资产管理体制研究管理论文

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内容摘要：

国有资产管理体制的完善，必须解决产权的问题，同时还要解决政府职能的问题，两者相辅相承，互为依托。我国在计划经济时期所建立的国有资产管理体制，在当时的历史条件下为加快我国工业化进程起到了积极推动作用。但随着市场经济体制改革的深入，原有的体制已不能适应市场化运作，其弊端在于：政资不分、政企不分、管理主体多元化与所有者缺位并存和产权管理“条块分割”。在对旧体制进行改革的初期，由于我国并未完全以市场经济运作规律的眼光去看待产权和政府的关系，忽视了市场经济条件下所有权本身的功能性价值，忽视了对政府职能的淡化，只进行了逐步放权让利式的改革，试图以有形之手的价值部分取代客观经济规律的价值，使国有企业始终不能完全成为市场的主体，其结果并没有使国有资产有效地实现保值、增值。现今，政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能仍未彻底分开，社会经济管理职能是政府作为社会经济管理者利用行政手段，去追求整个国民经济的发展和社会秩序的稳定。国有资产管理职能是政府利用产权手段追求国有资产总体上的保值、增值。一旦这两种职能相混淆，那么政府会不自觉地运用行政手段去影响企业。同时，我们还应将国有资产所有者职能中的国有资产管理职能和国有资产营运职能分离，管理职能的主要任务是监督，包括对国有资产的清产核资、产权界定、产权登记、资产评估、资产统计、调解产权纠纷、查处国有资产流失等。营运职能主要任务是政府以持股单位的身份，以产权为纽带进行产权运作。只有这样才能使我们的国有企业或国有参股企业真正走向市场，成为市场经济的主体。

关键词：国有资产产权社会经济管理职能国有资产所有者职能

一、国有资产的概念、范围和国有资产管理体制的内容

(一)国有资产的概念

国有资产，是指国家基于国家权力的行使而依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资及投资收益形成的，以及国家拨款、接受赠与等形成的各种财产和财产权利。国有资产是属于全民所有及国家所有的一切财产和财产权利的总和。从经济学理论上讲，资产不能等同于财产，只有作为生产要素投入生产经营的财产和财产权利，才能成为资产。因此，在理论和实践中，国有资产有广义和狭义之分。广义上的国有资产与国有财产或国家财产同义，是指依法归国家所有的一切财产，即包括增值型或经营性国有财产，又包括非增值型或非经营性国有财产。狭义的国有资产仅指增值型或经营性的国有财产。我们所说的国有资产是指广义的国有资产。从法学角度看，其包括物权、债权、知识产权等有形财产和无形财产，这些财产属全民所有，即中华人民共和国全体公民共同共有。

（二）国有资产的范围

在我国国有资产主要由以下几个渠道形成：一是国家以各种形式投资所形成的资产，包括国家投入国有企业、中外合作企业、及其他企业用于经营的资本金及其权益，及国家对行政事业单位拨入经费形成的资产；二是国家接受馈赠形成的资产，包括公民个人赠与我国的财产；三是国家凭借权力取得的属于国家的财产，包括依法没收的官僚资本和敌伪财产，依法宣布为国有的城镇土地、矿藏、海洋、水流以及大森林、大荒山等，依法赎买的资本主义工商业，依法征收和征用的土地，依法没收的财产，依法认定和接收的无主财产和无人继承的财产等；四是凡在我国境内所有全部明确的各项财产，除法律另有规定的，也属于国有资产。

（三）国有资产管理体制的内容

国有资产管理体制，是国家关于国有资产管理的机构设置、职责划分以及国有资产管理的方式、制度和方法等的总称。国有资产管理体制的基本内容包括：国有资产管理机构的性质、机构设置和职能配置；国有资产管理机构与国家经济管理一般机构的关系；中央与地方国有资产管理机构的权责划分及管理机构内部各部门之间的权责划分及相关关系；国有资产所有者权能的实现方式，即国家实施国有资本运作，对国有企业实行管理监督的制度等。

