电子政务的伦理整治研究

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一、电子政务的伦理困境

近年来，随着信息通讯技术的发展和政府改革进程的加快，电子政务迅速发展。这不仅体现在政府网站数量方面的增加，而且体现在通过电子政务提供的公共服务(即电子公共服务)在质和量上的迅速增长。然而，电子政务在发展中也存在诸多问题，其中电子政务的伦理困境是制约电子政务发展的重要“瓶颈”，这一问题的解决对于确保电子政务的正确发展至关重要作用。电子政务可能引发一些新的政府伦理问题。在1998年的美国公共行政学会年会上，克劳德提交了题为《密码学以及有关的伦理问题和对互联网中的公告：对政府规章的新挑战》的论文。

该文主要探讨了政府信息被滥用的问题。克劳德指出，由于在电脑时代，互联网上是以“用户控制”为主体，而非政府掌握主动权，由此带来了对政府规章的挑战。门泽尔在1998年发表的文章<www．Ethics．Gov：摆在公共管理者面前的问题与挑战》，针对美国国家大部分公共机构上网后所面临的伦理问题提出了自己的看法。在门泽尔看来，存在着两个方面的伦理问题：一方面，公共行政人员存在伦理问题。当通过网络与公众打交道时，由于非面对面式的接触，行政人员很有可能在回答公众的问题时，采取人为的方式去避免那些不愿意的社会接触，也就是只选择对自己便利的接触。此外，在信息共享问题中存在着伦理问题。组织中的高层领导人和一线工作人员都不情愿让大家分享自己的信息，中层管理者之间也同样难以发挥团队精神。

因为，如果大家都获得了同样的信息，他们在同事中得到升迁的机会就会大大降低。因此，门泽尔认为，有必要在组织中建立良好的伦理环境，只有当组织中的行政人员对外界有更多的了解，尤其是对其他组织中的同行有更多的了解后，他们才会对自己所从事的工作有更加深刻的认识，才能作出更富有创造性、更合乎行政伦理的行为。另一方面，在如何防止政府数据库的信息被滥用方面也存在着伦理问题。门泽尔认为，对在财政紧张的压力下政府部门利用自己的网页来做广告的非道德行为的出现，以及政府内部的业务沟通是否也要公开等问题，需要通过伦理法则的确立来防止政府整体行为的非道德问题。叫概括起来，电子政务的伦理困境主要有如下表现：

(1)政府信息公开方面存在的问题。政府信息公开是确保公民知情权的重要举措，然而，在运用电子政务公开政府信息方面，很多地方政府的作为并不理想。这主要是由于电子政务的主导权在地方政府，公民参与度不高，哪些信息公开，哪些信息不公开，完全取决于地方政府。另外，由于技术和经济方面的原因，很多人上不了网，无法了解政府信息，仅通过政府网站进行政府信息公开就远远不够了。

(2)网络民主与网络舆情方面存在的问题。有一些思想前卫的官员，十分看好网络参政，也注意与网民的沟通，这是值得赞赏的。但是，如果仅以网络这一惟一的渠道来获取社情民意是远远不够的。而且，网民也仅是公民的一少部分，网络舆情只是社情民意的风向标之一，并不能完全代表社情民意。在一些特殊情况下，网络舆情也可能被一些人或组织左右。

(3)数字鸿沟衍生出的问题。数字鸿沟又称为“信息鸿沟”，即信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟。在个体层面，数字鸿沟的成因主要是经济状况欠佳以及技术能力不足。数字鸿沟的存在，必然使得政府所提供的电子公共服务不能公平地被每一个公民所获取。

(4)信息共享方面存在的问题。从知识管理的角度看，在不违背保密规定的情况下，政府内部的信息应当实现共享。但是，信息既然是一种资源，掌握这种资源的人自然不愿意将信息免费提供给他人，即使信息共享是有利于组织的，当信息共享不能给信息掌控者带来某种好处时，他要么不共享信息，要么利用手中的信息资源通过吃拿卡要换取某种利益。

(5)政府官员的选择性接触问题。现在很多政府网站都开设了论坛或网上留言等，但是，在论坛中的发帖如果过于尖锐则会被删除。对于网上留言的反馈，往往也不容乐观。在面对面的接触时，一些政府官员很难回避问题，而通过论坛或网上留言向有关部门询问一些问题时，问题能否被关注往往取决于政府官员的个人意愿。

