信息链视角下的电子政务论文

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1电子政务发展的信息链层次

梁战平［1］在2003年就提出了信息链，认为“信息链”由事实(Facts)→数据(Data)→信息(Information)→知识(Knowledge)→“情报”、“智能”(Intelligence)五个链环构成。从事实、数据到信息，从信息到知识，从知识到智能(情报)的转化，标志着人类的认知从低级阶段向高级阶段的演进［2］。电子政务不仅仅是具体的实践工作，而且是有基础背景、核心内容和实践推进的系统性工程，其目标是充分利用信息公开、网上办事等方式满足公众的政务信息需求，实现政府信息资源的社会价值［3］。电子政务服务目标的实现是通过政务信息资源的传递实现的，所以在电子政务的发展过程中，其所提供的政务信息的形态与方式对电子政务实现其满足用户政务信息需求的目标至关重要。电子政务提供信息的层次的演变是电子政务发展阶段的划分的重要标志。

1.1酝酿阶段的“事实→数据”演进

20世纪40年代，电子技术与信息科学的快速发展，使电子计算机得到不断拓展和广泛应用，信息革命逐步全球化。从20世纪40年代中期开始，席卷世界的第三次科技革命蓬勃发展，1946年，冯诺依曼发明了电子计算机，在这之前的1945年7月，布什在《大西洋月刊》发表《诚若所思》，提出了机器自动检索的天才构想。在发达国家出现了关于“电子政务”的早期研究，其研究的基本思想是通过使用自动化的技术提高政府管理效率。1951年美国人口普查局使用UNIVAC计算机进行人口普查，被认为是世界上最早的政府信息化应用，计算机开始显现其作为提高政府行政效率的工具价值。在政府管理论方面，从威尔逊政治行政两分法开始，以官僚制度为代表的传统公共行政风靡全球，成为世界政务处理的标准范式。这一时期，计算机作为传统行政管理时期政府管理的诸多技术手段之一，开始应用于政府管理的诸多方面，大量的事实被转换成计算机可以识别的数据，为电子政务时代的到来积累了大量数据与经验。将政务相关活动编码化，输入计算机进行简单处理，大大提升了传统手工处理的效率，使得较为复杂的运算与数据处理成为可能。客观事实通过计算机编码转换成了数据，进入了以数据为核心的数据收集与处理阶段。这一时期电子政务的重点是对客观事实进行数据的编码以达到记录或者运算的目的，事实通过计算机编码成为数据，是信息视角下的电子政务发展的准备与酝酿阶段。

1.2办公自动化阶段的“数据→信息”演进

进入20世纪70年代，传统行政管理遭遇瓶颈，实践上出现了一系列问题，机构臃肿、效率低下等达到了高峰。伴随着世界范围内石油危机发生所引发的经济危机的巨大外部压力，理论界呼吁崭新管理思想的出现以克服现有的问题，新公共管理理论应运而生［4］，将公民当做顾客，旨在精简机构、节省成本，提高行政效率。与此同时，计算机开始从巨大的电子管与晶体管时代向集成电路数字计算机与大规模集成电路计算机时代过渡。一方面是管理思想的转变的理论诉求，另一方面是技术进步带来的巨大便利，旨在提高行政效率的计算机开始应用于政府内部的数据存储与传输，电子政务初见端倪。也正是在这一时期，西方国家在反思凯恩斯主义带来的政府对经济生活的过度干预问题过程中，新保守主义抬头了，各国纷纷减少了对公共事业的投入［5］，从而将目光投入到政府内部的管理与效率提高上，大量的资金投入促进了信息基础设施建设与信息技术的发展，电子政务领域进入了以内部办公自动化为主要特征的发展阶段。1975年，关于电子政务的研究文献开始出现，成为了真正意义上的电子政务理论研究的开端［6］。在理论研究方面，Fishbein和Ajzen［7］的《Belief，IntentionandBehaviour:AnIntroductiontoTheoryandResearch》一书出版，提出了著名的理性行为理论与计划行为理论，个体行为理论的探索为研究电子政务中用户的行为提供了理论依据。1986年，BarryBowman［8］提出了公共管理信息系统是信息、信息技术与信息化在公共管理领域的发展，促使公共管理信息系统的发展。公共管理信息系统的业务主要是指电子政务，其宏观模型主要由公共组织、私人组织、个人3个行为主体组成，其业务主要围绕这3个行为主体展开，在数字世界表现为电子政务、电子商务、电子社区，从而构成现代信息社会。进入20世纪90年代，计算机技术迎来了突飞猛进的发展，美国实施了信息高速公路项目，全球互联网建设进入高潮，微软公司windows系统的开发，使计算机开始走入寻常百姓家。在我国，20世纪80年代末到90年代初中央和地方政府所开展的办公自动化工程，建立了各种纵向和横向的内部信息办公网络［9］。20世纪90年代初至1999年，中央政府主导的以政府信息化为特征的重点信息工程基础设施“金字工程”全面铺开建设［10］。1999年至2001年，中央及地方各级政府纷纷建立了门户网站，开始了以政府门户网站建设为主线的创新公共服务［11］。到2005年左右，中国政府网站体系基本形成，各级政府网站都基本具备了信息公开、网上办事和政民互动三大服务基本功能，已经发展成为党和政府沟通社情民意的重要渠道和服务社会公众的重要平台［12］。这一时期，数据实现了向信息的转变，原先只能由计算机机器识别的数据以人们可以识别的方式呈现。政府成了在线政府，网站的出现实现了信息的在线，信息交互平台的出现使得政府业务的在线办理成为可能，它们成为电子政务的主要功能。电子数据通过分组分类、标准化处理、序化排列，最终被信息终端展示出来，是电子政务的产生与初步发展阶段。

