从规制俘获的看环境执法完善研究论文

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关键词:规制俘获/自由裁量权/行政问责制/环境公民诉讼

内容提要:规制俘获是被规制者对规制机构的一种支配和控制。由于规制机构所享有的宽泛的自由裁量权、被规制对象与规制受益人对规制过程参与的非对等性以及规制主体与被规制对象的利益结盟等原因，我国环境执法过程中出现了“规制俘获”，其表现为环境执法不严。为破解这一迷局，必须规范自由裁量权、强化环境保护目标责任制，并在各环境单行法中引入环境公民诉讼。

引言：问题的提出

1979年9月，第五届全国人大常委会原则通过了《环境保护法（试行）》，我国第一部环境保护法律由此诞生。经过三十余年的努力，我国环境保护法律体系的建设取得了长足的进展，基本上形成了以《宪法》中的环境法规范为指导，以环境保护法基本法和环境保护单行法为主体，以其他环境法规、规章为补充的完善的环境法律法规体系。根据中国法学会于2010年6月21日的《中国法治建设年度报告（2009）》的统计，截至2009年底，中国已经制定了30多部有关环境保护的法律，成为中国各法律部门中立法进程最快的领域之一。遗憾的是，我国的环境状况并没有因为环境法的健全和完善而得到根本的改善，环境污染和资源破坏反而有愈演愈烈之势，水污染（注释1：2004年的沱江污染事件、2005年的松花江污染事件、2007年5月的太湖蓝藻事件，无不昭示着我国水污染问题的严重性。2007年5月下旬，国家环保总局的6个检查组分赴黄河、长江、淮河以及海河流域调查流域污染现状，得出的结论令人震惊：四大流域的整体污染现状已成为常态；7大水系中有26%的水质为五类和劣五类；9大湖泊中7个是五类和劣五类，这也就意味着这些湖水成了连农用水都做不了的废水。详情可参见相关媒体报道。）、大气污染（注释2：2003年，发生在益阳安化县的全国首例大气污染环境事故案让安化县梅城镇东华完小85名师生身心受到严重伤害，至今仍阴影难消。2007年的一个统计数据表明，全国二氧化硫年排放量高达1857万吨，烟尘1159万吨，工业粉尘1175万吨。全国47个重点城市中，约70%以上的城市大气环境质量达不到国家规定的二级标准；参加环境统计的338个城市中，137个城市空气环境质量超过国家规定的三级标准，占统计城市的40%。大气污染之严重程度由此可见一斑！）、地质灾害（注释3：今年6月2日，广西玉林市、梧州市降雨引起群发性地质灾害，造成43人死亡和失踪；6月4日，浙江衢州高速公路出现直径8米、深度10米的大坑；5月23日，江西省抚州市东乡县因滑坡导致列车脱轨，造成19人死亡……这些引起人们广泛关注的地质灾害，只是近期地质灾害的冰山一角。据国土资源部统计，今年1-5月份全国共发生地质灾害4175起，地质灾害发生频率之高令人担忧。）等环境污染与资源破坏事件仍频繁发生。在已经颁布了30余部环境保护法律的当代中国，环境污染与资源破坏的频繁发生不得不让人深思。或许，我们不应把环境质量的恶化简单地归因于环境实体法的不完备，规制俘获所导致的环境执法不严才是环境状况日益恶化的罪魁祸首（注释4：江苏仪征市环保局原党组书记候宜中奔走呼吁4年多，报送的调研材料累计达数十万字，也关停不了辖区内的两家污染企业；黑龙江省环保厅以保密为由拒绝披露涉及污染企业的相关信息；安徽固镇县环保局6名干部因依法行政损害了地方政府招商引资而被集体解职……这些看似荒谬的事件，反映的不是我国环境实体法的不完备，而是环境执法权力的软弱与环境执法水平的低下。）。我国著名环境法学专家王灿发教授曾一针见血地指出，法律的真正威力，不在于其数量的多少，而在于它在多大程度上被执行和遵守。[1]我国环境法所面临的重要挑战之一正在于已经颁布的法律法规不能得到真正的、彻底的执行和遵守。[1]毋庸讳言，环境法执法不严的原因很多，囿于篇幅，本文无法穷尽所有环境执法不严的根源并提出自己的解决之道，而是仅就环境执法过程中出现的“规制俘获”迷局之破解发表自己的一孔之见，以就教于各位方家。

