地区法制协调机制管理论文

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论文关键词：中部地区崛起；立法协调；执法协调司法协调

论文摘要：促进中部地区崛起，亟须建立一套有效的协调机制，法制协调机制是整个协调机制中的一个重要组成部分。在现行宪政框架下，可以通过建立和完善立法协调机制、执法协调机制和司法协调机制，为中部地区崛起提供强有力的制度支撑和法律保障，以实现中部地区全面、协调、可持续发展的目标。

中部地区崛起是统筹区域协调发展的战略选择，是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的必然要求。促进中部地区崛起，亟须建立一套有效的协调机制，以化单个省份的优势为区域优势，为中部地区的优势互补和均衡发展创建一个良好的平台。法制协调机制是“补救抽象规则所想象的情形和现实存在的情形之间不可避免之裂隙的方式”①，是整个协调机制中的一个重要组成部分，离开了法制协调机制，整个协调机制就难以有效运转，区域的协调发展就可能会时时受阻。因此，坚持法制优先，加强法制协调，是实现中部地区崛起、促进区域协调发展的基本前提和制度保障。而构建中部地区法制协调机制是一项系统工程，它涉及立法、执法、司法、法制宣传教育及法制监督等多个方面，本文主要从立法、执法与司法协调机制三方面作些探讨。

一、立法协调机制的构建

所谓立法协调机制，就是为促成立法处于一种和谐、有序的状态而建立的一些制度与采取的一些方式的总称。在科学发展观的指导下，构建社会主义和谐社会，要求我们树立全面协调发展的立法观念，建立、健全区域立法协调机制和立法透明机制，从而提高区域立法质量。通过立法协调，可以维护法制统一，消除制约区域经济发展的体制与机制性障碍，加快体制创新和机制创新，增强经济发展的活力，提高经济发展的效率，为区域经济的健康、协调发展提供法制保障。

就目前而言，成立一个跨省的区域性立法机构存在宪政制度上的障碍；让中部地区享有立法权的地方权力机关或地方政府，联合起来制定地方性法规或地方政府规章，既无实体法上的依据，也无程序法上的保障。因此，只能建构中部地区的立法协调机制，以保障区域的协调发展。建立立法协调机制可从下列方面着手：

1．建立中部地区立法协调联席会议制度，成立中部地区立法协调委员会。

由中部六省的人大常委会或政府定期举行中部地区立法协调联席会议，就区域经济与社会协调发展的有关立法事项进行交流与协调，通过联席会议达成共识，并在各自的立法活动中尊重和反映协调的意见。在举办立法协调联席会议的基础上，待条件成熟时可以联合成立中部六省立法协调机构，名称可定为“中部地区立法协调委员会”。它是一个非常设性机构，由中部六省人大常委会法制委员会主任或者政府法制办主任以及有关法律专家组成。通过“中部地区立法协调委员会”，积极促进中部地区的立法合作，保障区域的和谐发展。立法协调委员会还可以就中部六省以及区域内其他有立法权的较大市在立法中可能出现的立法冲突进行协调，以将立法冲突降至最低限度。

2．构建中部地区立法信息交流平台。

中部六省及其他有立法权的较大市要建立一个立法信息交流平台，加强日常信息交流与反馈，相互借鉴各自在立法工作中的技术和经验，促进资源共享。各地在制定或修改地方性法规或规章时，要基于平等、互利、合作、共赢的认识，事先与区域内的其他省、市立法机构进行沟通，力求使各自新制定的地方性法规和规章与区域发展总体规划保持一致，以更好地促进区域一体化发展。

3．创新中部地区地方立法程序。

具体可以采取的措施有：第一，在立法前将立法的信息在更广泛的范围内公开，不仅让本省、市范围内的公众知晓，也要让利益相关的其他省、市的公众知晓。第二，在地方立法中通过举行听证会、论证会、座谈会或者通过新闻媒体等方式，广泛征求公众意见，不限于本省、市行政区范围，对涉及省、市际关系的，可邀请对方相关代表参与、磋商，听取意见，扩大利益表达的范围。第三，建立公众评价机制。对拟要通过的立法或其他规范性文件草案文本，可以在公共信息网络平台上，鼓励中部地区相关省、市的公众参与评价，广泛吸收各方面的合理意见，使出台的地方性法规、规章更加完善。第四，尝试建立地方立法交叉备案制度。中部六省的地方性法规和地方政府规章除了按照《立法法》的规定进行备案以外，还应向利益相关的中部其他省的省级人大常委会备案。当其他省的省级人大常委会发现该立法有可能损害本省利益时，可以提交中部六省立法协调委员会进行审查判断，再由中部六省立法协调委员会向有权机关提出纠正或处理的建议。

