探索我国环境法平衡利益不足的健全途径

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摘要：利益的冲突性决定了法律调控社会关系的本质就是调控利益冲突，在环境问题异常凸显的今天，经济利益与环境利益的冲突、公共利益与个人利益的冲突、代际利益的冲突都是传统法律所不能有效调控的，环境法作为一个新的法律部门，以其特有的设计平衡这些冲突。论文从分析这些利益冲突入手，阐述了环境法是怎样通过一定的制度设计来调控、平衡利益，最后提出目前我国环境法在平衡利益上不足的完善路径。

关键词：环境法；利益冲突；平衡；调控

利益，是法学研究的重要范畴之一，是社会化的需要，是人们通过一定的社会关系表现出来的需要，利益在本质上属于社会关系的范畴。法律制度的设计无不考量利益的分配，因为正是它左右着人的行为，而法律规范主要又是依靠调整人的行为来实现各种利益的获得与让渡。换言之，法律主要是通过对利益的调控来实现对社会的规制，法律所调整的社会关系背后其实就是各种利益。利益是人们为了满足生存和发展而对一定客体的各种需要，而这种需要的供给并不是充裕到能满足人们无限的私欲，为此，自利的人与人之间便存在一定的冲突，法律正是在对利益的调控过程中规范着人们的行为。

环境法作为一门新兴的法律学科，它的诞生并不是像其他学科那样有着深厚的历史、文化、政治渊源，它是在人类发展到一定时期特别是工业革命后人类无节制地向自然界索取而导致的结果，环境法要关注的利益已经不仅仅是现实的利益、人的利益，还要重视未来的利益、动物的利益等等，正因为这些复杂的利益群存在激烈的冲突，而在传统法那里又没有现成答案，为此，有必要专门探讨环境法在控制利益冲突上的特殊设计。

一、环境法上的冲突利益

“在物质化的人的世界里，或者说在人被物质化了的世界里，人与人之间的对立，人与群之间的对立，以至于人与社会之间的对立，都最终由利益所引起，都是一种利益的对立。”正是利益的冲突性决定了法律调控社会关系的本质就是调控利益冲突。由于利益冲突的表现可能在主体之间也可能是利益本身的差异，要严格地划清各种利益是十分困难的，本文把环境法调控的冲突利益概括为下列三类：

（一）经济利益与环境利益的冲突

在众多的利益冲突中，经济利益与环境利益无疑是十分突出的。早期人类时期，人口的数量、生产力水平和社会发展都极为有限，人类的需要对环境的影响不大，现代意义上的环境问题就不会出现。进入工业时代后，随着科学技术的迅猛发展，人类社会的生产力得到极大的解放，人类赖以存在的经济基础由自给自足的自然经济变为以生产、交换为特点的商品经济。这一时期，人类的利益需要主要以经济利益为核心，而正是这种需求，致使人们对自然资源进行大肆地掠夺，尤其是20世纪后半期，随着科学技术的飞速发展，生产规模的无限扩大，环境问题变得日渐突出。人们为了最大限度地追求利润，尽可能地向自然界要利润或是不计环境成本发展经济，将环境成本转嫁到社会和他人，导致外部不经济。在这种情况下，虽然经济得到了发展，但却牺牲了环境利益，而当时又没有相应的法律机制来规范对环境施加影响的行为，企业总是随意向自然界排污，日积月累，污染变得越来越严重，经济利益与环境利益的矛盾就日益凸现出来。

此外，高消费的生活方式导致资源耗费，并带来大量附随的环境污染，环境问题就开始在世界各个角落出现。由于大范围的污染，使许多人生活在一种不清洁的环境中，危及到人们的生命和身体健康。这时，人们开始渴求一种清洁、适宜的环境，于是，环境利益成为人们新的利益需要。

由此可见，环境利益已经成为现代社会人们追求的较高层次的利益，人们不仅仅在一味地谋求经济上的利益获取，希望同时也能享受到适宜的生活环境，环境法律就必须要在这两种利益的冲突中做好恰当的平衡与控制。