二、计划经济时期我国国有资产管理体制的特点及弊端

（一）计划经济体制下我国国有资产管理体制的特点

在计划经济体制下（1949年—1978年），我国的国有资产管理体制有以下特点：（1）国有经济几乎控制了所有的行业和领域，企业主要由国家来办。（2）政府通过按产品门类设置的经济部门统一组成国有企业的经济活动，企业的人财物、供产销等经济活动都由政府通过指令性计划分配下达。（3）财务上实行统收统支。企业盈利全部上缴，亏损由国家弥补。（4）投资采取无偿办法由国家统一安排。这种管理体制在当时是适应生产力发展的，因为建国初期我国生产力低下，物资匮乏，而我国通过国家行政力量对经济的全面介入，以城乡二元户籍制度为基本手段，通过工农产品的国家定价和计划供销，以“政府计划之手”控制整个社会有限财富的分配，能迅速积累起急需的工业建设资金，从而加快了工业化进程，建立了比较独立、完善的工业化体系。在这一阶段，一切都服从于建设的需要，而国有资产运用的效率问题并不是国有资产管理体制所追求的完全目标。我们如果从所有权的角度去看，在这个时期，所有权本身并不正常的发挥其功能，所有权的功能是通过它的四项基本权能来体现的，包括占有、使用、收益和处分，在这个时期，我们的企业只能运用这四项权能中占有权和不完全的使用权，使所有权本身的功能不能充分地发挥。之所以产生这种情况，也是由当时的物质基础来决定的。马克思主义法的本质学说认为，法的产生依赖于物质基础，物质基础表现为生产力和生产关系，物质基础决定了法，国家并不是在创制法，而是在表述法，法的内容应与社会关系、生产关系相适应。对于一穷二白的建国初期，国家显然有必要通过对所有权本身功能的限制，来合理有效的控制物质资源的分配和流转，这更有利于整个国家。

（二）计划经济时期，我国国有资产管理体制的弊端

在进入了有计划的商品经济特别是实行社会主义市场经济后，原有的国有资产管理体制已不能适应生产力发展的需要，逐渐暴露出种种弊端，主要有以下四个方面：（1）政资不分。在政府机构设置上，没有独立行使国有资产管理职能的部门，国有资产管理的职能被分解在政府不同的经济部门之中；在职能划分上，没有明确划分国家行政管理职能和资产所有者职能。（2）政企不分。在政府与企业的关系下，往往出现以行政管理权取代资产所有权，以行政隶属关系取代产权关系的现象。国有企业承担了许多本应由政府承担的社会义务，以至于出现了企业办社会的现象，同时政府要以这些任务完成情况作为考核企业的经营者绩效的标准，结果造成企业职责的模糊错位，使企业不可能将经营目标放在第一位，无法集中全力搞好生产经营活动。（3）国有资产产权管理主体多元化与所有者缺位并存。国有资产所有者职能由不同行政机关分别行使，所有者的统一职能被分割。例如，企业投资权由政府计划委员会行使，干部任命权由组织人事部门行使，资产收益权由财政部门行使等等。这些部门都以产权主体的身份出现，按照自己的要求甚至自身的利益来行使产权，从而造成了多头管理、政出多门，使企业无所适从，妨碍了企业自主权的行使。同时，多头管理又必然产生推委、扯皮的问题，没有一个部门对企业生产经营和国有资产保值增值问题承担责任。“人人都管、无人负责”，造成国有资产产权主体虚置，企业所有者管理缺位。(4)产权管理“条块分割”，由于企业隶属于不同地区和不同部门，各地区与各部门按照自身利益进行经济管理与决策，从而割裂了企业间分工协作的关系，形成了“诸侯经济”。部门、地方自成体系，行政垄断，重复建设，产业结构趋同，导致国有资产整体配置效益低下。同时，由于国有企业事实上的“部门所有制”和“地方所有制”，造成了经济资源优化配置中条块分割的体制障碍，阻碍了国有资产的合理流动和有效重组，使国有经济布局难以按照市场要求适时调整，产业结构和企业组织结构难以优化。从法学的所有权角度再分析，我们会发现，在这个历史时期，国有企业和民营企业在市场经济条件下不处于平等地位，国家所有权的功能不能充分发挥，而民营企业对企业财产享有的所有权是完全的,使其能够在市场经济的条件下更加地机动、灵活和更富有活力。如果在一种经济制度下，存在一种完全的所有权和一种畸形的不完全的所有权，那么在竞争中后者必败无疑。从法学的角度来看，这也是长期来国企经济效益不佳的根本症结所在。

