公民基本权利保障的立法透析

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摘要：基本权利是宪法上确认的权利，是宪法赋予公民的权利和自由的指称，它包括人的尊严、平等权、言论自由、出版自由、人身自由、宗教自由、选举权和被选举权等目前我国公民的基本权利还存在不足，本文就从立法方面提出了完善的建议。

关键词：基本权利宪法权利程序正义

基本权利，或称宪法权利，是宪法上确认的权利，是宪法赋予公民的权利和自由的指称，包括人的尊严、平等权、言论自由、出版自由、人身自由、宗教自由、选举权和被选举权等。由于这些权利和自由在公民的权利体系中具有较高的地位和价值，我们冠之以基本权利的名称。

根据我国现行宪法的规定，关于公民基本权利的规定主要体现在“第二章公民的基本权利和义务”中，这__章涉及的宪法条文从33条到56条，其中公民基本权利的条文从33条到50条，这些权利大致分为：(1)平等权；(2)政治权利和自由，具体包括：选举权和被选举权、言论、出版、集会、结社、游行、示威的权利；(3)宗教信仰自由；(4)人身自由，包括：人身自由不受侵犯、人格尊严不受侵犯、住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密受法律保护；(5)批评、建议、申诉、控告、检举权、取得国家赔偿权；(6)社会经济权利，包括劳动权、休息权、退休人员的生活保障权、物质帮助权；(7)文化教育权利，主要包括：受教育的权利，进行科学研究、文艺创作和其他文化活动的自由。(8)男女平等权；(9)婚姻家庭方面的权利。。此外，宪法总纲中还规定了公民的财产权，并于2004年通过宪法修正案对公民的财产权进一步完整表述为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

可以说，我国宪法对于公民基本权利的规定，内容涉及到社会政治、经济、文化等各个方面和领域。同时我国政府也积极参加签署各种人权保障公约，不断促进我国对公民基本权利的宪法保障。1997年lO月27日和1998年l0月5日，我国政府先后签署《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。2001年2月28目，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议做出了批准《经济、社会和文化权利国际公约》的决定。2004年3月14日，国家又将“尊重和保障人权”写入宪法，这是中国在人权领域采取的重大举措，意义深远从对我国公民基本权利的保障来看，国家为我国公民基本权利的实现从制度上、法律上、物质上提供了保障。全体公民都能平等地依法享有宪法规定的权利。可以说，目前我国已经基本形成了以宪法为基础，以普通法律、法规为补充的比较完备的公民宪法权利的法律保障体系。

在肯定我国宪法对公民基本权利的保护取得一定成绩的同时，也应看到其不足与缺陷。虽然我国现行宪法扩充了公民基本权利的范围，但有些公认的基本权利未能为宪法所确认，与两个国际人权公约相比还存在一定的差距。然而，对于公民的基本权利的保障，最为基本的前提条件是该国宪法对公民的这一基本权利有明确规定，如果宪法中对这一基本权利都没有规定，那么保障又何从谈起?由孙志刚事件涉及到人们对公民迁徙自由这一基本权利的思考，由于目前我国宪法中未将其规定为我国公民的基本权利，所以关于这一基本权利的保障也就无从谈起。其次，公民基本权利的保障还有赖于普通法律具体的规定，以进一步保障公民基本权利的实现。所以本文试从宪法自身的立法完善和普通法律的立法完善进行探讨。

一、宪法条文自身的立法完善

公民基本权利保障的前提基础是宪法和法律的明确规定。如果宪法和法律对这一基本权利没有规定或规定不明确，那么保障叉何丛谈起?而普通法律又是依据宪法制定的，所以，立法方面的完善首先体现在宪法自身的完善上。

(一)在实体权利立法方面，通过修改宪法逐步增加公民的基本权利的规定

我国宪法在公民的基本权利的规定上与世界各国相比还存在一定的差距，我们也已经认识到了这些差距的存在，要缩短这些差距，不是短时间内可以做到的，需要我们通过修改现行宪法逐步来完善。结合我国的实际情况。我认为当务之急应在我国宪法中增加如下基本权利：