一、规制俘获的规制后果

汉语“规制”一词译自英文regulation。从英美文献资料来看，“规制”一词是在两种迥然相异但又互不排斥的意义上使用：欧洲把“规制”视为“治理”（governance）的同义词，而美国则将“规制”视为以公共利益的名义对企业进行的“控制”（control）。[2]相较于过于宽泛的第一种意义上的规制含义，第二种意义上的规制含义更为合理，它指出了政府规制的目的在于公共利益的实现。不过，第二种意义上的规制含义也不全面，它并没有指出规制的依据，从而使规制的含义失之泛泛。就这一点而言，斯科特（Scott）对规制的定义更可取。斯科特根据规制含义的范围，将规制从狭义至广义进行了三种界定：（一）根据规制而进行的持续监管；（二）政府为引导经济而进行的各种干预；以及（三）进行社会控制的各种手段（注释5：ScottC，Regulation，DartmouthPublishingCompany，2003，转引自TonyFoley，UsingaResponsiveRegulatoryPyramidinEnvironmen-talRegulation，QELAConferencePaper，2004.）。斯科特关于规制的三种定义中，第一种含义指出了法律在规制中所发挥的基础性作用，符合近现代规制国家的基本精神，因而更为科学。总而言之，规制是以实现社会公共利益为目的，根据法律规则对企业进行的各种控制。

规制俘获（regulatorycapture）则是对规制在现实生活中有利于被规制者的一种经验陈述，是被规制者对规制机构的一种支配和操纵。它最早可以追溯到马克思关于大企业控制制度的观点以及20世纪早期的政治学学者，后经斯蒂格勒等经济学家的修正而逐步完善。[3]（P1089）

规制俘获理论是在纠正传统规制理论（也就是公共利益规制理论）的前提假设的基础上发展起来的。公共利益规制理论强调政府在矫正价格垄断以及环境外部性等市场失灵方面的作用，它建立在三个相互关联的前提假设之上：第一，规制机构拥有完全的信息，规制中不存在信息不对称；第二，规制机构是“善良”（benevolent）的，旨在追求社会福利的最大化而没有自己的私利；第三，规制机构有完全的承诺能力（perfectcommitmentcapacity）。[4]规制俘获理论正是在纠正公共利益规制理论的第二个假设的基础上发展起来的。规制俘获理论强调利益集团在公共政策形成中的作用，认为政府在规制关系中并不是“善良”和追求公共福利的，规制机构会被规制企业所“俘获”和控制，规制实际上成为生产者获取私利的工具。

利益集团之所以不遗余力地俘获政府决策，是因为政府决策可以影响企业和消费者福利。[3]（P1090）规制俘获最直接的后果，就是破坏政府规制的目的，以牺牲公共利益为代价，换取对被规制对象有利的规制决策。[5]（P402）规制既包括政策制定，又包括设计政策执行的各种机制，因此，规制俘获的后果就可能体现在两个层面：一是规制政策设计层面，即规制对象通过各种途径操纵规制政策的制定者，以便让规制政策符合其自身利益；二是规制政策执行层面，即规制对象通过俘获公共执法人员，弱化现行规制法律的执行，以维护一己私利。具体而言：

（一）影响规制政策的最优设计

政府规制的本意是消除市场失灵，以维护社会公共利益，实现社会福利的最大化。但是，由于规制俘获的存在，政府规制政策无法实现最优化设计，政府规制所追求的社会福利最大化目标很难实现。就这一点而言，美国学者早有论述：“在被‘俘获’的机构中，机构规制者在与被规制企业交往时，不再是‘公共利益’的代表。相反，政府官员通过制定有利于或者至少是不大幅增加被规制企业负担的规制法律来促进被规制企业各待议事项的实现。”[6]（P497）

