至连国际环境标准ISO14000也不了解，这很难与国际最新的绿色产业发展进程一致，也使国家与地方在绿色产业建立过程中出台的正负制度功效相抵而无效。因此，树立可持续发展的绿色生产意识，成为企业发展的基本要求。

（二）绿色产业竞争力较弱。由于我国的绿色企业主要是乡镇企业与私营企业比重较大，规模小、竞争力弱。1997年我国绿色企业有6090家，1998年12000家，其中产值超过5000万的还不足5%，技术人员仅占工人总数的6.8%。难以形成大规模的技术系统和产品体系，产值仅占国内生产的0.7%。绿色产业是高科技产业，因为研发能力较低，使得与发达国家高比例的绿色企业及其提供的产品服务远远不能相比。西方发达国家绿色产业规模大，高科技技术发展快，绿色产品的市场竞争力强。因此，加速绿色企业的有效制度供给和对企业竞争力的提高成为迫切问题。

（三）绿色产业投资不足。由于我国总体水平较低，面临企业亏损与改革的一系列问题，政府对绿色产业缺乏必要的资金投入，1999年我国政府的为GDP的0.7%，日本为3%，美国为3.4%，而世界银行的要求最少是1.5%。目前我国绿色产品很难满足国际需求，主要的问题是资金和技术，尤其是资金投入的不足造成绿色产品发展裹足不前。由于资金缺乏，一些先进的技术设备不能很快的从国外进口、先进的技术不能从国外引进来满足本国的需要，使我国的企业发展受到滞碍，甚至进一步拉开与发达国家的差距。解决资金投入的不足是发展绿色产业的基本问题，也是我们在设计制度供给上重点讨论的内容。

（四）绿色产品的价格较低。现行市场条件下源自再利用和再生利用的原料常常不仅性能上不占优势，而且价格上也不占优势，以致在现行市场条件下绿色经济生产方式很难自发产生。再利用和再生利用原料的成本常常比购买新原料的价格更高，由此构成了推进绿色经济的价格障碍，成本障碍就直接影响着绿色投资的热情。目前我国的环境容量尚没有作为严格监管的有限资源，企业和大众消费者支付的废弃和排污费不仅远低于污染损害补偿费用，甚至也明显低于污染治理费用，这就使废弃物排放具有显著的外部性。如果不能将这种外部成本内部化，循环型生产环节一个重要的效益来源就不能显现，循环型生产环节的成本就很难收回。价格障碍和成本障碍影响绿色经济发展的例子比比皆是。例如部分火电厂，已经建成了钙法脱硫联产石膏设施(用脱硫工艺的废渣生产石膏)，却由于这样生产的石膏在价格上缺乏竞争力，同时固体废弃物排放收费较低且监管不严，因而停用了废渣生产流程，造成严重的固废污染。

（五）环境产权交易制度没有建立。虽然我们已经在四个方面寻找了原因，但最重要的是绿色产业发展中的制度供给。绿色产业作为新兴产业在发展过程中，必然在某些方面尤其是环境资源方面存在强制性的规范，要求企业在某些方面必须满足环境资源的可持续发展需要。但市场经济不是命令经济，企业进行绿色生产还必须建立在利益最大化的基础上，不能过分强调企业的社会责任，应将企业生产的环境外部性内化为企业的生产成本，这在现行环境立法中还存在空白。因此，应当修改过现行立法中落后的以GDP为经济发展尺度的模式，确立可持续发展的绿色生产方式，在具体制度上确立环境产品交易制度即排污权交易制度，实施严格的环境标准和法规，加速绿色产业发展，在最大程度上实现企业生产与环境资源的可持续发展。

（六）强化环境执法。不断发生的环境事件引发了民众极大的环境意识，但绿色产业的发展作为国家经济发展战略的组成部分，不可能完全仰赖企业公民的自觉行为，必须强化政府职能部门的环境执法，使执法成为企业生产的硬约束。因此，在制度建设上应当提高职能部门的执法地位，使之在执法中能独立地行使权力，排除地方政府因为局部利益而实施地方保护。

三、完善我国环境立法，促进绿色产发展

我国环境法是在旧的体制下制订的，其不论在立法理念，而且在立法体系、具体制度上都存在与绿色产业发展不相符合的内容。绿色产业发展需要多方面的因素，但制度供给是最重要的，因此修改环境法成为，使其成为绿色产业发展的强有力的助推器。