一是生命权。近年来，死亡几十甚至上百人的特大安全事故在国内频繁发生，生命安全一而再、再而三地引起人们的特别关注。没有生命，就没有一切，再也没有比人的生命更宝贵的东西了。显然，生命权是最为基本的人权。《世界人权宣言》把生命权列为首项人权。《公民权利和政治权利国际公约》第6条第l款明确规定：“人人有固有的生命权。这个权利应受法律保护。不得任意剥夺任何人的生命。”因此，我们理应将它规定为我国公民的一项基本权利。一方面，生命权入宪法，可使全社会树立生命意识，自觉保护生命，特别是，生命权入宪有助于增强国家以及国家工作人员保护公民生命权的法律意识以及增强他们尊重和保障公民生命权的责任感和使命感。尊重和保障生命权应该成为国家和政府工作的底线。从而防止出现国家及其工作人员漠视生命权行为的发生。另一方面，生命权入宪还是实施国际人权公约、建设政治文明的需要。尊重和保障人权已经成为一项国际法准则，公民基本权利的规定正呈现国际化趋势。为适应签署特别是今后实施《公民权利和政治权利国际公约》的需要，我们也应该积极主动地修改完善现行宪法，将生命权明确规定为我国公民的一项基本权利。

二是迁徙自由权。迁徙自由，又称居住自由，指公民在国籍所在国领土内自由旅行和居住的权利。《世界人权宣言》第13条规定：“人人在国境内有自由迁徙择居之权”。《公民权利和政治权利国际公约》第12条规定：“一、在一国领土合法居留之人，在该国领土内有迁徙自由往来自由及择居自由。二、人人应有自由离去任何国家，连其本国在内。三、上列权利不得限制，但法律所规定，保护国家安全、公共秩序、公共卫生或风化或他人权利自由所必要，且与本公约所确认之其他权利不抵触之限制。不在此限。四、人人进入其本国之权，不得无理剥夺。”其他国际性人权文件也均有类似规定。目前，迁徙自由作为公民的人身权利的重要组成部分，已为世界上大多数国家所承认和接受。根据荷兰学者马尔赛文的统计：世界上142部成文宪法，其中有81部宪法规定了迁徙自由，约占57％的比例0关于公民的迁徙自由，我国1954年《宪法》第9O条第2款规定：“中华人民共和国公民有迁徙自由。”而后来的1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法中却取消了这一规定。目前，随着我国市场经济的建立和发展、签署两个国际人权公约和加入WTO，迁徙自由作为公民的一项基本权利在宪法中予以确认已势在必行。

三是知情权。知情权一词源于英文“righttoknow”。在日文中被译为“知为权利”。台湾译为知的权利或资讯权。大陆通常将其表述为得知权、知悉权或了解权，是指自然人、法人及其他社会组织依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的权利相关的各种信息的自由和权利

知情权是现代法律发达过程中出现的一个新概念。伴随知识经济时代与电子信息情报网络时代的到来，知情权已日益成为公民在社会生活中的一项基本权利。1948年《世界人权宣言》第19条明确规定：“人人有主张及发表自由之权；此项权利包括保护主张而不受干涉之自由，及经由任何方法不分国界以寻求、接受并传播消息意见之自由。”而1966年的《公民权利和政治权利国际公约》第19条将此项自由权利进一步细化，该条第二款规定：“人人有发表自由之权利：此种权利包括以语言、文字或出版物、艺术或自己选择之其他方式，不分国界，寻求、接受及传播各种消息及思想之自由。第三款补充该自由行使之界限：“本条第二项所载权利之行使，附有特别责任及义务，故得予以某种限制，但此种限制以经法律规定，且为下列各项所必要者为限：(a)尊重他人权利或名誉：(b)保障国家安全或公共秩序、或公共卫生风化。”至1991年底已有100个国家批准或加入了该公约，另有包括我国在内的一些国家则已经签署了该公约。因该公约明确规定了对各缔约国的约束力，可以说，依法保障知情权已形成世界潮流。

知情权在中国虽已逐步引起关注并被个别法律规范所接纳，但总体而言，其主要还停留在理论层面，缺乏系统的法律支撑，没有被确认为公民的基本权利，这不仅与我国已加入的两个国际人权公约的内容要求存在较大差距，而且更会给信息社会里的普通公民带来重大消极影响。立法的缺失，必然带来司法空白其现实的表现是回避，如考生韩延萍为了获得自己考试成绩的知情权，将山东省学位委员会、全国学位与研究生教育发展中心推上了被告席，状告其教育行政拒绝一案，法院一审行政判决：驳回韩延萍的诉讼请求。0为此，通过立法将其确立为一项公民的基本权利便成为一项紧迫的任务。

四是思想自由权。所谓思想自由，是指公民内心的意见、信念、见解、观点不受干涉，有权自由进行思考、判断、选择等精神活动，任何人都不得被强迫公开其思想，也不得因其思想而受到歧视、谴责、起诉、处罚或迫害。《公民权利和政治权利国际公约》第l8条明确规定：“人人有权享有思想、良心和宗教自由。”而且，思想自由属于“不得克减”的基本权利之一。