1.3网上政府阶段的“信息→知识”演进

20世纪90年代后期，公共行政管理思想开始发展转变，新公共管理向新公共服务转变，政府从企业主向掌舵人转变，公民不再是顾客，而是公民，强调公民参与，共同协同治理。以Web2.0为主的新一代互联网应用技术不断发展，注重用户的交互作用，让用户参与信息的生产与传播，具有参与性、开放性、聚合性、创新性、自组织性和去中心化等特点，双向信息传递模式的出现，为社会大协商提供了合理的途径，公民得以通过网络进一步参与国家管理与政府行政。电子政务研究开始更加注重公共服务，不再局限于信息层次，而是更加注重深入用户的认知观念，进入了信息—知识的阶段。息的同时，海量信息也带来了较大的负面影响。如何对这些信息资源进行整合，使用户方便地进行检索、分析、综合、共享与利用，实现和提升信息资源的价值，成为研究的重点。Wiig［13］等通过分析知识管理理论与实践本身所具有的优势，认为政府必须迎接由知识经济引起的挑战，需要引入知识管理理论来提高电子政务水平，以提高公共服务的决策制定效率，有效增加公众参与度，建构竞争性的社会智力资本能力，增强知识竞争力等。ValentiaNdou［14］着眼于知识经济的变革特点，提出知识管理将对电子政务发展产生深远影响。D.C.Misra等［15］着眼于电子政务流程建设提出了以流程、人员、技术、管理4个维度为基础的政府知识管理实施框架。ZamiraDzhusupova等［16］设计的基于知识管理的电子政务信息系统，将信息管理与知识管理通过电子政务平台结合起来，以促进电子政务信息管理、组织、挖掘等技术的发展和理论完善。在技术实现方面，RodneyMcAdam［17］建立了公共知识管理的人力资本模型、知识类型模型和社会构建模型，KostasMetaxiotis［18］提出的电子政务知识管理框架等，对电子政务知识管理的技术和支撑基础设施的建设提出了具体的要求，以保证电子政务信息知识服务的有效利用。在我国，2005年国家社会科学基金课题申报指南中提到的研究方向中“基于知识管理的电子政务信息资源建设”在列，政务信息的提供不再局限于显性信息的，而是扩展至隐性信息的挖掘与显性与隐性的转化构建方法［19］。以知识管理为契机提高电子政务水平，实现智能型、知识型、服务型的新型电子政务建设成为重要目标［20］。“信息需求—信息查询—信息分析、综合—问题解决—满足信息需求”成为电子政务服务的主要步骤。随着知识管理的引入，电子政务所提供的信息层次实现了由信息—知识的转变，一般的信息与在线交流形式被取代，在电子政务信息资源建设［21］、信息组织［22］、信息［23］、信息服务［24］方面更加注重提供能够为用户解决问题的基于信息关联的“知识”。信息被进一步组织与开发，通过提供选项，展示优势，展示不足等相关的信息的揭示与阐释，为用户提供能够辅助决策的知识性信息，是电子政务全面融入社会发展的阶段。