（二）公共利益与个人利益的冲突

“公共利益是独立于个人利益之外的一种特殊利益，社会公共利益具有整体性和普遍性。”简言之，公共利益是指全体或大多数社会成员的共同利益；个人利益是单个社会成员所具有的各种利益。从产生的时间来看，公共利益是从个人利益中分离出来的，在西方自由竞争的资本主义时期，人们的经济活动由于受法律上所倡导的“绝对所有权”、“契约自由”等思想的影响，一切都以自己为中心，经济活动靠市场这只“看不见的手”来调节，在当时，人们贪婪地追求财富，政府只不过充当“守夜人”的角色，为了追求个人利益的最大化，人们总是在“所有权”的法律保护下，无所顾忌地用尽权利，对自然资源无节制地进行索取，向自然界任意地排放垃圾和各种废气、废物。人们在实现自己的利益时并不去注意他人利益和社会利益，导致对他人利益和社会利益的牺牲。随着经济社会的不断发展，各种矛盾日益显现，这种没有边界的所有权原则越来越不适应社会发展的需要。为此，必然需要每个社会成员从自己的个人利益中分离出公共利益，由于公共利益不可能是某个社会成员所独占的利益，每个社会成员总是希望能从公共利益中多分得一份利益，也就是说，“个人所追求的仅仅是自己的特殊的、对他们说来是同他们的共同利益不相符合的利益，所以他们认为这种共同利益是‘异己的’。”可以看出，个人利益与社会利益存在着极大的冲突，正是“由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式，也就是说采取一种虚幻的共同体形式。”即政府不能再只充当“守夜人”，许多自然资源和人类环境应该由国家代表全体成员对它们进行保护，任何人不得滥用或超出法律的规定作出行为，在自由行使个人权利方面的利益时要关注他人利益和公共利益。环境法作为法律的部门法，它的制度构架当然应对上面两种冲突的利益进行平衡。

（三）代际利益的冲突

在环境资源保护领域的各种利益冲突中，代际利益的冲突也是一种很特殊的利益冲突，即指当代人与后代人的利益冲突。在我们生存的地球上，大部分环境资源是有限的，并且许多资源在遭到破坏以后就难以再被利用，甚至难以恢复，或者恢复要花费巨大的代价。

我们的前辈、我们及我们的后代都具有自利的天性，为了更好地满足自身的物质抑或是精神需求，总把贪婪的手伸向我们赖以维持生存的地球，我们的前辈由于索取工具和方式的局限，现在还留下一个还能基本赖以正常生活的地球给今天的我们，而如今贪婪的当代人在现有的生产技术水平条件下，已经掌握着“先进”的科技和索取力更强的工具，不顾对环境资源的破坏，耗费大量资源，破坏了环境，使得后代人到时无法获得发展所需的足够的资源。在这种利益冲突中，其中的一方当事者（即后代人）是一个非常特殊的群体，他们是这场冲突的受害者，但由于时间的因素，他们无法对给其造成伤害的一方（即当代人）提出损失赔偿，也无法监督当代人的行为。他们唯有寄希望于当代人的道德观念来限制当代人过度的生产消费行为和对环境资源的破坏，但由于道德本身并不具有强制的约束力，当代人依良心自觉地行为是不可能凑效的。为了不至于危及后代人的生存，不给后代人带来巨大的利益损失，我们要改变生存的思维，留给后代人公平的生存条件，环境法也是基于人类这样的认识而发展起来的，通过法律制度的设计来发挥作用，让每个现实的人在规则中行为，让一种较好的法律机制能够自发地约束“当代人”的行为。

二、环境法对冲突利益的平衡架构

（一）对经济利益与环境利益冲突的平衡

环境问题的出现实际上就是没有正确处理好环境利益与经济利益之间的关系，偏于强调经济利益而忽视环境利益的保护。环境法律平衡与调和这一对利益冲突主要通过以下几种途径来实现。

