电子政务“信息孤岛”问题思考

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2016年12月7日，国务院常务会议通过了《“十三五”国家信息化规划》。总理强调“信息孤岛”要坚决打通，并且会议确定的规划重点首先便是打破“信息孤岛”，构建统一高效、互联互通、安全可靠的数据资源体系，打通各部门信息系统，推动信息跨部门跨层级共享共用。电子政务是传统政府向信息时代网络政府的过渡，它运用互联网、信息通信技术将政府部门的管理和服务进行集成，并对其拥有的信息资源进行开发和管理，从而提高政府办事效率、决策和调控能力，改进组织结构、业务流程和工作方式，向人民群众、企业、社会组织等提供跨越时空和部门的透明高效的服务[1]。美国电子政务发展较我国早，其服务宗旨是让人们点击3次鼠标就能办完事[1]。虽然我国的信息化经过二十几年的发展，已建设起为数众多的各类信息系统，包括有工商、质监、税务、环保、社保等几十个甚至是上百个系统，但是对于电子政务至关重要的互动交流和网上办事功能却处于落后状态。用户在办理一件事情时可能涉及多个部门，导致用户需要在多个部门的网站上多次点击。信息化进一步发展的阻碍也在于此，这些政务信息系统都是分散、异构、封闭的系统，各自为政、缺少联接和沟通，互相之间不能信息共享，各部门信息处于一种割裂状态，形成了一个个的“信息孤岛”。电子政务中的“信息孤岛”现象并不是我国独有，任何推行信息化的国家都在所难免地遇到“信息孤岛”，只是不同国家根据自己国家的国情会有不同的表现和不同的解决方法。总理也多次要求治理政府信息孤岛这一弊端，他指出，目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，“深藏闺中”是极大浪费；一些地方和部门的信息化建设各自为政，形成信息孤岛和数据烟囱，给企业群众办事创业造成很大不便。“孤岛”不仅隔离了信息本身，同时也疏离了政府和老百姓，降低了老百姓对政府的信任。

1“信息孤岛”概念

2002年，经济学家吴敬链在题为《电子政务——用信息化手段推进社会民主政治建设》的演讲中，第一次把“信息孤岛”一词引入电子政务领域，他指出“各级政府盲目地推进电子政务造成各自为政、自成一体、不联不通，没有有效整合，并最终形成一个个‘信息孤岛’”[2，3]。我国电子政务中的“信息孤岛”是指在我国电子政务的发展过程中，由于各级政府对电子政务的发展缺乏整体、统一的认识、规划和部署，各级政府和部门在开展电子政务时往往采取各自为政的做法，系统在功能上不关联互助、信息无法实现互联互通、互相分享、交换利用，各个系统无法协同工作,由此造成行业、部门间的交流障碍,犹如一个个分散、独立的岛屿，即“信息孤岛”。“信息孤岛”的存在难以为居民、企业和社会组织等提供完整、高效、便捷的公共服务，不利于提高政府效率和透明度，容易让群众对政府服务产生意见。