三、市场经济条件下我国国有资产管理体制的改革与完善

（一）市场经济条件下我国国企改革必须政资分开，既社会经济管理者职能与国有资产所有者职能相分离

自1978年党的十一届三中全会以来，我国开展了全面深入的经济体制改革，而国企改革则成为其中的重头戏。由于解决国有企业生产效益低下，抑制国有资产流失，最大限度的使国有资产的保值、增值为国企改革所追求的目标，所以人们开始认识到科学、合理的国有资产管理体制的重要性。国有资产具有的特殊性在于，其不能直接由所有权人直接行使所有权。国有资产属于全民所有，其由全体人民的代表机关全国人大授权的政府代表全体公民行使所有权，这时就难免造成基于国家权力形成的行政职权与基于代表关系形成的所有权之间的冲突与混淆。所以，国企的改革与政府的改革成为国有资产管理体制改革的必不可少的两方面。1982年国企改革进入第一阶段，中央和地方政府开始放权让利，企业在取得部分管理权后留成利润比率扩大。1983年、1984年先后推行第一步与第二步“利改税”，把企业上缴利润改为税收，企业在一定范围内获得了经营权、管理权和部分产品的定价、计划外产品的销售权、国家控制之外的利润分配权。但从总体上看企业对企业内的国有资产所享有的是有限的经营管理权。1986年国企改革进入第二阶段，政府对企业进一步放权，特别是对国有中小型企业普遍实行承包、租赁制，企业对其范围内的国有资产享有承包、经营权，1988年出台的《全民所有制工业企业法》为企业的承包、经营权提供了法律依据。这属于“两权分离”的模式，但这种模式并不足以把企业推向市场，所有权与经营权简单的分离并不能产生企业作为法人所必要的产权基础。所有权在部分权能分离出去后仍然直接附着于企业现实财产，因此始终存在着一个在这些财产上“谁说了算”的问题。经营权从性质上讲是属于所有权的一项权能，其从属于所有权，由于所有权是上位的权利，在与经营权之间的此消彼长关系中，所有权始终处于优势地位，这就必然导致企业经营者听命于政府和政府可以随时随意的任免企业经营者的局面，这种“两权分离”模式的根本缺陷在于，它的理论出发点是国家本位（政府本位）而不是企业本位。虽然这一时期企业对其范围内的国有资产所享有的权利越来越大，有利于激发企业内部活力，但是随着我国经济体制改革的深入，民营企业、“三资”企业和联营企业迅速的发展壮大，市场化程度不断的提高，长期存在的短缺经济和供应不足在20世纪90年代初已基本解决，非公有制企业逐步挤压了国有企业原有的市场空间，使国有企业始终不能摆脱困窘的境地。也就是在这个时期，有了与民营企业的参照，理论界和实际工作者开始对我国国企改革进行反思，逐渐认识到“授权而治”的改革是远远不够的，应当从根本上解决政企不分和企业经营机制转换的问题，而政企不分的症结就在于政资不分。所谓政资不分，是指由同一行政机构即执行社会经济管理者职能，又执行国有资产所有者职能。政府的社会经济管理职能是国家赋予政府的行政管理权力，管理目标是实现社会公平、秩序和国民经济稳定发展，管理范围是全社会各类社会经济活动，管理方式、手段往往具有强制性，其行为应属公法调整。而政府的国有资产所有者职能是基于财产所有者身份行使的财产权利，国有资产管理的目标是发挥国有经济的主导作用，实现国有资产的保值增值，管理的范围限定于国有资产，作为国有资产所有权主体的政府，与其它民事主体通过契约来确立双方的权利、义务关系，因而其行为应属私法上平等主体之间的行为。这两种职能必须分开的依据在于：（1）两种职能产生的法律根据不同。社会经济管理职能产生的依据是政治权利，国有资产所有者职能产生的依据是财产权利，政治权利与财产权利是两种不同的法权。（2）两种职能行使的范围不同。政府作为社会经济管理者，其行使职能的对象是国境之内各种不同所有制的企业、单位和个人。而政府作为国有资产所有者，其行使职能的对象仅限于国有资产，但不论国有资产是在境外还是境内。（3）两种职能行使的手段不同。政府行使社会经济管理职能，主要采取行政手段，从外部约束企业行为。政府行使国有资产所有者职能，主要采取产权手段，从所有者的角度去影响企业。如果两种职能不分开，那么政府会不自觉的运用行政手段去影响企业。（4）两种职能的目标不同。政府作为社会经济管理者，主要追求整个国民经济的发展和社会秩序的稳定。而政府作为所有者的职能，追求的经济目标即国有资产总体上保值增值。