（一）确立可持续发展的环境立法理念。如果说我们用一个词汇来概括一个历史时期社会文明的基本成果，近代文明史可以抽象出“契约”一词的话，现代和后现代文明史则首推“可持续发展”⒈。可持续发展理念因环境问题而生，可持续发展作为一种新的理念产生于20世纪60、70年代，可持续发展的涵义广泛，对其所下的定义也各有特点，其中以挪威前首相格·布伦特兰提出的最有代表性，其涵义是：既满足当代人的需要，又不对后代人满足其自身需要的能力构成危害，使经济、社会、环境等相互协调的发展。我国政府也在《中国21世纪议程》即《中国21世纪人口、环境与发展》白皮书中将可持续发展作为发展目标。可持续发展是一种新的发展观，是在对传统发展观深刻反思的基础上产生的，它与传统的发展模式截然不同，它是针对“增长的极限”与“没有极限的增长”⒉两种理论而提出的当前人类求取发展的最佳选择。它吸收了两者中的合理成分，提出为了确保人类的持续生存和发展，必须把经济发展与资源的有限性和环境的生态性有机结合起来，使人在与社会、自然和谐的基础上规范自己的行为。可持续发展理念的中心在于经济的可持续发展，强调在经济发展中动态地维护经济发展强度与资源、环境的承载能力相协调，但决非仅限于此，可持续发展还包括经济的稳步发展、而非破坏性、震荡性发展，而要实现这一新理念，将其法律化、制度化是最基本的途径。环境立法应能体现最新的发展理念，环境是人、自然、社会经济活动不可或却的资源要素，可持续发展作为环境立法的基本理念，将极大地推动环境基本法及各单项立法，从而推动绿色产业的发展。

（二）完善环境立法的体系，完善单行性专门立法。我国环境立法经过近些年来的建设，已经形成了相对完善的体系，但绿色经济的快速发展和国际环境贸易壁垒对环境法的体系建设提出了新的要求。因此，在加强对环境基本法修改的同时，应完善单行法的建设。首先修改《清洁生产促进法》以清洁生产为目标，确立资源开发利用中的减废、回收、再生制度及其政府的鼓励措施（如税、费减免以及政府优先采购等）。其次，绿色产业的发展需要各种制度资源，因此，《循环经济法》、《绿色产业法》、《绿色建筑材料法》、《绿色食品法》《绿色消费法》、《绿色金融投资法》等法的制订也迫在眉睫。在环境法体系更新过程中注意对市场机制的运用，如上面中提到的国家实施的环境税费鼓励制度等，除了政府有形之手干预之外，目前的环境资源立法中还应充分运用市场手段来解决环境问题，发达国家在这方面已经走在前面，而且这些制度在实践中效果不错，这在我国应是一个发展方向，当然也必须与我国市场经济的完善和成熟相适应，法律制度也不能超前加以规定。

（三）建立和完善环境法的具体制度。具体的制度规范充分体现了立法者的目的与宗旨，为了使企业的绿色生产能够量化为具体的标准，明确的环境产权制度和交易规则就成为立法的首要内容。

1、建立排污产权交易制度。建立与污染物排放总量控制政策相配套的富余排污量交易制度对明确环境资源的产权关系、促进外部不经济的内部化、实现资源的有效配置、激励企业积极进行污染的治理、降低污染防治的交易成本、以及有效促进环境质量的改善和提高的重要意义.富余排污量交易制度能为实现城市环境和经济的同步可持续发展奠定宏观基础,其应成为现代环境保护制度的一个重要研究发展方向。政府是资源环境的供给者而不是资源环境的生产者，厂商才是资源环境的生产者，产权交易是厂商显示意愿的动力源泉。中国资源环境的改善最终取决于资源环境产权交易制度的创新，为此现行资源环境法律制度必须作出抉择。

2、建立绿色GDP制度。绿色GDP制度就是将资源消耗成本与环境损失成本等绿色因素列入国民经济核算体系，早在上个世纪八十年代末，联合国统计署就曾公布了《综合环境与经济核算体系》这一指导性文件，它可以说为如何统计一国的绿色国民经济核算总量，如何建立自然资源账户和污染账户提供了一个可资参考的共同框架。而世界上最早开始进行自然资源等绿色核算的国家是地处北欧的挪威，随后美国、泰国、印尼、墨西哥等国也已经或开始进行绿色GDP核算。在我国环境立法中规定此制度可以扭转某些地方政府和部门“唯GDP马首是瞻”惯性思维，促进其由过分“经济利益最大化”向“整体公共利益最大化”的角色转变。同时，此制度也可以内化为相应的成本收益计算标准，使企业的绿色生产变成自觉的生产竞争动力。

（四）加强环境执法权，提高执法机关的行政层级。建立完善的法律体系是为了更好的适用法，因此必须充分重视环境执法。在我国所有的行政执法中，环境执法可以说是阻力最大，收效甚微的一个环节。这是我国目前各地频繁发生各种环境污染事件的主要原因。环境社会利益与局部个体利益的冲突是阻止环境执法的根本原因。为我国经济的可持续发展，鼓励绿色生产企业的经营行为，必须通过必要的制度设计来有效保证执法权的落实。因此，在立法上提高环境执法部门的行政层级及独立性的制度建设，有效保证执法的独立性。现行环保执法部门是政府的组成部分，其执法与所属政府机关的利益发生冲突，其执法权力必然受到重重阻力。其次，加大环保部门的权限。环境问题是国家经济持续发展的根本因素，加大权限可以有效防止各种权力的干涉，尤其是各利益集团规避行为。同时还要约束环境执法者的自由裁量权，规范执法者的法律责任，滥用权力或不作为等玩忽职守应承担的处罚，造成严重后果的甚至承担刑事责任。执法人员的权力寻租也会在自身收益与成本的比较中得到遏止。因此，应对环境法律责任制度进行相应的完善。