1.4智慧政务阶段的“知识→情报(智能)”演进

随着互联网、物联网以及相关信息通信技术的高速发展和深入应用，智慧地球的理念和设想应运而生，受到了政府、学界和业界的广泛关注，并引伸出许多对应于不同地理范围的智慧构想［25］。运用信息和通信技术手段感测，分析整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对涉及城市活动在内的各种需求做出智能响应的智慧城市成为未来大都市的基本特征，政务需要从环境、经济服务人文民生等诸多方面对信息服务方式与信息服务内容进行全面的变革［26］。智慧城市这一理念迅速为各界人士所广泛接受，世界各国的一些城市相继提出了智慧城市的发展战略，智慧政务是智慧城市建设的核心内容之一。电子政务正由电子政府向“智慧政府”转变，“智慧政府”包括智能办公、智能监管、智能服务、智能决策等领域［27］，以智慧感知、智慧建站、智慧推送、智慧测评、智慧决策“五个智慧”为建设重点［28］。政府对城市海量信息与数据进行实时收集与存储，通过城市网络实现更全面的互联互通，以帮助用户从全局的角度分析并实时解决问题，促进分布在城市不同角落的海量数据的流转、交换、共享、对比，为应用提供良好的协同工作环境，面向不同用户的协同式管理，提供更加智能、高效的决策支持系统和创新应用模式［29］。这就要求电子政务向智慧政务转变，它必然要求政府公共服务范式从全能型转向服务型和智慧型［30］，通过虚拟网络将经由无线通信设备、语义网络等技术手段与现实世界紧密联系，产生实境网络以及公共领域的智慧政务［31］。电子政务开始借鉴电子商务领域的基于大数据的营销模式，电子政务通过对用户浏览行为、搜索行为的数据分析，挖掘用户的行为习惯和喜好，主动向用户推介公共服务与政务信息资源。信息需求—信息查询—知识挖掘—问题解决—满足信息需求”的崭新应用流程逐渐形成［32］。赵玎、陈贵梧［33］探讨电子政务到移动政务再到智慧政务的不同发展阶段、政务公共服务范式的转变及其表现和特点，重点分析智慧政务面临的关键性问题，进而提出智慧政务时代政府的应对策略。徐晓林、朱国伟提出了智慧政务的交互型治理结构。电子政务发展阶段进入到了知识—智能时期，在智慧城市的推动下电子政务向智慧政务转变，其提供的信息层次进入智能层次，包括与知识相互匹配，与行动相结合，嵌入决策的智能信息层次，即提供经过进一步加工的知识，实现知识与用户需求的进一步结合，为用户提供经过博弈权衡的多种选择，以帮助用户直接实现其需求目标。

2结论

2.1信息链变迁体现了电子政务发展过程，每阶段有其侧重

纵观电子政务的发展历程，影响其发展的因素很多，但理论驱动与技术推动始终是主要动力。电子政务的理论酝酿于传统行政管理时代，产生并迅速发展于新公共管理时代，全面发展于新公共服务时代。电子政务的实践推进得益于计算机技术的进步，从晶体管计算机到微型计算机，从简单的数据处理程序到复杂的网络信息技术，电子政务逐渐从政府内部走入公众视野，并且扮演着政府与民众社会大协商的重要平台。电子政务服务价值的实现主要是为不同的用户提供符合其需求的政务信息资源与交流途径，其所提供的信息资源的信息层次决定了电子政务理论的方向与实践的建设指向。在事实—数据阶段，是电子政务的酝酿阶段，政府利用计算机将政务活动编码为计算机可识别的数据，进行数据的存储与处理，大量的数据通过计算机处理得以提高政府活动的效率;在数据—信息阶段，真正意义上的电子政务产生了，政府开始通过政府网站为用户提供信息、信息交流、在线办事等服务，实现了政府与民众之间的便捷的信息交流;在信息—知识阶段，电子政务服务较注重用户的认知观念，能够直接提供辅助用户决策的信息资源与解决问题的方法和途径;在知识—智能阶段，政府通过无线网络为用户提供无缝的服务，其提供的信息资源也开始直接与用户需求相匹配，嵌入用户的行为，直接帮助用户思考并解决问题，扮演“体外大脑”的角色。