被规制对象主要通过其掌握的私有信息来影响规制政策的最优设计。规制主体为制定有效的规制政策需要收集信息。在政府规制过程中，相对于政府而言，被规制对象更加了解自己企业的相关信息，成为信息优势方，而政府对被规制对象的相关信息知之甚少，成为信息劣势方。处于信息优势方的企业知道，自己提供的信息将被规制主体用于设计一个政策，而这一政策反过来又会影响到被规制对象自身的利益，被规制对象因此就有虚报信息以影响规制政策内容的激励。常见的情况是高估成本，以获得一个不太苛刻的政策。[7]照此制定出来的规制政策，必然有利于被规制对象而不利于社会福利最大化目标的实现，规制政策最优化设计的企图也因此而归于失败。

除此之外，被规制对象还常常以院外集团（lob-byists）的游说为手段，积极影响立法机关的立法活动，使其偏离政府规制应当追求的公共利益目标。所谓院外集团，是指西方国家中为了某种特定利益而组成的企图影响议会立法和政府决策的组织，因其活动常在会议的走廊或接待处进行而得名。院外集团的活动通常贯穿于整个立法过程。在提案阶段，他们游说议员提出有利于自己的议案；在议会委员审议阶段，他们利用议会举行听证会提出有利于自己所代表的利益集团的证词；在议会辩论阶段，他们运用各种手段进行专门的调查研究，为议员辩论提供情报和个人力量，协助议员准备演说词，为议员的辩论出谋划策。更有甚者，一些院外集团还常常设法与议员进行私人接触，对议员进行威逼利诱，甚至采取行贿、色情交易等非法手段加以收买。院外集团不遗余力地奔波于立法活动的全过程，目的只有一个：为它所代表的特殊利益集团进行游说，使国家的立法有利于其所代表的利益集团，至于政府规制本应追求的社会福利最大化目标，则可能在这些院外集团的游说之下而化于无形。

在我国，并不存在西方国家那种代表特殊利益集团的院外集团，因此也就不存在院外集团影响规制政策制定的情况。事实上，随着改革开放的深入，中国也产生了一批新的特殊利益集团，他们为维护、巩固自己的利益，也通过各种活动影响涉及自身利益的法律的出台。我国《反垄断法》迟迟难以出台，可以说与“特殊利益集团”的蓄意阻挠不无关系。

（二）弱化现行规制法律的执行

规制俘获除了通过信息优势和院外集团来影响政府规制政策的最优化设计之外，还可能通过各种方式弱化现行规制政策的执行。

规制改革的建议者认为，规制政策一经制定，便可正常运转。[8]（P167）殊不知公共执法人员并非心无旁骛地追求公共利益的“善良人”，他们也是追求自身利益最大化的“经济人”。其执法动机主要来自于他们获得的薪酬和职场升迁，其利益与其旨在保护的潜在受害人的利益并无多大关联。换句话说，公共执法人员自身的利益与执行法律的社会成本和收益并不相关，公共执法人员既不能从降低执法成本中受益，也不会从减少执法收益中受损。在这种情况下，作为“经济人”的公共执法人员也会千方百计追求自身利益的最大化，由此导致公共执法人员易于受到第三方或其应予监管的违法人员的贿赂。作为报答，公共执法人员往往对其规制对象的违法行为采取听之任之的态度，从而弱化现行规制法律的执行。归根结底，公共机构执行法律之所以缺乏效率，是因为公共机构自身的利益与执行法律的社会成本和收益不相关。如果公共机构既不能从降低执法成本中受益，也不会从坚守执法收益中受损，那么公共机构就会对提高执法效率漠不关心。