1949年由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的临时宪法《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条曾明确规定：“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。”应该说，半个世纪以前的这种表达起了积极的历史性作用。目前我国现行宪法只规定了言论、出版、集会、游行和示威以及进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动等。然而，表现人们思想和见解的权利和自由的实现，需要以思想自由为基础。没有思想，哪有什么表达?!因此，只有当思想自由入宪并得以实现，我国公民的表达自由等其它基本权利才能真正得以实现。

五是环境权。环境权是随着生态环境的恶化日益威胁着人类的健康和生存质量所提出来的一项权利要求。这项权利自20世纪60年代被提出开始，近年来呈现出越来越迫切的保护要求。目前，已有许多国家的宪法将该权利规定在宪法之中。如《韩国宪法》第五十三条规定：“全体国民均享有在健康、舒适环境中生活的权利，国家和国民应努力保护环境。”《乌克兰宪法》第五十条规定：“每个人都享有对生命安全的和有益于健康和环境的权利。”《西班牙宪法》第四十五条规定：“所有人有权利享受适于人发展的环境。”《俄罗斯宪法》第四十二条规定：“每个人享有良好的环境和了解环境状况的可靠信息以及要求赔偿因破坏生态所造成的健康或财产损失的权利。”因此，切实保障公民个人的环境权，成为今后各国宪法的一个突出任务我国宪法与环境立法均未对环境权做出明确的规定。但随着公民环境意识的提高，公民参与环境保护的要求愈来愈强烈，为维护公民环境权益的各种诉讼正逐年增多，如青岛居民的集体环境权诉讼案。、南京东南大学两位教师对许可在紫金山最高峰头陀岭建造“观景台”的行为的诉讼。，这些都迫使我国应尽快将环境权作为一项基本权利在宪法中予以确认。

(二)在程序方面，增设保障公民基本权利的程序性条款

首先，增设一个保障公民基本权利、体现“程序正义”的正当程序条款，作为公理性的宪法原则，以指导公民宪法权利程序保障条款的制定和据以判断法律程序的正当性标准。

程序正义原则，或称正当程序原则是现代法治国家保障人权的一项基本宪法原则。它始于英国1215年的《自由大宪章》，完善于美国的第5条和第l4条修正案。二战后，许多国家宪法都规定或体现了这一原则。1971年罗尔斯出版了著名的《正义论》，其中程序正义的理论引发人们对程序本身独立价值的思考。罗尔斯以分蛋糕的比喻为例将程序的正义分为三种：一是完善的程序正义。在这种情况下，“对什么是公平的分配有一个独立的标准，一个脱离随后要进行的程序来确定并先于它的标准。”而且，“设计一种保证达到预期结果的程序是可能的。由于标准不在程序之中，要探究这一标准是困难的，因此，罗尔斯警告说，“完善的程序正义如果不是不可能，也是很罕见的一实践中，我们并非要真正的、绝对的达到平均分配蛋糕，而只需确定由动手切蛋糕的人最后领取自己的一份，即可认为它符合正义。

可以认为，只要设计的程序被认为是正义的，其结果也被认为是正义的(按照预先设定的标准，并非这个结果就真的是正义的)二是不完善的程序正义。其基本标志是：“当有一种判断正确结果的独立标准时，却没有可以保证达到它的程序。”。刑事审判被罗尔斯分类为不完善的程序正义。某被告是否真正犯罪存在着绝对的标准，但除了万能的上帝，人类并不掌握任何时候都能满足绝对标准的认识手段，实际中采取的方法在实质上就与分蛋糕并无多少区别。。也就是说，在不完善的程序正义的情况下，仍然是以程序是否正义来判定结果是否正义的。三是纯粹的程序正义。它“不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能会是一些什么样的结果。只要程序正义，其结果就一定正义从理论上讲，在罗尔斯关于程序正义的三种分类中，程序的地位是略有差异的。但在实践中，结局都是一样的：实体的正义最终都由程序来保证，即程序正义决定实体正义；或者，在二者冲突时，程序正义应当优先于实体正义我国现行宪法没有完整的关于正当程序原则的规定，只在《宪法》第37条中具有部分类似性质的条款，即：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”这并非严格意义上的正当程序原则，-N因其内容还很不完善，涉及面也十分狭窄，仅就剥夺公民的人身自由做出了程序合法性的限制，对剥夺公民生命、财产的合法程序问题则没有相应条款规定，在实践中导致了诸多问题。比如在生命权方面，由于对生命权的程序保障，缺乏正当程序的宪法支持，所以许多学者对该程序的正当性基础产生了质疑，并要求最高人民法院收回死刑核准权。可喜的是，2006年1O月31日，十届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《关于修改<人民法院组织法>的决定》，将《人民法院组织法》第十三条修改为：“死刑除依法由最高人民法院判决以外，应当报请最高人民法院核准”。

