探究入世对我国法制构建的新冲击

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摘要：本文以法理学的视角从WTO的司法审查稍度及透明度原则为切入口，依次分析了加入WTO后对我国立法、行政、司法三大法律制度产生的影响。在此基础上，我国应当按照WTO规则和现代法治的要求，实现立法公开合理、行政透明民主、司法公正权威的良好法制环境。

关键词：WTO立法行政司法

加入WTO，即是机遇，也是挑战，这首先要求我们研究、熟悉WTO规则，从法律上、制度上积极作好应对。笔者试图从WTO的司法审查制度和透明原则为切入口，分析入世对我国立法、行政、司法制度带来的冲击和挑战。

一、对我国立法制度的挑战

WTO透明度原则和司法审查制度，要求我们应当要革除现有立法体制中的弊端，促进立法活动本身的法治化、民主化和公开化，推动高度透明、高效运作的现代立法体制模式的建立，从而迅速提高我国立法的科学性、先进性和实施的有效性，并使我国的相关立法实现与国际先进立法和通行规则相接轨。

(一)在立法过程中，我们要按照法治原则要求，坚持立法的公开透明操作和立法程序的严格正当性，并按照WTO规则要求，结合我国实际情况，提高立法的科学严密性、规范严谨性和规则可操作性。立法机关在立法过程中，应当要坚持立法的公开性和透明度，反复征询各种利益主体、各阶层社会成员、相关专家学者的意见；要严格坚持立法论证、听政、争论和辩论等程序，除涉及国家秘密及法律的强制性禁止公开的内容外，应当要将整个立法讨论过程对全社会公开，允许合乎法律规定的社会成员旁听、咨询和查阅有关文件档案等；对于那些与普通民众生活密切相关的立法，除了应当公开立法目的、立法调查、立法论证等有关资料外，还应当将每个代表的意见、讨论过程、争论论点、不同观点等予以公开，使整个立法过程都实行“阳光操作”，从而确保立法的科学性和合理性以及与WTO规则的一致性。

与此同时，在立法过程中，既要充分考虑国内现实的基本国情，更要注意与国际社会通行法律规则和惯例保持一致或相衔接，并及时吸收世界优秀法律文明成果，始终坚持立法的先进性与开放性。

(二)要进一步提高各级政府、部门以及地方立法的透明度，加强人大和司法机关对其立法的审议和监督指导，严格将其立法活动限定在宪法、法律和WTO规则范围内，加强法规规章的清理工作，切实维护法制的统一性和权威性。

与WTO透明度要求相比，我国现有立法体制中存在的主要问题是各职能部门和地方政府自行立法，并以此作为地方和部门“内部规则”的现象比较普遍。所以，我们要进一步提高政府部门、地方立法的透明度，加强人大和司法机关对其立法活动的监督与指导；同时，对那些与现代法治要求和WTO规则不相适应的法律法规予以及时审查清理，该废止的废止，该修改的责令修改，该重新制定的要重新制定，从法律制度上解决立法中存在的混乱无序、质量低劣、相互冲突、越权立法和立法争权争利等现象。

(三)要深入研究WTO规则和制度中的权利义务内容，使自己的立法在不违背WTO规则和义务的同时，充分吸收、运用WTO规则中的权利规定及具体适用范围，以达到促进我国经贸发展、保护本国经济利益和安全之目的。在我国成为WTO成员后，我们在立法上的当务之急，一方面要自觉保持国内法律法规与WTO规则要求的一致性；另一方面，更要深入研究WTO所规定的实体权利和程序规则。在WTO实体权利中，我们既要研究一般法律规定，也要研究其规则中的例外、保留、豁免、紧急措施、特别处理、对发展中国家的特别保护措施等规定，尤其要研究WTO没有规定或没有明令禁止的保护本国经济与贸易的措施、涉及国家经济安全、产业保障机制、开拓国外市场措施、进口救济措施等法律规定；在WTO程序规则中，我们既要研究作为当事国进行WTO诉讼的提起、应诉、上诉、调解、和解、斡旋、应对专家小组审理、期间等诉讼程序规则及技巧，也要研究作为非当事国“第三方”参与WTO诉讼的相关程序、规则、权利及影响等，充分把握和运用WT0诉讼规则和技巧。

二、对我国行政制度的挑战

WTO透明度原则和司法审查制度，要求我们应当形成高效顺畅和法治化的政府运作机制，建立廉洁精干的公务员队伍，培养行政机关注重行政行为的公开合法性和依法行政的习惯，从而推动和加快我国民主政治建设的进程。

WTO透明度原则以及对行政行为进行审查和诉讼的司法审查制度的建立，对我国政府行政运作机制提出了更高、更严格的法治化要求，即“社会对政府政策的公开化、政府行为透明化要求更高，民主化程度要求也更高”。因之，我国在加入WTO后，政府部门将围绕行政行为的合法性、正当性和透明度，从观念、习惯到体制等都将发生重大而深刻的变化。即要求我们的行政机关要按照WTO规则和现代法治建设的要求，促进政府行政行为的正当化和合法性，建立依法办事、高效顺畅的政府运作机制，从而提高政府工作的效能和威信，推动社会文明的全面发展与进步。