4．加强中部地区地方立法的清理工作，整合现有的地方立法资源。

中部地区立法协调还需要完成一项重要工作，即加强地方立法的清理工作，对不符合区域协调发展要求的地方性法规和规章等依法予以修改或废止。目前中部六省及其区域内有立法权的较大市制定的地方性法规和地方政府规章数量众多，对区域一体化发展中的共性问题，由不同的立法主体分别立法，其规定可能不一致，甚至相互冲突，阻碍了统一、竞争、有序的大市场的形成，对此必须进行系统清理。在此基础上，可以逐步建立中部六省区域立法的相互认可和立法资源共享机制，以解决目前中部六省区域法制不统一的问题。

5．积极推动和协助中央立法机构制定有关中部地区的法律文件。

中部地区的协调发展需要立法支持，不少跨省立法事项属于中央立法的权限，例如行政区划、重大基础设施建设、财政体制、金融体制等，均需要由中央进行立法。为促进和保障中部地区的协调发展，中部地区各省、市的立法机构也需要积极推动和协助中央立法机构制定诸如《中部崛起促进法》、《中部地区经济合作条例》等法律、法规。通过加强中部地区区域立法，出台一些保障中部地区共同发展的法律规范，为促进区域经济的一体化与区域协调发展提供法律支持和制度保障。

6．加强中央立法机关对地方立法的备案审查工作。

这是对地方立法进行事后监督的一种方式，以保障中央立法在全国范围内得到统一执行。各地在进行地方立法时，由于立法者对法律的理解不尽相同，加之每个地方又有其自身特点，因此，为实施同一部法律而制定的地方性法规之间，可能出现相互矛盾的规定，也可能出现越权立法的现象。遇到这些情形，需要由全国人大常委会积极审查地方性法规，纠正地方立法出现的偏差，以保证法律、尤其是区域性法律得到统一实施。

二、执法协调机制的构建

在经济发展过程中，无论是中央立法还是地方立法，均需要相应的行政执法机关本着以人为本、依法行政的理念与原则加以执行。执法协调在促进区域的协调发展、推进法治的过程中起着重要的作用。它有利于实现执法的统一与高效，有利于解决行政执法中产生的各种冲突与争议，有利于提高执法的整体能力与水平。许多国家都建立了执法协调机制，如在日本，有些事情牵涉到两个以上行政机关的权限，或引起各机关的管辖之争，在此情况下，便由各有关机关相互协议定夺。若各有关机关的主任大臣经过协议仍无法解决，则由内阁总理大臣召开内阁会议进行裁定②。在英国，地方政府所设立的联合机构分为两大类型：一是联合委员会（jointcommittee）。1972年的地方政府法规定，两个或两个以上的城市政府可以选派代表组成联合委员会，协调彼此之间的工作或执行相互委托的事务。联合委员会没有独立的人格，不能征税，经费由成员政府议决负担。二是联合会（jointboard）。英国有些法律规定，为了实施某一特定事务，两个或两个以上的地方政府必须或者可以组织联合会。联合会具有法律人格，但只能依据法律的规定才能成立③。法国1982年的地方组织法第65条规定：“两个或若干个大区为行使它们的职权，可以签订协议或组建共同利益机构。”德国的“合作联邦制”在实践中形成了一个庞大的负责协调联邦政府和州政府关系的机构和委员会网络。而美国的州际协定和行政协定是重要的区域法制协调方式。在我国，中部地区执法协调主要包括省级或市级政府在有关重大事务处理上的统一协调，不同省、市的同类执法部门之间的协调，以及由国务院法制工作机构主持的行政执法争议协调等。执法协调可以建立下列机制：