总而言之，规制俘获不仅是规制政策严重偏离政府规制所追求的社会福利最大化目标，而且通过弱化现行执法的方式使本已体现在既定法律中的规制目标成为泡影，从而使规制政策及其执行都沦为了规制对象获取个体私利的工具。

二、我国环境执法中规制俘获的原因分析

规制俘获有多种表现形式，其中之一便是弱化现行规制法规的实施。[9]（P319）我国环境法律法规体系的完善之所以未能从根本上改变我国的环境状况，规制俘获导致的执法不严难辞其咎，而环境执法不严的产生，主要与下述几个因素紧密相关：

（一）环境规制机关享有宽泛的自由裁量权

规制俘获理论认为，规制俘获得以产生的首要前提是法律赋予规制机构宽泛的自由裁量权。[10]美国学者马修.齐恩（MatthewD.Zinn）指出，规制机构一旦获得宽泛的自由裁量权，便会在利益集团的分布格局、规制机构资源的匮乏、被规制企业对规制官员任免的影响以及规制机关与被规制对象共享的准则和意识形态等因素的影响下作出有利于被规制企业的规制决策。[11]（P109-111）对于宽泛的自由裁量权在促进规制俘获方面的负面作用，美国学者凯瑟琳.孟吉恩（CatherineMongeon）也表达了类似的观点：“在选择检举多少违法者以及哪些违法者这方面，行政机关几乎享有绝对的自由裁量权。如果监督执法活动的政府部门对环境规制充满敌意，不愿意为环境执法分配资源，那么就会导致执法不足（under-enforcement）这一结果的出现。”[12]（P241）

宽泛的自由裁量权之所以会导致规制俘获现象的出现，是因为享有自由裁量权的规制机关即使被俘获而做出了有利于规制对象的规制决策，也不会因此而承担法律责任。行政自由裁量权是相对于羁束裁量权而言的，是行政机关在法律规定范围所享有的选择权。其实质在于赋予行政机关及其工作人员一定的判断和选择余地，其特点在于选择性和任意性。也正因为如此，自由裁量权极易被滥用，成为被规制对象俘获规制机构、获取不正当利益的突破口。至于自由裁量权对规制俘获的负面作用，美国学者马修齐恩有着非常深刻的认识，他指出：“自由裁量权允许规制机构偏向被规制企业，因为他们不会因此而受到有强制性的法律规定的约束。”[11]（P109）

我国环境执法中的规制俘获，与我国环境法赋予环保执法部门宽泛的自由裁量权不无关系。在我国目前正在实施的环境法律中，赋予环保行政部门自由裁量权的法律不在少数。以新修订的《水污染防治法》为例，该法赋予环保行政部门自由裁量权的条文随处可见，该法第74条规定，排污超标或超总量排污的，由县级以上环保部门处其违法排放期间应缴纳排污费数额的2至5倍的罚款；该法第75条规定，在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整顿；该法第77条规定，违反本法规定，生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备，或者采用列入禁止采用的严重污染水环境的工艺名录中的工艺的，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门责令改正，处五万元以上二十万元以下的罚款。当然，在我国现行环境保护法律中，给予环保行政部门这种自由裁量权的法律远不止《水污染防治法》这一部，《环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》都有诸如此类的规定。这些法律在赋予环保部门宽泛的自由裁量权的同时，并没有对环保部门自由裁量权的行使进行实质性的限制，这就为被规制企业“俘获”规制机构提供了可能。

（二）参与环境执法过程的非对等性

除了宽泛的自由裁量权外，规制俘获之所以发生的另一个重要前提是相互竞争的各利益集团对规制过程的非对等参与。[11]（P117）从理论上讲，这种非对等参与源自集体行动的困境。奥尔森的集体行动的逻辑表明，集团越小，人均收益也就越大，其成员影响规制结果的积极性也就越高。因此，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[13]（P2）在规制过程中，被规制对象和规制受益人是两个相互竞争的利益集团，相较于作为规制受益人的广大公众，被规制对象这一集团要小得多，他们通过规制俘获影响规制结果的积极性也就越高。