(6)官民互动方面存在的问题。在当前的电子政务建设中，信息传递往往是单向的。官民的“现场”互动要么是鲜见的新闻事件，要么流于形式。如果以为电子政务可以取代传统的现场办公会或某长接待日之类的官民互动，反而不利于营造政府与公众的良好关系。

(7)电子政务建设中的形式主义问题。一些地方在建设电子政务时，往往变异为一项形象工程。投入巨额的网站建设经费后，网页常年不更新，网站上的信息也往往是一些政府机构设置或红头文件的电子版，电子政务中最有价值的电子公共服务却不见踪迹。一些地方官员开设了博客、微博，这是一种好现象。但是，这只是了解社情民意的辅助手段，而不能忽视行政组织自身运转的规则。可以想像，如果政府官员的博客、微博长期不更新，自己也不关注，那么博客、微博岂不成了“作秀”工具?而如果整日忙于博客、微博，又会“荒废”了自己的“主业”。针对电子政务的伦理困境，一方面要落实《政府信息公开条例》，同时要建立健全其他配套法规，依法规范电子政务行为。另一方面，要加强对公务员的行政伦理教育。

二、以治理的视角审视电子政务

电子政务并非一个封闭的系统。政府肩负着管理社会公共事务的重任，因而电子政务伦理困境的解决，应以治理的视角、整体的视野、系统的思维来分析电子政务的对象和环境。也就是说，电子政务伦理困境的解决应以宏观的社会治理为大背景。英语中的“治理”(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”(crisisingovemance)，此后“治理”一词便广泛被用于政治发展研究中。由此，治理概念传播开来，成为指导公共行政改革的理论基础。治理理论的特征，就是要求将公共事务的管理权限和责任从传统的政府垄断中解放出来，形成社会各单元(政府、市民社会组织、企业和个人)共治的局面。按照治理理论的观点，公共事务的管理，除了政府以外，还可以采用多种方式。因而，治理理论提出要反思政府垄断行动的合法性和合理性的问题，要求重新考虑政府的角色和功能，希望探讨政府在实现良好治理中的作用及其方式，以及政府的合理形式和必备条件。

治理理念强调多元主体的参与，公共管理提供了多元主体参与的合法性基础，电子政务则为多元主体参与提供了技术支持。电子政务是治理的重要工具和基本环境。电子政务的“电子”不仅仅是指网络，还包括手机、电视、广播等。在即将到来的物联网时代，一切都是网络，这就对电子政务提出了新挑战。

从治理模式的角度来看待电子政务的发展，将会带给我们一种全新思维和解决电子政务伦理困境的新思路。“在人类社会的历史发展中，曾经出现过两种基本的社会治理模式，农业社会所拥有的是一种统治型的社会治理模式，工业社会中产生的是一种管理型的社会治理模式。在后工业化的过程中，出现了公共管理，它是一种服务型的社会治理模式。”人类文明史长达几千年，而网络发展史却只有短短几十年，但网络是社会发展的缩影，我们可以把电子政务理解为“压缩饼干”式的发展。与社会治理模式相对应，电子政务模式可以概括为三种：

(1)统治型电子政务模式。统治型社会治理模式是一种权治，主要运用行政手段来解决社会问题。在统治型电子政务模式下，网络只是管制工具。“在集权政体中，因特网是一个矛盾的存在，它既威胁又加强了政府对信息及社会的控制。”比如，沙特阿拉伯的皇家伊斯兰政府，运用全世界最复杂的一些过滤技术，执行着更为苛刻的社会控制。其实在美国，也有针对外国人的电子指纹档案库、政府迫使民航提供乘客名单等等，信息技术越来越多地被用来实施控制。显然，信息技术终究还是技术，具有工具的性质，它是一把双刃剑，既可用于行善，亦可用于施恶。

不仅网络，随着手机3G时代的来到，手机频频被监听。网络是多结点的，从网络的最初设计构想来看，它要求当指挥中心遭破坏时候，网络内各节点之间的沟通仍然可以顺畅进行，所以网络被设计成分散却又联为一体的体系，不需要某个中央集权去对它进行控制。所以，网络上的每一个节点都是自由、平等的，在网络上活动的每一个人也都是自由、平等的。所以网络天然就具有自由、平等、民主和开放的特点。随着网络在世界范围内的发展和普及，它为大众参与社会治理过程提供了便利的技术支持，尤其是在进入21世纪以后，网络技术不断得到进一步的发展，正在开拓出网络民主生活的新天地，而且其发展具有难以想像的广阔空间。所以，如果把网络当作管制工具，那么对于管制对象是防不胜防的。