1．联席会议和行政协议制度。

实践中，联席会议与行政协议是两个密切联系的概念。行政协议是不同地域的行政机关之间为有效地行使行政权力，实现行政管理职能，通常以举行行政首长联席会议的方式，为明确各自的职责权限在意思表示一致基础上达成的协议。如行政事项管辖协议、行政协助协议、行政合作协议、行政联合执法协议等。行政协议在性质上是一种对等性行政契约；行政协议的缔结主体是不同地域的行政机关，即省、市人民政府或其职能部门；行政协议的缔结方式是行政首长联席会议；行政协议的具体形式表现为“宣言”、“意见（向）书”或“协议”。有学者认为，行政契约制度在长三角的经济一体化和法制协调中具有重要地位④。泛珠三角区域内也建立了行政首长联席会议制度，规定了内地省长、自治区主席和港澳行政首长联席会议制度，每年举行一次会议，研究决定区域重大合作事宜，协调推进区域合作。

中部地区可以通过建立联席会议制度，在协商一致的基础上签订行政协议，以加强中部各省、市之间的联动与协作。通过建立联席会议制度，由各省省长、市长以及省级政府的职能部门首长对中部六省联动发展的一些重大问题进行研究、决策，以及对行政执法中重大问题进行沟通、磋商。经协商一致，联席会议可就有关执法事项达成行政协议，以明确各自的职责权限，做到相互配合，形成省际间的行政执法协作机制，保障行政执法的正常高效运转。事实上，中部地区在此方面已经作了一些积极的探索，如2006年8月11日，在国家建设部的指导下，中部地区的湖南、湖北、河南、安徽、江西、山西六省建设厅在区域统筹协调发展、城市规划调控、历史文化遗产保护和城市有序发展等方面达成了共识，签署了《中部六省城市规划会商合作机制协议书》。按照协议要求，中部六省还将建立城市规划会商合作机制，在建设部规划司指导下，六省建设厅、规划处及省会城市规划局负责同志每年会商一次，总结交流工作经验，协调具体合作事项。

2．联合执法与行政协助制度。

联合执法，是指多个执法部门联合组成执法机构，统一对相对人进行监督检查，但分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动⑤。我国在行政执法过程中，经常采用联合执法的方式。据悉，国土资源部、国家发改委、公安部、监察部、财政部、商务部、工商总局、环保总局、安全监管总局等国务院九部门联合组成了部际联席会议制度，旨在整顿和规范矿产资源开发秩序。联合执法模式避免了各职能部门职责不清、重复执法、执法扰民的问题，也解决了由一个部门单独执法力度不够的问题。由各省政府办公室或综合治理办公室共同组织，加强对联合执法工作的统一领导和协调，使各职能部门的行政执法活动相互衔接、密切配合，以克服各自为政、相互牵制的问题，形成执法的整体合力。

行政协助，是指行政机关在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍，向与其无隶属关系的其他行政机关提出协助请求，被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度⑥。通常情况下，行政主体在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍时就产生了行政协助的需要。如果行政协助有法律的明文规定，则依法律的规定进行；如果没有法律的明文规定，行政机关单独不能完成行政任务而需要其他行政机关协助的，则需要通过签订协助协议的方式进行。行政协助有利于减少和消除执法内耗，克服各自为政，整合各行政机关的执法优势。

3．跨地区的案件移送和信息通报机制。

跨地区的案件移送制度是区域行政执法协调机制的重要组成部分。中部各地区可以按照职责分工、归口管理、相互协助的原则，建立跨地区的行政执法案件移送制度。行政执法机关对于本区域内的行政执法案件，依法进行及时、公正的处理。当本地行政执法机关着手办理的行政执法案件涉及异地行政执法机关管辖时，本地行政执法机关应将案件及时向有管辖权的异地机关移送，不得拖延。受移送的异地执法机关应依法及时办理并反馈情况。本地行政执法机关故意拖延，不移送案件或逾期移送案件的，有权机关应责令限期移送，并对其正职负责人或者主持工作的负责人根据情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。异地行政执法机关无故不接受移送案件，或接受移送案件后不依法及时办理并反馈情况的，由移送案件的行政执法机关向有权机关反映情况，由该机关作出处理。通过规范跨地区的案件移送的程序与责任，形成异地行政执法案件移送、接收、处理、反馈的协作机制。条件具备时，可以考虑在每个地区成立一个案件移送中心，具体负责案件的移送和接收工作。各地区行政执法机关之间，不管有无协议在先，都应主动配合、积极协作，在信息沟通、案件移送、调查取证、证据保全、强制执行等各个方面予以相互支持配合。