2产生“信息孤岛”的原因

政务“信息孤岛”的存在，是政府部门的机制体制、标准化建设、政府工作人员意识、信息和通信技术的综合原因所致。2.1信息和通信技术原因。（1）重硬件轻软件政府在建设和发展电子政务时，往往是积极地投资购买基础硬件设备，而对更为重要的软件的建设视而不见。所以出现了政府建立起了较为完善的电子政务的网络基础设施，却由于软硬件的失衡导致强大的基础设施不能充分地发挥其处理信息资源能力的情况。在电子政务中软件与硬件应相互交融，它们对于建设电子政务同等重要。（2）重眼前轻发展电子政务在建设的初级阶段，主要是针对某个部门或某项具体的政务活动而开发建设一个个系统，那时不会考虑到横向各部门之间的协调，各个部门自己也是简单将自己的工作平移到网上，因此不会考虑到系统间的数据架构、流程优化、系统开发标准化等问题，主要追求以最快的速度解决眼前的问题，导致“信息孤岛”不断出现。（3）信息化建设的阶段性电子政务的发展主要经历四个阶段：信息阶段、交互阶段、整合阶段、转化阶段。信息阶段主要是简单的信息和通知的，以及自动办公系统的建设；交互阶段可在网上进行申请、审批等政府网上服务；整合阶段，即进行网络、信息资源的整合，主要解决各个政府部门目前存在的“信息孤岛”问题；转化阶段是资源整合之后通过系统应用带动政府部门流程改造，从而更大程度地发挥电子政务的优势。目前，我国大部分政府部门的电子政务建设处于二、三阶段，因此这是阶段性必经的一个过程。（4）发展不平衡不同地域、行政级别由于资金的投入力度不同，在信息化水平上也是参差不齐的，因此信息化建设在我国地域空间分布上明显不平衡，尤其是在广大西部欠发达地区，他们的信息化水平是比较落后的，部分政府机构自身根本就没有条件来搞信息化建设。最后这种不平衡导致信息的沟通渠道阻断，直接造成了“信息孤岛”的出现。（5）信息安全问题信息时代给人们带来方便的同时也带来了许多安全问题，病毒、木马、黑客层出不穷，导致很多部门不愿意冒着风险共享信息，最后出于安全的考量人为地造成了“信息孤岛”的产生。2.2政府相关原因。（1）思想观念滞后和认识不足政府工作人员对于电子政务的认识比较单一，他们认为电子政务就是建设一个网站，把原本的工作简单地平移到网站上而已。对于为何要建设电子政务，以及如何才能更好地用电子政务服务人民群众，他们并没有深入地思考。同时他们还缺乏信息共享的意识，没有将信息资源作为整体看待，没有开发出其潜在的价值。（2）体制分散，条块分割我国是传统科层制分割的体制，存在纵强横弱的特点，各部门与上下级的垂直联系较为紧密，与平行机构的横向联系较弱。由于我国的这种体制特征，导致部门在建立电子政务系统时往往各干各的、独立规划、各自建设、单独运行，每个系统都有自己独立的数据库、信息中心、综合平台，有自己配置开发的软件和界面风格，信息资源不能互通，各部门间不能协同作业，形成众多的“信息孤岛”。（3）缺少统一的标准，法规制度不健全我国的各部门在建设电子政务的过程中自己选择第三方网络公司合作，在网络通信协议、运行环境、数据库系统、信息编码规则、业务流程定义等方面执行不同的标准，缺少统一的标准和体系。导致各部门间不能进行有效的信息资源共享，形成了一个个的“孤岛”。发达国家的电子政务的建设，都依靠标准、法律法规作为信息化进程中的规范和保障。尤其是在信息公开方面，我国的立法一直处于缺位状态,这使得各级政府部门在信息公开方面,都是根据本部门的意愿自行决定，这严重制约了电子政务的进一步发展。因此，我国需要加强电子政务标准的制修订、贯彻实施和管理机制，及更系统、翔实，有可操作性的相关法律法规体系。（4）多方利益不均衡政府信息资源的整合共享并不是简单的整合共享，这个过程中可能会涉及利益冲突问题。因此，不可在没有权衡的情况下，贸然进行信息资源的整合与共享，这样不但不能推进电子政务的发展，还会引发利益冲突等矛盾，这样就违背了电子政务利民的宗旨。

3“信息孤岛”带来的危害

随着“信息孤岛”越来越多，它带来的危害也越来越大，本文分析总结出了以下几点：（1）多个信息孤岛之间无法保证数据的一致性，从而无法实现数据的共享交换。（2）信息不能及时共享，导致政府部门不能及时获取各种信息，就无法及时地作出适应当下的决策和反馈，无法适应这个快速发展的互联网时代，无法面对来自各方面的挑战，同时还导致了信息本身的利用率低。（3）信息的无法共享也影响了不同区域、不同部门之间的合作，无法实现协同作业，也不利于政府为广大企业和个人提供信息服务。（4）各自建设系统将导致信息的重复采集和录入，不同部门对相同数据的重复采集和录入不仅耗费了多余的劳动力，还会导致数据多次采集失真。（5）信息的重复导致了大量的冗余，污染了整体的信息资源环境，导致日后信息资源整合时需要耗费大量的人力、物力、财力去做数据的去重等数据清洗工作。（6）“信息孤岛”导致电子政务流程繁琐，用户希望仅仅通过电子政务前台就能完成所有事情的办理，这就需要不同职能部门和机构在后台实现整合优化，才能为群众提供更加便利的服务。（7）重复性投资，某个部门投资建设一个自己的电子政务系统，形成“信息孤岛”后不能达到预期的效果，然后继续投资改造就出现了重复性投资，导致资源、资金的浪费。