(一)各级政府部门要养成严格按照法律和法律的正当程序办事的习惯，遵循政府行为“法无授权即非法”的理念，坚决摈弃过去那种不按法律法规和程序规定，而只按上级“红头文件”、“会议纪要”甚至是“领导批示”来办事的做法，做到行政行为的合法、公开和透明。

(二)要通过法律明确规定各级政府机关的权力范围、义务内容和角色定位，在赋予其行使公共行政权力的同时，要明确其承担社会公共事务管理和服务的义务与责任，切实改变行政机关存在的“官僚主义”、“衙门作风”等恶习，使行政机关及其工作人员牢固树立服务公众的“公仆”意识。

(三)要在法律上确立一套完备而透明的对政府权力的行使进行监督与制约的权力制衡机制、对政府行政行为的责任进行落实的责任追究机制以及对非法行政行为给社会主体合法权益造成损害时进行赔偿的侵权救济机制，从而确保行政权力行使的合法化、透明化。在此方面，有些地方已经走在了前面。如湖北、湖南、山东等省颁布了实施行政执法责任制的有关规定，对政府执法行为有主体、范围、责任追究、赔偿主体等方面作出了详细的操作性的规定，并纳入了政府目标考核的范畴，占整个考核比例的10％强。我国在加入WTO后，要“实现透明的、责任的、服务的、竞争的政府，最重要的就是要建立一套责任与救济机制，让政府能够切实承担责任。

(四)要以高标准、高素质要求去建立公务员队伍，将公务员管理和监督活动纳入透明化、公开化的法治轨道，以适应建设透明、高效、精干、廉洁的现代政府的需要，在以西方发达国家为主导的旧的国际经济秩序尚存的情况下，中国作为WTO新成员，尤其是作为处于“后发式”社会现代化进程中的发展中大国，在实施“赶超战略”，实现民族复兴的过程中，特别需要我们按照WTO规则和现代法治社会要求，建立透明民主、高效廉洁的强有力的“法理型”政府，以保障本国经济权益和经济安全，推动对外经贸发展和国民经济的整体进步。而政府能否进行透明度、法治化的高效运作，关键在于我们能否以现代法治理念去教育、培养政府机关的工作人员，能否建立健全一整套完善的对公务员进行遴选、考核、评价、回避、升降、淘汰等先进的管理制度，以及能否形成相对完备的对公务员非法行政行为进行责任追究与处罚的法律制度。实践证明，只有切实加强对公务员的管理，建立起完备顺畅的公务员队伍的进出口通道，形成人大、监察、司法甚至媒体、舆论等在内的对公务员行政活动进行有效监督的机制，使其在从事公务活动时能够实行高度透明的“阳光作业”，才能切实有效地防止乃至杜绝其行政行为的“暗箱操作”以及非法行政行为的行使。所以，从形式上看，政府行政行为透明度是要求公共权力行使的公开化和民主化，而从本质上看，其真谛乃是“依法制权”、“依法治官”。概言之，就是要求政府机关及其工作人员能够切实根据法律的授权范围及正当程序进行行政活动，做到依法办事。

三、对我国司法制度的挑战

为保证WTO规则在所有成员中的适用和实施，WTO的许多协议包含了要求成员方在其境内开展司法审查的规定。其目的在于约束成员国境内行政当局的权力滥用，保障受到损害的一方当事人能够寻求公平第三方的裁判。根据WTO有关司法审查的规定，成员方政府的部分抽象行政行为，如行政法规、部门规章、政府规章、具有普遍约束力的决定、命令等，将纳入到法院的司法审查范围；部分终局行政裁决行为将纳入到法院的司法审查范围。我国《行政诉讼法》规定，人民法院不受理对行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令而提出的诉讼。《行政复议法》虽然规定了对某些抽象性行政行为可以进行行政复议，如国务院部门的规定、县级以上各级政府及其工作部门的规定、乡(镇)政府的规定，但仍然排除了对国务院部门规章和地方政府规章的行政复议。显然，我国司法机关缺乏对这方面的独立司法审查权。

可见，WTO透明度原则和司法审查制度，对我国现有司法制度提出了新的挑战，要求我们不仅要在法律上真正赋予司法机关以司法独立权，更要坚持司法运作的公开性和透明度；同时，要完善对司法机关的法律监督机制，从而有效地遏制和防止司法腐败，切实维护法律的权威性和公正性。