中部各地区行政执法机关在对社会经济事务进行管理的过程中，为避免出现重复执法或者执法空白等不利于行政执法顺利进行的情形，还可以建立和完善信息通报制度，定期通报和交流各地执法工作情况，定期组织各种形式的研讨会、情况汇报会，开展执法办案等方面的经验交流，实现信息互通、资源共享，从而提高办案效率和执法水平。

4．行政执法争议协调机制。

行政执法争议协调，是指政府法制工作部门根据行政执法部门的提请，或者依职权，对行政执法争议进行协调处理的活动。行政执法争议协调应当遵循维护法制统一、保证政令畅通、提高行政效能、保障行政相对人的合法权益等原则。行政执法争议协调的范围包括：两个或者两个以上执法部门对同一事项是否有管理权发生争议；两个或者两个以上执法部门对同一事项都有管理权，但在执法环节、标准等事项发生争议；两个或者两个以上执法部门对同一事项联合执法时出现争议；行政执法部门因行政执法协助而发生的争议；行政执法部门在案件移送时出现争议；其他涉及行政执法争议的事项。不同地区的行政机关之间发生上述行政执法争议时，先由双方协商解决；经自行协商，不能达成一致意见的，可以由发生争议的任何一方向共同的上一级人民政府法制工作部门提出解决争议的请求。

政府法制工作部门对争议事项，应当按下列规定分别处理：经协调，有关行政执法部门达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》，载明协调事项、依据和结果，加盖有关行政执法部门和政府法制工作部门印章，发送相关行政执法部门；经协调，有关行政执法部门对争议事项所涉及的主要问题达成一致意见，但对其他枝节问题不能达成一致意见的，制作《行政执法争议协调意见书》，载明协调事项、事实状态、各方意见、法律依据、协调意见，加盖政府法制工作部门印章，发送相关行政执法部门；经协调，有关行政执法部门无法形成一致意见的，应当提出书面建议报请同级人民政府决定。

三、司法协调机制的构建

在司法协调方面，现阶段主要取决于各地司法机关之间的协调，具体体现在统一司法标准、加强司法协助、排除地方保护等方面。

1．统一司法标准。

（1）建立区域司法鉴定协作机制。中部地区的有关部门在遵循平等、自愿原则的基础上，可协商签署司法鉴定合作协议。在符合国家有关司法鉴定的法律法规规定的基础上，将区域内的司法鉴定机构准入资格、司法鉴定人员执业资格、司法鉴定的程序和认定标准逐步统一。在司法鉴定机构登记、管理、监督方面进行资源整合，做到标准一致、结论互认、信息互通。

（2）统一司法适用标准，确保司法公正。第一，尽管区域内各司法机关无司法解释权，但对于在区域内司法适用的标准，可以达成某些共识或意见，以指导区域内司法机关的司法适用。当然，这种意见只具有参考价值而无法律约束力。第二，对于区域性立法，各地司法机关可提出法律解释建议，由有权机关作出立法解释或司法解释，统一区域内的司法适用标准。

（3）统一证据公开的标准。在司法活动中，证据公开无论对保障程序公正、促进实体公正还是提高诉讼效率、制约权力滥用与遏制司法腐败，其意义是不言而喻的。但在司法实践中，证据公开标准不一致导致了证据认定与采信上的混乱，所以证据公开的标准应当统一。在区域司法协调中，可以建立统一的证据公开标准，包括证据公开的对象统一、证据公开的范围统一和证据公开的途径统一等。