首先，规定环境法的目的。在各国的环境立法中，都有自己明确的法律目的，如1969年美国《国家政策法》就宣布它的立法目的是“宣布一项鼓励人同他的环境之间建立建设性的、愉快的、和谐的关系的国家环境政策；推动为预防或消除对环境和生物圈的损害所作的努力并促进人类健康和福利；深化对国家至关重要的生态系统和自然资源的认识，设立国家环境质量委员会。”日本1993年《环境基本法》的目的是“为了本国和人类的福利确保现代和后代人类享有健康和人文的生活。”瑞典1999年《环境法典》的目的是“提高可持续水平，保证提供给子孙后代一个健康良好的环境。”我国1989年《环境保护法》第一条就开宗明义阐述了目的：“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。”可以看出，这些环境法目的对人们的日常行为起到了一定的引导和规制作用，从而避免了一些不必要的利益冲突出现。

其次，强化环境法的原则。环境法的原则是指在环境立法过程中起指导性作用的准则，对整个环境法的立法运行起指导作用。如“可持续发展原则”、“环境保护与经济建设、社会发展相协调的原则”、“合理开发利用自然资源原则”、“预防为主、防治结合、综合治理原则”、“开发利用者负担原则”以及“公众参与原则”等，这些原则表明了环境利益与经济利益要协调发展，要求我们把环境利益考虑到经济建设和社会发展中来，把环境利益与经济利益、长远利益与短期利益、整体利益与局部利益协调起来。随着环境法律的发展和法学理论的完善，环境法的原则理论还会不断增加和成熟。

再次，明确环境法的基本制度。环境法的制度是指在原则的指导下，具体实现环境法目的的一系列具体的法律规则。环境法的基本制度具体包括环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、许可证制度、清洁生产制度、限期治理制度等。环境法的基本制度最能体现环境法保护环境利益、协调各类利益平衡发展的特点，譬如环境影响评价，它就是要求在作决策或开发建设项目前，对拟定的项目可能对周围环境造成的影响进行调查、预测和评定，并提出防治对策和措施，为项目决策提供科学依据，是把环境利益与经济利益统一起来落到实处的一项制度，同时也要把长远利益与短期利益、整体利益与局部利益统一起来。在这一制度实施的过程中，要对建设项目可能涉及到的资源、能源、交通、经济、技术和对周围环境可能带来的影响进行仔细地调查、评定，然后提出技术上可行、经济和布局上合理、对环境的损害较小的最佳方案。同样地，其他制度无不体现对经济利益与环境利益的平衡。

（二）对公共利益与个人利益冲突的平衡

公共利益与个人利益共同构成社会中的利益秩序，个人利益的实现以肯定公共利益为前提，同样地，公共利益的实现以肯定个人利益为前提，二者并不必然对立。但是，一直以来，个人利益与公共利益的行使却是由不同的利益主体承担，个人利益的实现主要靠利益主体自己的努力和追求。公共利益是靠国家来实现的，因为只有“国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中体现。”在西方市场经济国家，法律强调“私有财产神圣不可侵犯”、“过错责任原则”，个人可以尽情地在市场中追求其利益，政府的权力是公民让渡的，因此法律的目的就是为保护私人利益而服务。在传统计划经济国家，公共利益具有重要的位置，个人的一切利益要让位于公共利益。在这种制度中，一切产品的生产、交换、流转都以生产资料公有为前提，许多个人追求利益的行为被政府所代替。此时，公共利益的规模与空间要远远大于私人利益。然而，历史证明这两种制度都存在天然的缺陷，致使社会不能和谐。过余强调个人利益的实现则牺牲了社会整体的利益，过余强调公共利益又限制了个人潜力的发展最终导致社会总财富得不到较快的增加。环境法确立的“公众参与原则”大大促进了这种景况的转变，它使公共利益与个人利益逐步走向了融合。由于环境的整体性、相关性、生态性等特点，决定了环境利益具有公共性的特点，同时，环境与每个人的生存息息相关，对每一个个体来说，它又是一项个人利益，这又使他们有了更多的积极性来参与环境利益的保护。公众参与原则把公共利益的代表者与个人利益的行使者联系起来，使他们共同为保护环境利益努力。