(2)管理型电子政务模式。管理型社会治理模式是一种法治模式，以法律作为社会治理的主要手段。就管理型电子政务模式而言，主要是运用法律对网络行为进行规范。世界各国普遍重视电子政务法制建设，我国近年来也出台了许多电子政务相关法规。但是，由于法律手段的滞后性，很多网络犯罪或网络失范行为往往缺少法律规范。比如“3Q大战”事件，最后是工信部以行政命令方式，责令两公司向网民道歉。现在的网络社会好似“春秋战国”，亟需法律规范。针对网络舆论，有人认为应该实名制，有人则坚决反对。笔者认为，可以采取有限实名制，即保留各大论坛(如强国论坛、天涯等)的匿名性，可以匿名注册。但是，博客(包括在博客上发表留言、评论)、网站等均需实名注册。为保护用户隐私，防止用户信息泄密，应由国家权威机构进行备案。操作办法，结合手机实名制，以手机注册，当然注册信息与网名可以不一致，但在后面建立关联。比如网名叫“小龙女”很多，但各自都有对应的手机号。手机号在这里就相当于网民的网络身份证号。理论上说，姓名可以有重名的，但是身份证号不应重复。这种做法，有助于培养网民的责任意识，也不会堵塞言路。

(3)服务型电子政务模式。服务型社会治理模式是一种德治。道德手段成为社会治理的主要工具。“近代以来的社会进入一个‘道德的人与不道德的社会’同步成长的历史阶段。人是道德的，这是因为人是在13常生活领域中长大成人的，在他进入公共领域以及私人领域中之后，也把他在日常生活领域中生成的意识、观念带入到了他的行为选择之中。然而，他开展社会活动的框架却是这样一个不鼓励、不支持道德行为的‘社会’。”由此彰显了公共管理德治的必要性。服务型电子政务模式本质上就是电子政务的德治。

三、电子社会的领域分离与电子政务的德治

电子社会或者称网络社会虽然是虚拟社会，但并非虚幻的社会，它与现实社会是相对应的。近代以来，整个社会分化为公共领域、私人领域和日常生活领域。我们可以依照这个思路来考察电子社会的领域分离：

(1)电子公共领域。公民参与社会公共事务的方式有很多种，网络参与是一种重要方式，也是网络民主的重要表现。另外，通过网络监督，也有助于揭露一些腐败现象。电子政府在电子公共领域中的作用正如政府在现实公共领域中的作用一样：电子政府要管理电子公共事务，提供电子公共服务。需要指出的是，电子社团也是电子公共领域中的一支重要力量。

(2)电子私人领域。私人领域以自身利益最大化作为追求目标。电子商务是电子私人领域的重要组成部分。互联网的发展一方面促进了电子私人领域的发展，另一方面，电子私人领域的发展也拓展了互联网的应用。电子商务和电子政务是互联网应用中的“双璧”。

(3)电子日常生活领域。随着互联网应用的普及，人们的日常生活领域也在互联网上“生根发芽”、“开花结果”。比如，网民在开心农场中“种菜”、“摘菜”。网上还有很多虚拟社区甚至是虚拟家庭。当然，也有许多交友网站。

既然电子社会分化为不同领域，那么，电子政务就应在不同领域中发挥相应作用。构建电子政务的伦理机制，目的就在于以德治来整合电子社会的不同领域。

(1)电子公共领域的德治。以“华南虎事件”为例，如果在前互联网时代，周正龙以及某些政府部门的骗局完全可以得逞。但是，通过网民的参与，“华南虎事件”迅速成为一个网络事件。这一事件造成了政府公信力的丧失。因而，要实现电子公共领域的德治，首先要强化公共管理道德，加强政府诚信建设。

(2)电子私人领域的德治。私人领域追求自身利益如果不受到相应的约束，可能会造成对社会公共利益和他人利益的侵犯。比如，网购欺诈现象时有发生。为此，除了在技术层面上采用PKI认证等之外，还必须强化企业的社会责任，加强社会诚信体系建设。

(3)电子日常生活领域的德治。谁是“周立波事件”的最大受害者?是公众，是公序良俗。参与此事件的各方都赚得盆满钵满，扩大了知名度(尽管知名度不等于美誉度)，引起了更多关注。在这个问题上，政府的缺位很令人遗憾。公民道德规范体现在网络行为中，为此，政府应制定并引导公民(网民)遵循道德规范，引导公民(网民)文明上网，通过上网实名制和手机实名制，要求公民对自己的行为负责，帮助网民提高防范欺诈的能力。