我国环境执法过程中的非对等参与，除了受制于前述集体行动的逻辑之外，还因为我国行政诉讼法关于原告适格规则的规定而加剧。我国《行政诉讼法》将提起诉讼的适格原告限制在“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，虽然《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》将提起行政诉讼的适格原告扩张到了“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织”，但是无论是学界还是司法实践部门，都没有认可公民个人在环境公共利益遭受损害之际具有提起行政公益诉讼的资格（注释6：比如云南省《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》就明确规定：“只有检察院及在我国境内依法设立登记的、以环境保护为目的的公益性社会团体，可以作为原告向法院提起诉讼；法院暂不受理公民个人提起的环保公益案件。”相应的解释是：“因自然人在举证能力上处于劣势，同时也为防止以个人私利或带有违背社会公序良俗的目的，利用公益诉讼滥诉情况的出现。”）。这就加剧了被规制对象和规制受益人对规制过程的非对等参与，其直接后果是，规制机构为避免卷入诉讼，往往从一开始就考虑被规制对象的利益，尽量做出有利于被规制对象的规制决策。作为规制受益人的广大公众，由于没有资格通过诉讼程序挑战规制机构的规制决策，使得规制机构一开始就把规制受益人的利益排除在其决策考量范围之外。

无论是集体行动的困境，还是我国行政诉讼原告适格规则的运用，都加剧了被规制对象和规制受益人对环境执法过程的非对等参与。随着参与环境执法过程的非对等性的增加，规制俘获的几率也随之增大。没有赞成规制决策的公民的参与，执法机构与积极主动的被规制对象相互勾结损害公共利益就成了顺理成章的事情了。[11]（P131）

（三）规制主体与规制对象的利益结盟

规制俘获理论指出，规制俘获也可能因为规制主体和规制对象具有共同的行事准则与意识形态而发生。这种共享的行事准则或者意识形态可能仅仅是因为规制主体曾经受雇于规制对象（注释7：如果规制主体曾经受雇于作为规制对象的企业，那么他们就会用该企业的眼光来看待世界，其做出的决策也会为了获得其前任同事的赞许而偏向被规制的企业。SeeMarverH.Bernstein，RegulatingBusinessbyIndependentCommission，Princeton，NJ：PrincetonUniversityPress，pp.184-85，1955.），也可能源于规制主体与规制对象共享的职业准则和共同受过的教育，[14]（P279）或者共同的文化背景或阶级地位。[15]当然，规制主体与规制对象之间的利益结盟，也是规制俘获得以产生的基础。因为这种利益联盟使规制主体和规制对象形成了“一荣俱荣、一损俱损”的利益共同体，规制主体对规制对象的偏袒，也正是对自身利益的增进，规制俘获由此产生。

在我国环境执法过程中的规制俘获，正是规制主体与规制对象之间的利益结盟使然。在我国现行体制之下，作为规制主体的地方政府与作为被规制对象的污染企业之间存在紧密的利益关联，形成了两种牢固的利益联盟：一是以分税制为纽带而形成的经济利益联盟。在我国现行的分税制下，当地的纳税大户成了地方财政收入的主要来源。地方政府为扩大财政收入，对纳税大户的排污行为视而不见也就不足为怪了。二是以偏重GDP的官员选拔机制为纽带而形成的政治利益联盟。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年教授指出：“很长时间以来，GDP是中国政府刺激经济发展的一套政策。政府确立一个量化了的发展目标，再把这个目标‘科学地’分解，落实到各级官员。很自然，GDP增长成了官员升迁的主要指标。……GDP指标是这些官员生活其中的政治体系运作的内在部分。”[16]在经济利益和政治利益的双重刺激下，作为规制主体的地方人民政府牺牲环境利益也就不足为怪了。无论是黑龙江省环保厅拒绝曝光违法排污企业名单的案件，还是安徽省固镇县违法解除依法行使环保职责的环保官员的案件，都是经济利益和政治利益双重驱动的结果。