2．加强司法协助。

（1）司法文书的送达与执行方面的协助。第一，建立司法文书异地委托送达机制。对区域内需异地送达的司法文书，可协商采取委托转送，并规定相应的送达时效和协助责任。第二，建立异地司法文书执行协助机制。对司法文书的执行，可协商委托异地司法机关代为执行，如查封、扣押财产，异地执行司法拘留；或者是提供协助，如协助维持执行现场秩序、提供交通工具和警用装备等。通过建立相应的协助机制，促进区域内各司法机关积极协作，形成合力，改变“跨区域执行难”的状况，形成“异地执行公务、当地司法机关支援”的局面，以提高执行效率，缩短案件的执行周期，遏制跨区域转移财产、跨区域逃避执行的现象。

（2）案件调查取证方面的协助。健全系统内的委托调查取证制度，对需要异地调查取证的案件，可协商确定由当地的司法机关代为完成，并对委托调查取证的一般时限、取证情况汇报、证据移交等具体事项作出规定。

（3）案件管辖方面的协助。各地司法机关对区域内案件的管辖权问题，可达成协议，由最先收到申请材料的司法机关进行初步审查，并作出相应处理：如果经审查发现案件涉及到共同管辖问题，则通知共同管辖机关，由共同管辖机关协商确定由哪一个司法机关管辖该案件；如果经审查发现自己对本案无管辖权的，则直接将案件移送给有管辖权的司法机关。

（4）区域法律服务方面的协助。第一，通过律师协会建立合作平台，加强区域内法律服务信用标准、评比等方面的交流，加强区域内法律服务分支机构的管理监督，维护法律服务市场秩序，建立区域间统一的诚信体系。第二，区域内的律师事务所可异地互设分所，允许机构之间合作组建其他法律服务机构。目前，律师在异地调查取证或申办执业手续方面较为繁琐，今后各地相关业务部门应加强合作、简化手续，对异地司法行政机关提供的律师身份证明予以确认，平等对待本地律师和外地律师。

（5）区域法律援助。第一，健全和简化系统内的委托调查取证制度，节省办案成本和时间。第二，建立法律援助案件转办制度，即案件可以在一个城市受理，然后转给其他省市的法律援助机构办理，以减轻当事人的经济负担和奔波劳累之苦。

3．排除地方保护。

我国司法机关的设置与行政区划相一致，其人、财、物受制于地方政府，导致各地司法机关在办案中产生地方保护现象，司法功能出现“错位”。在寻求区域合作与共同发展中，必须排除和抵制地方保护，可从下列方面着手：

（1）各地司法机关应当遵循公平、公开与非歧视原则，对本地、外地当事人平等对待，做到一视同仁、公正司法、中立裁判，维护社会诚信，增强司法的公信力。

（2）对跨区域案件，可以组成联合调查与执行机构，协同办案，以减少干扰，排除阻力。对跨区域的涉诉案件及执行案件中当事人的基本情况、履行能力等及时调查，互相公布，克服信息不对称现象，为异地司法机关提供便利。

（3）搞好社会联动，寻求全方位支持。对跨区域案件，可及时向当地党委、纪检、监察、人大等部门汇报，取得它们的信任、支持。同时，加强与新闻媒体的联系，充分发挥各类新闻媒体的舆论监督作用。

四、结语

促进中部地区崛起是继作出鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北老工业基地战略后，从我国现代化建设全局出发作出的又一重大决策，是落实促进区域协调发展总体战略的重大任务。实施中部整体崛起战略，必须重视区域合作与协调发展的制度建设问题，尤其是要充分重视法制协调问题，为中部地区协调发展营造一个良好的法制软环境，建立起一套长效保障机制，破除条块分割、行业垄断、部门壁垒、职能重叠的弊端，协调好各种利益关系，创造公平、开放的市场环境，形成统一、高效、规范、有序的次级区域大市场，促进生产要素的合理流动和优化组合，应对发展的外来压力，激活发展的内生动力，实现中部地区全面、协调、可持续发展的目标。

注释：

①冯凯、高志新主编《中国行政程序法：起草资料汇编》（下），中信出版社2004年版，第457页。

②［日］南博方：《日本行政法》，杨建顺、周作彩译，中国人民大学出版社1988年版，第16页。

③王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第74－75页。

④叶必丰：《长三角经济一体化背景下的法制协调》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版）2004年第6期。

⑤姜明安主编《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第32页。

⑥王麟：《行政协助论纲——兼评〈中华人民共和国行政程序法（试拟稿）〉的相关规定》，《法商研究》2006年第1期。