4对策建议

（1）电子政务标准化体系建设电子政务建设成功的关键因素之一就是标准化的建设，在电子政务上做的比较出色的国家，都对标准化体系非常重视，并且其标准化体系的涵盖面积也非常广，规定很详细，包括硬件设备、操作系统、应用软件、网络平台、数据库系统、通信使用的代码等。完全践行了“标准先行”的原则来指导电子政务的发展，因此建立一套科学、规范的标准体系，是实现跨部门、跨行业、跨系统、跨平台协同工作旳基础，同时对电子政务建立过程中涉及的关键技术与产品研发工作给予规范和指导,并且标准化体系可以在电子政务资源整合中将各业务环节有机地结合到一起，保证信息共享、互联互通顺利实现。（2）合理的顶层设计和管理协调机构在美国、英国、德国、加拿大等电子政务比较发达的欧美国家，都花费了很多的时间和精力去做整个机构的顶层设计。我国的行政体制结构的特点是纵向联系紧密、横向联系比较弱，并且直接沿袭到了电子政务的建设过程中，各部门都以自己为主体建设电子政务系统。没有系统地从各方面、各层次、各种因素、各种影响上去统筹考虑问题，没有从全局的角度出发，进行整体的结构设计[4]。因此，我们要打破现有结构的限制，立足于全局、信息共享交互，建立服务于大众的电子政务体系。（3）建立电子政务信息资源共享的利益共享机制电子政务信息资源的共享牵扯到各个部门的经济和政治利益，因此想要实现政务信息资源的共享需要多方的协同努力，我们要建立起一套高效合理的利益共享机制来保障电子政务信息资源共享政策的可行性。（4）整合电子政务信息资源建立统一的信息资源整合平台来实现各部门电子政务系统的信息共享，即在已有的基础设施和应用系统基础上，通过先进的技术手段对信息资源进行整合，实现不同来源信息的无缝连接和统筹规划管理。学习国外资源整合的方法，对需要跨部门办理的业务按照流程进行整合处理，这样群众在办理业务的时候就不需要考虑哪个政府部门负责这个事情，也不用因为一个事情跑好几个部门分别办理不同的手续，仅仅只需要在同一个平台上按照业务流程一步步地完成所有相关业务手续即可，这就实现了“一站式”网上办公，即实现了电子政务“服务于民”的宗旨。（5）改进政府绩效考核改进传统的政府绩效考核制度，将电子政务纳入考核范围，即在绩效考核体系中增加有关电子政务的内容，依靠这种强有力的手段才能达到预期的效果。否则很难达到良好效果的，只有纳入绩效考核内进行强制性管理，才能真正促进电子政务更好地为公众提供满足发展需求的服务。（6）完善相关法律法规体系在欧美、日韩等电子政务发达的国家，他们都拥有完整的关于信息化的法律体系。电子政务建设过程中可能涉及的个人隐私、信息安全、技术等方方面面都有相关的法律和文件保护。因此，我们也应该建立完整的电子政务法律体系，保障信息的绝对安全，建立起包括信息化权利、信息化产权、信息化技术、信息化安全的完整的法律体系，尤其是在信息公开的安全方面加强立法，使各政府部门不会因为担心信息的安全问题而拒绝共享数据，避免越来越多的“信息孤岛”的产生。（7）打造电子政务人才队伍培养一支高素质的信息化意识程度较高的政治人才队伍进入到电子政务领域。具体做到：1）对已经工作在电子政务领域的工作人员进行培训，提升他们的信息化意识及技术能力；2）引进计算机专业技术人才及政治素养高的信息技术复合型人才；3）除了采取外包和采购软件的手段外，要培养自己的软件开发团队。（8）技术层面打造电子政务云系统使用云技术建设电子政务云系统，则此系统下任一终端输入的信息都可以在其他终端显示，加之云计算拥有超大的数据存储和运算能力，还具备高可靠性、高安全性、共享性、高兼容性和高扩展性的特点，这对资源整合、信息共享、破除“信息孤岛”都有着巨大的作用。

5结语

电子政务的宗旨就是服务于人民，即通过电子化手段实现“马上办、网上办、一次办”[5]的“一站式”服务，提高政府的办事效率，使人民群众办事更加方便迅速。美国提出的口号是让人们点击3次鼠标就可以办完事，而武汉市在践行过程中也积极实现“马上办、网上办、一次办”的审批服务[5]。这一切都要求政府部门克服“信息孤岛”，做好信息共享和信息资源整合。消除“信息孤岛”,实现资源的共享有利于政府作出正确的决策、为人民群众提供更多更方便的服务,真正实现向服务型政府的转变[6]。

作者:向小雪 黄勇 单位:武汉市标准化研究院