三、我国环境执法过程中“规制俘获”迷局的破解之道

（一）规范环境执法中的自由裁量权

因为宽泛的自由裁量权使得环境规制机关可以肆无忌惮地偏向于被规制对象而不必受到法律惩罚，所以规范环境执法中的自由裁量权就成为破解“规制俘获”迷局的第一要务。美国国会用以防止规制俘获的主要机制之一，正是规制机构权限的细化。[11]（P113）在美国，环境法律在许多方面都迥异于传统经济规制中仅仅劝诫规制机构根据公共利益进行规制或铲除“不公平”竞争行为的“开放式标准”（open-endedstandards）。比如说，国会明确规定环保总署（EPA）或各州政府机构采取特定行为的时间；如果环保总署未能在规定的时间内采取行动，其严厉的“榔头条款”（hammerprovisions）就会自动生效。再比如国会明确列明规制对象的清单，比如被规制企业或污染物，规制主体必须根据这些清单采取行动。[11]（P113-114）这些严格的规定就减少了环境行政机关行使自由裁量权的空间，不会给被规制对象进行规制俘获留下可乘之机。

要规范环境执法中的自由裁量权，就必须对我国环境法中赋予执法机关较大自由裁量权的法律条文进行修订，以根除环境规制俘获的制度根源。以我国2008年新修订的《水污染防治法》第71条规定的罚款为例。该条规定：“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产使用的，由县级以上人民政府环保行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”其中的罚款额度范围较大，低至五万元，高至五十万元。这就给被规制对象俘获规制机关提供了经济上的激励，而规制机关即使作出了偏向于被规制对象的较低数额的罚款，也属于法律授权范围之列，无需受到任何法律的制裁。为杜绝这一现象，立法机关不仅应该根据违法情节的严重程度，分别规定与之相适应的、跨度不大的罚款数额，而且应同时规定规制机关滥用自由裁量权应该承担的责任。当然，由于法律所调整的社会现象具有变动不居的特征，加上立法技术的原因，任何法治社会都不可能在其立法中消除行政自由裁量权。我们所能做的，是通过法律来控制行政自由裁量权的行使并把它控制在必要的范围之内。

可喜的是，我国政府已经意识到宽泛的自由裁量权对环境执法以及环境规制目标实现的危害。国家环保部为规范行使环境行政处罚自由裁量权，制定了《法律、行政法规和部门规章设定的环保部门行政处罚目录》、《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考指南》、《关于规范行使环境监察执法自由裁量权的指导意见》以及《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》等一系列规范性文件。这些规范性文件在准确适用法律条款、严格遵循处罚原则、合理把握裁量尺度以及综合运用处罚手段等四个方面做了全面而细致的规定，使得环境执法自由裁量权的规范有据可依、有章可循。不过，这些规范性文件的效力等级较低，不利于行政自由裁量权的规范。最好的办法是，借鉴美国的经验，在各环境单行法中对环境行政自由裁量权进行规范。

（二）改革政绩考核机制，强化环境保护目标责任制

我国长期实行的以GDP为考核指标的政绩考核机制，是把规制主体和规制对象联系在一起的利益纽带：规制主体据以升迁的GDP增长，恰恰是规制对象通过牺牲环境、破坏资源而取得，让规制主体对规制对象的环境污染行为进行规制，无异于让规制主体自毁前程。在这种情况下，规制主体对规制对象的环境污染行为视而不见，甚至沦为环境污染企业的共犯也就不足为奇了。欲改变这种现状，唯有改革我国现有的政绩考核机制，将环境保护目标的实现作为考核地方政府官员政绩、决定其是否升迁的主要指标。令人欣慰的是，我国有些地方政府已经在向这个方向迈进（注释8：今年五月初，贵州省织金县常务副县长经过组织考察，拟任职县委书记，后因其任常务副县长期间治污不力被省环保厅“预警通报”而暂缓任职。参见《用好环境问责这柄“利剑”》，载《中国纪检监察报》2010年6月21日。）。