(一)我们应当要改变司法机关“行政化”运作的现状，使司法机关真正享有宪法所赋予的独立审判权和司法中立性。

司法独立性和中立性是法治社会的基本要求之一，也是司法能够实现法律正义和维护社会公正的必要前提。由于WTO透明度原则大大地提高了司法裁定与判决的公正性和公开性程度，这就要求司法机关只能以法律的规定及其精神为圭臬，而不能受任何法外因素的影响。司法实践也反复证明，由于我国司法机关在体制上没有真正享有宪法所赋予的司法独立权，而是在人、财、物等方面均隶属于各级行政机关，因而其难免不受诸多外在因素的制约与干扰，由此所带来的“司法腐败”、“判决不公”等问题，已引起广大社会民众的强烈不满。在我国加入WTO后，这种具有行政依附性的司法体制，其究竟能否真正“独立行使审判权”，究竟能否真正实现法律的公正性，也“可能会成为我国入世后的一段时期内爆发争端的焦点之一”。因此，按照宪法和现代法治社会的要求，创设司法机关独立行使司法权和法官独立行使审判权的法律机制，从法律制度上实现司法的独立性和中立性，已成为我国当前进行司法体制改革最为迫切的任务。

(二)我们要切实保障国家司法制度的统一性，有效地维护司法和法律的权威性。

WTO要求其成员方必须要保持其管辖区域内的法制或司法统一性，司法机关必须要按照国家统一颁布的司法规则进行司法活动；防止和杜绝各成员方境内的不同地方按照自行制定的规则各行其是、令其他成员方无所适从的情况的发生。就目前我国司法实践中存在的问题而言，影响我国法制统一性和透明度原则实施的主要因素，除了各地司法机关在理解和适用法律和相关司法解释上存在差异，以及各地方司法机关自行制定“内部规则”以外，“就审判机关而言，目前干扰法制统一的主要威胁是地方保护和部门保护主义，集中表现在案件的管辖权和生效裁判文书的执行两个方面”。因此，“法制统一原则不仅是世贸组织规则的要求，同时也是我国建设社会主义法治国家的需要。人世以后，如何保证世贸组织的规则和我国与之有关的国内法在全国的统一实施将是一个重要的课题。”而围绕这一课题，我们“要遵循WTO法制统一原则，彻底摒除地方保护主义和部门保护主义的观念，严格依照我国的法律法规、司法解释以及WTO规则的精神审理案件，维护我国的法律权威和法制的统一性。”

(三)除涉及国家秘密和法律规定不能公开的案件外，我们要切实做到司法过程和程序的公开，使司法活动从案件受理、审理到判决、执行等能够实行全程透明化运作。

公开、公正、公平是现代司法的最显著特征。在我国加入WT0以后，我国司法机关的“裁判不仅在国内某一区域或当事人身上发生作用，而且会在国际上产生巨大的影响，从而不仅影响人民法院的公正形象，更会影响国家的法制形象和根本利益”。因此，我们必须要“根据WTO的公开透明原则，树立公开审判观念，做到审判规则公开及庭审、判决、裁判文书公开”。也就是说，“加入WTO后，对审判工作的要求将会更高，人民法院的司法活动不仅要符合国家主权原则和法治原则，还要符合WTO的基本原则和规则。”这就要求司法机关应当要“强化几个观念：在主权原则下，坚持非歧视原则，强化司法公正观念；坚持透明度原则，强化司法公开观念；坚持法制统一原则，强化司法公平观念；遵循审判规律，强化审判独立观念”。在具体的司法运作过程中，我们不仅要将所有的法律法规和司法程序等法律资料予以公布，而且要将相关案件的司法审理、判决过程及法律与事实认定等司法活动予以公开。条件许可时，可以向全社会公布依法可以公开的司法裁判文书，从而使司法可以获得与WTO透明化规则要求相一致的良性运作机制，并实现法治社会所要求的案件审理过程和结果的公正性、司法判决的权威性以及司法执行的严肃性。

(四)我们应当要建立司法审判人员“职业准入”机制，确保司法人员具备较高的法理水平、专业技能以及忠诚的法律信仰。wWw.gWyoO.

现代法治社会中的司法是一种具有高度技术性要求的专业活动，它需要司法人员必须具备深厚的法理功底，谙熟法律法规规定及其精神，熟练掌握司法专业技能等素质。在我国加入WTO后，则要求司法人员“不仅要精通国内法和有关涉外审判程序，而且要懂外国法，除了要有国际公法的基本知识外，还要懂国际私法，并精通人民法院可直接适用的有关投资、经贸、海事海商、司法协助、仲裁、知识产权等方面的国际条约和国际惯例，此外，精通外语也是一项必不可少的重要条件”。因此，我们应当要严格按照高标准、高素质要求建立起新型的司法机关人员“职业准入”制度，完善司法机关考试、考核、遴选、晋升、任命等进人用人机制，切实改变过去那种没有经过法律专业理论和技能培训的人员可以直接进入司法机关的现象,同时，要建立起能够对司法活动进行有效监督的法律机制，做到既不妨害司法机关权威性和独立行使司法职能，又能防止和遏制司法腐败、判决不公等不良司法现象的发生。此外，要逐步完善“冤、假、错”案追究制以及对司法人员进行相关考评、培训、教育、监察、惩戒等制度，不断更新司法机关人员的知识结构，提高其业务水平和能力、个人道德修养以及信仰法律、坚定追求社会正义的基本品格，并且将那些业务素质低、道德素质差以及违法乱纪的人员坚决清理出司法队伍。