（二）市场经济条件下，我国国有资产管理体制的进一步完善

1988年，国务院决定成立国家国有资产管理局，归口财政部，由其作为国务院国有资产行政管理的专司机构，负责对国有资产进行综合管理，试图分离政府社会经济管理者职能和国有资产所有者职能。但由于种种原因国有资产管理局在1998年被撤销并入财政部。在这里应当指出的是，虽然政府的“政资”两种职能不同，但其根本目的只有一个，都是为了促进社会资源的优化配置，最大限度的维护国家利益，所以对于大多数分布于竞争性行业的以盈利为主要经营目标的国有企业而言，应由国家授权设立的国有资产营运机构（控股公司）进行管理，而对于一些生产特殊产品的企业（如军工企业、生产特殊资源的企业）由政府直接管理，即政府的两种职能不分开并不违反市场竞争的原则。在“政资”两种职能分开后，我们还应当注意的是，应将国有资产所有者职能中的国有资产管理职能和国有资产营运职能分离。国有资产所有者的管理职能是指各级政府及有关职能部门行使范围不涉及社会经济职能，而仅限于国有资产的管理。其管理职能的内容主要是行政事务，包括组织领导国有资产的清产核资、产权界定、产权登记、资产评估、资产统计、调处产权纠纷、查处国有资产流失等，一般不参与企业的营运活动。国有资产所有者的营运职能是指不行使政府职能的经济实体，经政府授权以持股单位身份行使国有资产所有者的营运职能。行使营运职能的主体是政府授权投资的机构，是带有控股公司性质的投资公司、资产经营公司、集团公司。这些公司的法律地位为一般的民事主体。其职能范围只限于作为公司的投资机构有产权纽带关系的全资子公司、控股公司和参股公司。职能内容主要是行使股权和进行资本运作。只有这样才能使企业真正的走向市场。

依据党的十四届三中全会和五中全会决议的有关国有资产管理体制的论述和国务院国有资产管理局“三定”方案及有关文件的精神，建立起国家统一所有，政府分级监管，企业自主经营的国有资产管理体制。主要有以下几个方面：1、由国务院代表国家统一行使国有资产所有权，授权地方政府负责管辖范围内的国有资产管理权责。2、成立的国家国有资产管理局是国务院专司国有资产管理的职能机构，主要任务是对中华人民共和国境内外的国有资产实施综合管理。重点是对各类企业占有、使用的国有资产进行管理。地方各级人民政府根据国务院的规定设立国有资产管理部门，对地方管辖的国有资产依法实施行政管理。3、国有资产管理部门与其他社会经济管理部门是对国有资产“专司”与“分工监管”的关系，国有资产管理部门不承担政府其他社会经济管理职能。其他经济管理部门分工负责国民经济宏观管理、综合协调和行业管理。在现阶段，行业管理部门要按照分工监督的要求负责所属企业的国有资产监督。4、国有企业享有法人财产权，依法独立支配国家授予其管理投资的财产。政府不得直接支配企业法人的财产，国家对企业的经营活动承担有限责任。企业以其全部的法人财产独立承担民事责任，对企业财产和国有资产的保值增值负责。