（三）对代际利益冲突的平衡

代际利益公平是把未来各世代作为一个整体加以保护，要求实现当代人与后代人之间权利的平等。人类社会是作为一个世代延续的状态而发展的，“我们”和“我们的先辈”及“我们的后代”是作为一个整体来共同拥有地球的资源，共同享有适宜生存的环境。人类的每一代人在开发、利用自然资源方面应享有平等的权利。正如美国学者E·B·魏伊丝在《公平地对待未来：国际法、共同遗产与世代间衡平》一书中论述到，代际公平应当遵循以下三项基本原则：（1）保护选择权原则。要求各世代保护自然和文化遗产的多样性，这样便不会对后代人解决自身问题和满足自身价值观造成不适当的限制，而且未来世代有权享有同其以前世代相当的多样性。（2）保护质量原则。要求各世代维持地球的质量，从而使地球质量其留传给未来世代时状态不比其从前代继承时有所下降，并且其有权享有与前世代所享受的相当的地球质量。（3）保护获取原则。各世代的每个成员都有权公平地获取其从前代继承的遗产，并应当保护后代人的这种获取权。这些原则要求在开发、利用地球的自然、文化资源之际，约束当今世代的行为。

我们当代人的行为将影响到下一代人的利益，我们应给予高度的关注，但要确定当代人的行为对后代人利益影响的精确后果，是很难预测的，为了防止我们的行为减损后代人的利益，我们必须在法律特别是环境法的制度设计上下定决心来规制现代人的恣意行为。只有让保护环境发挥实际的作用，才能真正平衡代际利益的冲突，实现环境法的价值取向。在环境法领域，将可持续发展的价值观树立为基本的法律价值基础，要求在对当代人权利保障的基础之上，将目光延伸到后代人，具体在制度中是通过设立环境资源保留制度，即要有限利用环境资源，由于一代人创造的物质财富和知识财富不可能是无限的，其中能够留给下一代的就更加有限，因此，对于环境资源只能进行有限度的开发和利用，而绝不能尽其所能肆意开发。在基本原则方面，环境法中规定协调发展原则、破坏者恢复原则等对环境保护来进行调整。在具体的法律规范中，如我国《环境保护法》第4条的规定：“关于国家制定环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”就是协调发展原则的体现；又如在我国《水土保持法》第27条规定：“企业事业单位在建设和生产过程中必须采取水土保持措施，对造成的水土流失负责治理。本单位无力治理的，由水行政主管部门治理，治理费用由造成水土流失的企业事业单位负责。”在环境与资源保护许多法律规范中都体现出对代际利益冲突的平衡。

三、完善我国环境法在平衡利益冲突上不足的路径

尽管我国现行的环境法律制度对平衡各种利益冲突有了许多规定，但还存在未明确承认环境权、救济困难等诸多的不足，有鉴于此，我们提出如下完善路径。

首先，完善公民环境权。对环境权内容的划分有各种各样的标准，本文综合学界研究大体概括为两类：一是与公民个人生存和健康直接相关并与个人生活密切联系的阳光权、通风权、眺望权、安静权、嫌烟权等；二是既与公民个人生存和健康直接相关，又与公益性或公共性密切联系的清洁空气权、清洁水权、风景权、环境美学权、历史文化遗产瞻仰权等。公民环境权作为一项生存及发展的基本权利，实质上就是公民的环境利益在法律上的体现，法律的设计应承认并保护这类利益，以平衡经济利益与环境利益不同追求的冲突，实现应有权利向法定权利和现实权利的转化，环境权作为环境法上利益表达功能的主要载体，就应在法律上明确公民的环境权内容，承认公民的环境权实际上也是引导公民追求更高层次上的利益需要，从而达到环境利益与经济利益、物质利益与精神利益的平衡协调。所以，目前，我国应在立法上赋予公民广泛的环境权利，通过有效地制约行政机关滥用环境行政管理权或不履行相应环境职责的行为，通过有效地制约企业、个人滥用排污权和自然资源使用权的行为，建立起环境权利体系，使经济利益与环境利益发生冲突时，特别是环境权被侵犯导致的环境利益受损时，受损者有明确的法律依据来寻求法律途径的救济。