除了改革政绩考核机制以外，强化地方政府及其环保部门的环境保护目标责任制也是防止环境执法规制俘获的重要手段。加里.贝克尔（GaryS.Bec-ker）和乔治.斯蒂格勒（GeorgeJ.Stigler）指出，执法水平的高低取决于多种因素，其中，内化于执法者薪酬机制内部的激励结构具有决定性意义。[17]（P3-4）正因为如此，提高执法人员薪酬成为他们为根治执法腐败而开出的良方，[17]（P6）目的在于为规制机构提供一定的激励，弱化其被俘获的动机。但是，对规制者激励数量的确定存在一定的难度，还可能缺乏合适的比较基准。正因为如此，通过提高报酬来减少俘获现象的政策，也是高成本的。[18]（P123）为此，必须同构其他方式来减少因为规制者薪酬较低而导致的规制俘获。

强化地方人民政府及其环保部门的环境保护目标责任制不失为防止环境执法中的规制俘获的较佳选择。环境保护目标责任制首先切断了环境规制主体与规制对象在唯GDP主义下的政治利益关联：在唯GDP主义之下，规制主体与规制对象的利益是一致的，规制对象以牺牲环境换来的GDP增长，成为规制主体职场升迁的跳板；在环境保护目标责任制下，规制对象因为GDP增长而牺牲的环境，恰恰成了规制主体职场升迁的绊脚石。在这种情况下，规制主体为获得升迁，必然会严格执行、实施环境法，以制裁其管辖范围内的规制对象的污染行为，为其职场升迁扫除障碍。公务员之家

（三）引入环境公民诉讼

环境公民诉讼滥觞于美国1970年的《清洁空气法》（CleanAirAct），它授权公民个人在环境公共利益遭受侵害之际，可以起诉违反环境法律的企业、个人或者未能执行环境法律的政府机关。环境公民诉讼条款存在于绝大多数美国联邦环境法律之中，已成为其环境法不可分割的一部分。[19]（P165）

在美国，环境公民诉讼成为纠正规制俘获的重要手段。首先，环境公民诉讼可以提高规制机构的责任感，从而防止规制俘获的发生。在没有问责制的情况下，规制者容易产生逆向选择，限制自己的判断能力。正是因为有了环境公民诉讼的存在，规制机构才不得不全面制裁环境违法行为，否则将面临严厉的惩罚。“正是在这个意义上，公民诉讼可以防止‘规制俘获’——也就是被规制企业不当影响规制机构，以至于使这些规制机构在行使执法责任时缺乏效率的担心。”[12]（P241）其次，环境公民诉讼改变被规制对象与规制受益人参与规制过程的非对等性，从而有利于克服规制俘获。前已述及，参与规制过程的非对等性是规制俘获产生的重要因素，而公民诉讼恰恰可以为公众参与政治过程——特别是环境规制法律的执行——提供机会，[19]（P165）从而改变了被规制对象和规制受益人对环境执法过程的非对等性参与，遏制了规制俘获现象的出现。

在我国，由于行政诉讼法对原告资格的限制，公民个人失去了通过诉讼方式参与环境执法的体制内渠道，加剧了被规制对象和规制受益人参与环境执法过程的非对等性。为改变这一现状，我国应借鉴美国的环境立法经验，在各环境单行法中规定环境公民诉讼条款，赋予公民个人在环境规制机关未能勤勉执法时对其进行起诉的权利。至于具体条文的设计，可以参照我国台湾地区法律中的相关条文，在环境单行法中作如下规定：“公司场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时，受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起60日之内仍未执行者，人民得以该主管机关为被告，对于其怠于执行职务之行为，直接向法院起诉，请求判令其执行。”[20]（P317-318）