2.2信息链的不同层次体现了电子政务的多学科研究背景

纵观电子政务理论的发展，其经历了“管理领域引入信息技术—基于信息的管理流程再造—管理与信息多规并进”的演变历程，电子政务的研究重点不断迁移并深化。在我国，电子政务作为一个学科与专业，其学科归属徘徊于多个学科之中，如武汉大学在图书情报与档案管理一级学科下设立电子政务专业，云南大学则在行政管理博士点下设电子政务专业，而部分院校也在管理科学与工程、档案学、计算机科学等院系设立电子政务专业或方向。这说明了电子政务的多学科研究取向，至少横跨了公共管理和信息技术这两个学科，且逐渐成为图书情报学科研究的一个重点领域。在事实—数据阶段，只是在政府内部管理领域引入了信息技术，其研究更多的是信息技术与政府管理活动的结合，在政府内部实现自动化办公，信息技术是提高政府管理效率的工具。在数据—信息阶段，在信息技术进步的基础上，政府内部管理领域引入了信息技术，不再局限于内部办公自动化，增加了政府与政府外部的民众与社会组织的交流，实现在线政府，从单一的管理扩展到了交流与协商基础上的服务。其学科定位于公共管理学科，信息技术是政府从管理到服务转变的推动工具。随着信息—知识的跨越，原有的政府管理与运作模式在民众诉求的推动下发生变化，传统的政府的管理与组织模式需要与时俱进。政府对管理模式、组织结构、工作方式不断进行调整来满足公众需求，偏重政府的服务职能，推动了服务型政府的发展。其研究侧重于信息化视角下的政府管理的流程再造，其学科定位于基于信息管理与公共事业管理的交叉学科。在知识—智能阶段，电子政务向智慧政务跨越，管理学与信息学研究多规并进。在管理学研究领域更加注重电子政务用户研究与电子政府管理和治理模式。在信息学领域，一方面是崭新的信息网络技术的进一步引入，无线网络与移动终端技术为电子政务服务提供了广阔的空间，人工智能与数据挖掘技术为提供智慧的能够嵌入用户知识结构的职能解决方案提供了可能，另一方面，图书情报学领域从信息资源管理的角度研究电子政务信息服务与数字鸿沟等诸多问题，档案学则从面向利用的信息保存视角研究政府电子文件与档案文书的电子化服务与保存问题。其学科定位于以信息技术为主的计算机科学、以图书情报与档案管理为主的信息管理科学、以行政管理等为主的公共管理科学等多学科交叉与融合的系统科学取向。

2.3未来的将基于智慧的政务和服务的电子政务

目前，我国电子政务建设水平并不高，总体上处于由信息层次向知识层次过渡、低级向高级迈进的阶段，且内部发展不平衡，东西部差异、城乡差异明显，我国电子政务的发展还需进一步深入探讨，并根据我国实际情况推进电子政务。电子政务发展的大趋势逐渐明确，在经过了几十年的电子政务基础设施建设的基础上，在未来的一段时间，随着大数据、云计算、Web3.0等技术的发展，智慧城市将成为未来城市管理的重要发展方向，电子政务也将向着智慧政务迈进。如何为用户提供便捷、合理、解决用户需求的智能化方案和技术支持，实现电子政务到智慧城市的对接，实现信息技术与政府管理的智慧融合，是实现并进一步推进智慧政务的关键。智慧政务的概念不仅包括电子政务所提供的智能信息层次，而且将作为一种崭新的政府管理的范式，深刻影响与全面地改变人们的生活方式，城市的管理与运行将更加体现人文关怀，人们将能够自由自主地获取所需的信息，实现自我满足的物质追求与自我实现的精神追求。人们将能够平等地参与政府的管理与决策，自由地行使民主权利和对社会发展施加自身积极的影响。提供以智能层次信息为基础的、极具人文关怀的智慧服务将成为电子政务未来的发展趋势。

作者：罗贤春余波姚明