其次，建立相应救济机制。有权利，必有救济，建立一套完善的司法救济机制，是保障环境权得以实现的必不可少的途径，毕竟对环境侵权而言，救济制度是受害人维护其利益的最后一道防线。目前，对整体环境利益受损的情形，公益诉讼不适为一种尝试，尽管由于很多法院对此持否定态度，特别是当提起诉讼的原告主张赔偿额时，常常以原告不适格、原告与损害之间缺乏因果关系而拒绝立案，但对于环境利益这类新型的案子，规定公益诉讼制度作为救济的机制是值得考虑的。对个体环境权被侵害的纠纷以及自然资源所有权、使用权的权属纠纷，可以实行行政处理与司法处理相结合的救济途径，参照日本的做法：制定具体的环境纠纷行政处理法，对有关受案范围、主管机关、处理途径与程序等作出明确规定，建立通过行政途径和司法途径赔偿环境侵权损害、排除环境侵害的侵权救济“双轨制”，尽可能地保护环境侵权受害人的利益，从而达到平衡利益冲突的效果。

最后，制定明确的公众参与措施。为充分保证公众对环境保护的具体参与，使环境权真正能得到实现，就必须有切实可行的制度来保证公民的知情权、参与决策权、监督权和诉权能顺利实施。在立法中，必须对公众参与提出明确的、可供操作的实施机制，具体包括：知情权是公民环境权的前提和基础性内容，知情权缺乏立法的具体化和程序化，导致公民对于自身生存的环境了解不多、参与程度不高、内在驱动力不足，环境法律应规定定期有关环境方面的信息，让公众可以及时了解和获取环境情况；参与决策是公民追求舒适环境的过程中所应享有的正当权利，公民及其代表、团体或其他组织有权提出立法的倡议或提案，同时，国家制定或修改重要的环境方面的法律法规亦应举行听证；监督权是参与决策的补充，是保障环境权的重要组成部分，法律应当赋予公民对行政不作为、执法不严提出质疑或控诉的权利，对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的权利；诉权是保障公众参与权有效行使的救济性权利。而这些权利，不管是实体性的还是程序上的，都是对环境法上的利益冲突的平衡，特别是从保障环境利益、公共利益以及后代人的利益的角度来权衡利益冲突，我国目前的法律规定要么很原则要么根本没有作出，为此，环境基本法律、法规应完善公众参与环境保护的途径和方式，通过立法明确规定公众参与的权利，完善各项法律制度，对平衡各种利益冲突一定会起到积极的作用。

注释：

[1]张玉堂.利益论--关于利益冲突与协调问题的研究[M].武汉：武汉大学出版社,2001：42.

[2]唐代兴.利益伦理[M].北京：北京大学出版社,2002：49.

[3]孙笑侠.法的现象与观念[M].济南：山东人民出版社,2001：46.

[4][5]马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京：人民出版社,1972：38，39.

[6]王曦.美国环境法概论[M].武汉：武汉大学出版社,1992：215.

[7]杜群.环境法融合论[M].北京：科学出版社,2003：20—22.

[8]马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1972：438.

[9]E·B·魏伊丝.公平地对待未来-国际法、共同遗产与世代间衡[M].汪劲、于芳等译.北京：法律出版社,2000：41—42.

[10]周珂.环境法[M].北京：中国人民大学出版社,2001：37.