环境公民诉讼条款既可以增强环境规制机构的责任感，也可以改变被规制对象和规制受益人对规制过程的非对等参与，最终减少甚至杜绝环境执法过程中规制俘获现象的发生。

结语

环境执法过程中的规制俘获，是我国环境执法不力、环境质量状况恶化的根源所在。由于环境执法机关享有广泛的自由裁量权，在环境执法机关与环境污染企业具有共同的利益追求的情况下，环境执法过程中的规制俘获便应运而生。规制对象和规制受益人对环境规制过程的非对等参与，则进一步纵容、加剧了环境执法过程中的规制俘获。为了克服环境执法过程中的规制，我国必须在环境立法中进一步规范环境行政机关的自由裁量权，使其控制在必要的范围之内。与此同时，我国应辅以环境保护目标责任制和环境公民诉讼制度，以此来切断环境规制主体与规制对象之间的利益关联，扩大公民个人对环境规制过程的参与，最终达到尽量减少或消除环境执法过程中的规制俘获这一目的。

注释:

[1]中国环境报编者按.环境立法30年系列报道之二：前行路上我们一起守望[N].中国环境报，2009-11-02，（3）.

[2]PhilipD.Osei，RegulationinaFlux：theDevelopmentofRegulatoryInstitutionsforPublicUtilitiesinGhanaandJamaica，athttp：///titanweb/cdb/webcms.nsf/AllDoc/2B467B7154364D5D0425741F0046D9B5/$File/Regulation%20in%20a%20Flux.pdf.

[3]Jean-JacquesLaffont&JeanTirole，ThePoliticsofGovernmentDecision-making：ATheoryofRegulatoryCapture，106QuarterlyJournalofEconomic1089，2002.

[4]Kahn.A.E.，TheEconomicsofRegulation：PrinciplesandInstitutions，NewYork：WileyPress，1970.

[5]MarkC.Niles，OntheHijacingofAgencies（andAirplanes）：TheFederalAviationAdministration，“AgencyCapture，”10JournalofGender，SocialPolicy&theLaw381，2002.

[6]DavidDana&SusanKoniak，BargainingintheShadowofDemocracy，148U.PA.L.Rev.473，1999.

[7]陈富良.规制政策设计中机制设计理论的局限性[N].光明日报，2007-10-17.

[8]MarkA.Cohen&PaulH.Rubin，PrivateEnforcementofPublicPolicy，3YaleJ.onReg.，167，1985-1986.

[9]AmitaiEtzioni，TheCaptureTheoryofRegulations—Revisited46Society319，2009.

[10]MarverH.Bernstein，RegulatingBusinessbyIndependentCommission154，Princeton，NJ：PrincetonUniversityPress，1955.

[11]MatthewD.Zinn，PolicingEnvironmentalRegulatoryEnforcement：Cooperation，Capture，andCitizenSuits，21Stan.Envt.lL.J.81，2002.

[12]CatherineMongeon，EnvironmentalConversationOrganizationv.CityofDallasCreatesUnnecessaryBurdensforCitizenSuitsundertheCleanWaterAct，36EcologyLawQuarterly237，2009.

[13][美]曼瑟尔.奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁，郭宇峰，李崇新，译.上海：上海三联书店.上海人民出版社，1995.

[14]ColinS.Diver，ATheoryofRegulatoryEnforcement，28Pub.Pol’y257，1980.

[15]G.WilliamDomhoff，ThePowersThatBe：ProcessesofRulingClassDominationinAmerica，NewYork：RandomHouse，1978.

[16][新]郑永年.中国的GDP主义及其道德体系的解体[N].联合早报，2009-12-29.

[17]GaryS.Becker&GeorgeJ.Stigler，LawEnforcement，Malfeasance，andCompensationofEnforcers，3J.Legal.Stud1.，1974.

[18][法]让.拉丰，让.泰勒尔.电信竞争[M].胡汉辉，刘怀德，罗亮，译.北京：人民邮电出版社，2001.

[19]CassR.Sunstein，What’sStandingAfterLujan？OfCitizenSuits，“Injuries”，andArticleⅢ，91Mich.L.Rev.163，1992.

[20]陈慈阳.环境法总论[M].北京：中国政法大学出版社，2003.