按照上述的国有资产管理体制改革的总体设想，新体制的基本框架由两个层次组成：第一层次是政府国有资产管理机构。它是国务院和各级地方政府管理国有资产的专司机构，负责对经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产进行综合管理。第二层次是国有资产营运机构，即建立各类国有控股公司、资产经营公司、企业集团公司等国有资产营运机构。这些营运机构由政府授权，代表国家行使股东的各项权能，国有控股、参股的各类企业是独立支配国家授予其经营管理的财产，对全部的法人财产包括国有资产承担保值增值责任。以上两个层次构成完整的国有资产管理、监督和营运体系，是国有资产管理体制不断改革和完善的过程。新体制的建立不仅依赖于政府国有资产行政管理机构职能的落实到位，而且依赖于政府国有资产营运机构的普遍组建和企业公司化改制任务的完成。但遗憾的是1988年成立的国有资产管理局在新一轮的机构改革中被撤销，其职能被划归财政等部门之中，现今国有资产管理的财权、人权、事权彼此分割，由财政部、计委、经贸委、企业工委等诸多部门行使，还是没有解决国有资产所有者虚位的问题。并且国有企业的公司化改造也进行的不太顺利，1993年颁布的《公司法》其本意是帮助国有企业进行公司化改造，建立现代企业制度，但《公司法》第4条一方面规定“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任”，另一方面又规定“公司中的国有资产所有权属于国家”。这一规定混淆了国家的国有资产所有权和用国有资产进行投资后形成的国有股权，加大了国企改革中“产权明晰”的难度。我们知道，以股份公司为代表的现代企业，是资本社会化的实体，它使原先分散的私人资本集聚成一个资本集合体，一个社会化的资本运行单位，一个具有现实生命和独立人格的权利义务主体——法人。正因为公司对它的一切财产享有独立的和完全的支配权，它才成为这些财产的实际主人。投资者（股东）只是他们的出资份额的原始所有人和企业的名义所有人。他们无权支配公司名下的现实财产，因为他们所享有的已经不是对这些现实财产的产权，而是对公司运用这些财产所创造的收益即期待中的未来财产的产权，这就是股权。也就是说，投资者在将它的现实财产支配权让度给公司法人后，他们便得到一种由原始所有权转换而来的股权。而股权则包括“重大决策、资产受益和选择管理者权，所以《公司法》第四条是和公司制度相违背。

总的来说现行的国有资产管理体制在实践中还存在以下不足：1、在政府和企业的关系上，一方面政资不分现象仍十分突出，政企不分现象仍然存在；另一方面国有企业中所有者缺位和虚位。2、在管理上，政府仍按计划经济的观念和模式控制和干预企业，企业按照计划经济的模式和观念经营国有资产，依赖国家政策、补贴资金，而不是主动的去开拓市场、进行管理和制度创新。3、在职能上，政府行使了太多的国有资产所有者的职能，甚至直接参与生产管理，而企业则承担了太多的社会甚至政府职能，负担沉重，难以轻装进入市场，在和非国有企业的竞争中必然败下阵来。

现行体制的根本问题在于：1、国家行政机关行使国有资产管理权，用政治、社会目标取代经济目标；2、国有资产所有者的各项权能由不同的行政机关分割行使，统一的所有权被分割架空，形成部门所有制。政企不分、产权模糊，必然模糊代表国有资产所有权的机构及其责任，失去对国有资产所有权的约束，达不到提高国有资产运营效率的目标，并造成产权交易过程中国有资产的流失和产权流动困难。去年召开的第十届全国人民代表大会上提出撤销经贸委，成立国有资产监督管理委员会，其直属于国务院，国资委将原来由各部委分别行使的国有资产管理职能吸收过来统一行使，使政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能完全的分开。这表明我们的国有资产管理体制正在逐步走向科学化。

马克思主义法的本质学说认为，法产生于物质基础，同时，法又通过对生产关系的规定反作用于生产关系和生产力，它既可以促进生产力的发展，又可以阻碍生产力的发展。在我国加入WTO，全面实行市场经济的今天，要求我们在立法上应做出相应调整，与市场经济规则相配套、相一致，这样才能使我们的经济稳定的、良性的和全面的发展。

[参考文献]

[1]参见谢次昌著：《国有资产法》，法律出版社1997年版，第1页

[2]参见王全兴、樊启荣著：《关于国有资产法基本理论的探讨》，载与漆多俊主编的《经济法论从》第一卷，中国方正出版社1999年版

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[4]参见屈茂辉著：《中国国有资产法研究》，人民法院出版社2002年版，第36页

[5]参见谢茨昌著：《国有资产法》，法律出版社1997年版，第24页

[6]参见王卫国：《产权的法律分析》

[7]参见屈茂辉著：《中国国有资产法研究》，人民法院出版社2002年版，第41页

[8]参见《国有资产法》起草小组编：《国有资产立法研究》，经济科学出版社1995年版，第85页

[9]参见王卫国：《产权的法律分析》