这个决定白2007年1月1日起施行。它意I睐着最高人民法院统一行使死刑案件的核准权。从根本上讲，这是从正当程序上保障死刑的正确适用，在彻底废除死刑条件不成熟前，从程序上最大限度尊重和保障死刑犯的生命权二则因其仅强调按照法定程序，注重的只是一种程序正当过程而非实质正当过程。由于缺乏程序正义原则的完整规定，使我国宪法中关于公民基本权利的实体规定未能被很好的保障。

如乔占祥诉铁道部案。，这个案件告诉我们程序正义同样重要。尽管举行不举行听证，对于政府的最后决策可能发挥不了多大的作用，但是如果法律规定要举行听证，政府没有举行听证就作出决策，这本身可能影响到决策的法律效力，完全可以成为决策无效的充分理由。尽管铁道部胜诉，但是虽胜犹败，因为就在该案仍在二审期间，国家计委就2002年铁路春运票价调整举行了有史以来的第一次国家级价格昕证会。

其次，应将公民的程序性权利在宪法中加以明确规定，以补充、细化宪法的正当程序条款。由于正当程序原则具有概括性、全局性，而各种程序性权利则相对具有具体性、清晰性，因此与正当程序原则相比较，对公民的各种程序性权利的宪法规定则更能为部门法对公民宪法实体权利的保障提供更为具体、清晰的程序设计指导，以及具体的实现方式与途径。所以公民程序性权利足对正当程序原则的具体展开，是正当程序原则发展的延伸和必然，需要宪法加以确认和保障。但是在宪法有关程序性条款的设置之中，既要尽可能地把该规定的都规定进去，又要坚持“必要性原则”。毕竟宪法是母法，在它的下面还有许多“子法”作为辅助，因此，宪法中的程序性权利条款的设置，需要坚持必要性原则。如建议宪法修正案中增加有关公民程序性权利的确认保障条款的原则性规定，具体补充规定如下，在《宪法》第41条中增加一款：“中华人民共和国公民依法享有选举程序性权利、立法程序性权利、行政程序性权利和诉讼权利，国家尊重并保障上述权利，禁止任何人或任何组织用任何方法非法剥夺或限制公民行使上述程序性权利。”

二、相关普通法律的立法完善

要保障公民的基本权利，还需要完善普通法律的立法。因为宪法虽是国家的根本大法，但其具有弱制裁性(或称无制裁性)的特点，一旦有人侵犯了宪法的基本权利，在宪法中找不到可以制裁的条款，所以这就需要借助普通法律的立法，将宪法中的基本权利具体化，通过普通法律的制裁来保障公民的基本权利在我国目前没有建立宪法诉讼制度、违宪审查不健全的情况下，完善普通法律的立法不能不说是保障公民基本权利一个非常直接、有效的方法。

首先，保障公民基本权利的普通法律的立法需要有效启动。宪法中关于公民基本权利保障的关键是实施。宪法中确认的公民的基本权利不是为了给人看的，而是为了它能在现实生活中实现在我国，公民基本权利要实现首先得有普通法律可依，否则宪法规定了等于没规定。有学者指出：宪法规定的公民基本权利有18项之多，真正有部门法具体化的只有9项，其余9项(如言论自由权等)虚置。0如，宪法规定了公民的言论自由、结社自由，但时至今日，新闻法、结社法也没有出台。所以，保护公民宪法基本权利首先应是一个立法启动的问题。宪法赋予公民的基本权利，立法机关不能愿立法实施就立法，不愿立法就撂在一边长期不理不睬。保护公民基本权利的立法需要强制启动。

其次，普通法律在细化公民的基本权利时不得违背宪法的原则和精神。如果普通法律的规定违宪，那么公民的基本权利也得不到保护，试想公民用这些违宪的法律、法规去保护自己的基本权利，又如何能够实现呢?如由孙志刚案引发的人们对国务院制定《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的关注，这一办法中有关限制人身自由的内容，实际上赋予了行政部门具有剥夺或限制公民人身自由的权力。而我国《宪法》规定，公民的人身自由不受侵犯。《立法法》规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律很明显，这一规定与我国现行宪法以及有关法律相抵触。可想而之，公民的人身自由不受侵犯这项基本权利如何能够得以保障?因此，在宪法的指导下，严格规定法律的内容，同样是对公民基本权利保护的重要方面。

综上所述，我国公民的基本权利还需要进一步的完善，我们也相信随着我国法治进程的发展，我国公民的基本权利将会逐步完善，公民的基本权利也将得到切实的保障。