电子政务标准的类型研究论文

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近几年来，随着我国电子政务不断向纵深发展，人们对电子政务标准化工作重要性的认识不断深化，电子政务标准化的工作也在政府部门以及社会有关方面的推动下有了一定的发展：已经确立了我国电子政务标准化的基本目标；初步规划了电子政务标准体系；起草或者颁布了若干电子政务方面的国家标准；……。但实事求是地说，与我国电子政务发展的实际需求相比，电子政务标准化的发展仍严重滞后，急需的标准总是处于没有结局的“协调”中而迟迟出不了台；出台的标准又不被社会看好，或者被社会相关方面批评为不管用，或者干脆被评价为客观上保护了落后事物；出了台没有得到普遍的尊重和实施，因为社会确实没有能力去监督所有这些标准的实施；更为危害的是，一些地区和单位，看高级别的标准出不了台，但工作又不能不做，干脆各自搞了一系列“自己”的标准，甚至搞电子政务的地区和单位，几乎都在规划电子政务发展的同时，规划着、建设着“自己的标准体系”，这种千家万户搞出来的“自己的标准”将成为电子政务发展中的巨大隐患，可能比没有标准的危害还要大。

我们认为，电子政务标准化工作之所以存在上述发展中的问题，其原因是多方面的，其中之一是我们在一定程度上，忽略了对电子政务标准化策略的研究，在标准化策略的选择方面出现了偏差。如果对我们的标准化策略进行认真的分析研究，不难发现，我们在诸如电子政务标准化的阶段性目标界定、电子政务标准的优先级设定、电子政务标准化实现方式的确定、充分发挥既有标准的作用等方面都存在程度不同的偏向，甚至是错误的判断和做法。对电子政务标准化在标准类型归属、标准级别选择与标准形式选择方面的特殊要求缺乏研究，甚至在实践中做出了错误的选择。

根据不同的标志和角度，标准可分为若干种；根据适用领域和有效范围的不同，标准有不同的级别；根据表达样式的不同，标准有不同的形式。我们认为，电子政务标准化的特殊规律性，决定了电子政务标准类型、级别与形式的选择方面也具有一定的特殊性。如果不认真研究这些特殊性，做出不适当甚至是错误的选择，就非常容易衍生出迫切需要的标准难以出台，出了台也没有人叫好，出了台也难以有效实施的尴尬局面。

根据我们的理解和初步研究，我们认为我国电子政务标准化工作，在标准类型方面，将以推荐性标准、用户型标准为主，以强制性标准、生产型标准为辅；在标准的级别方面，将以国家标准为主，以行业标准、地方标准和企（事）业标准为辅；在标准形式方面，除了“标准”之外，“标准化指导性技术文件”将占有较大的比重。

1我国电子政务标准的类型归属

电子政务标准化的功能需求，决定了我国电子政务标准将以推荐性标准、用户型标准为主，以强制性标准、生产型标准为辅。

在我国，强制性标准以外的其他标准是推荐性标准，这是国家鼓励自愿采用的标准。而只有保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准，是强制性标准，是必须执行的标准。按照《中华人民共和国标准化法》的规定，不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。我国有关电子政务方面的标准中只有少数标准是涉及安全的，而多数则是技术与管理方法指导意义的，因此，电子政务方面的标准应当是以推荐性标准为主体的，强制性标准所占的比重不高，只要不是特别需要，尽可能不采用强制性标准。这样做既可以降低标准制订的难度，特别是可以比较顺利地取得有关各方的“协调一致”，使急需的标准能够及时出台并产生实际效用，又可以较低的监控成本保证标准得到实施。

从我国几十年来的标准化实际实施效果看，推荐性标准监控成本很低，因为它主要靠利益驱动而不是行政或法律的强制力，主要靠有效的机制而不是一两个机构的力量推动标准的实施，因此，在可以确保各方面基本利益的情况下，许多推荐性标准的实际效果反而好于强制性标准。而与此同时，由于多数标准只是推荐性的，不需要政府花费非常大的气力去监督强制执行，这反而可以使政府集中有限的力量去管自己最应当管的事情，而且会管出实际成效来。也就是说，这可以使政府有足够的能力去监控少数强制性标准的实施，以强制力确保这些标准在事实上真正得到执行。与其都规定为强制，而实际上又没有能力去强制，还不如实事求是地只把确有客观必要的少部分标准规定为强制性的，谁不执行就会受到严厉惩处，而对大多数标准的执行采用一种“宽容”的态度，用推荐的方式告诉有关企业和具体的政府部门，国家和社会认为应当这样做，这样做对国家、对你从长远上和总体上是有利的、必要的，至于究竟做还是不做你可以自主选择，而最终因为没有执行标准所造成的损失也是要由你自己承担的。这种靠利益、靠机制推行标准的方式，反而会使执行电子政务标准变成企业和具体政府部门的一种“自觉”。

由以上的分析我们可以看出，以推荐性标准为主、强制性标准为辅是一种投入小收益大、一举两得的标准化策略。目前，这一策略已经为世界上绝大多数国家普遍采用。也就是说，在国际上绝大多数国家的标准基本上是推荐性的。在我国的电子政务标准化建设中，遵守事实存在的国际惯例，也有利于提高我国政府的国际威望，有利于我们增加对信息技术的选择性，充分利用和吸收国际先进技术。实际上，将电子政务方面的标准定位为推荐性标准并不妨碍国家在需要的时候，强制推行这些标准的全部或者部分内容，届时，只要用法律或行政法规的形式对相关方面提出强制执行要求即可。

所谓用户型标准是相对生产型标准而言的。生产型标准是指主要为组织生产服务的标准。这类标准制定时主要从生产角度考虑问题，而较少从用户和市场需求变化角度考虑，标准主要是针对具体产品的，指标非常庞杂，内容极其精细，标准内容与生产工艺联系高度紧密，为此适应性比较差，更新周期较长。用户型标准则与此相反，它主要是从应用者，也就是特定产品、技术、管理、服务的用户角度出发考虑问题的，把使用性能和用户的需求放在首要位置。它一般只提出关键控制作用的基本要求，而较少涉及极度精细的技术指标。在满足基本一致性要求的前提下，允许针对同一对象提出灵活、区分类型的技术要求，其覆盖面相对较宽，标准更新速度比较迅速。由于一般只管“结果”不问实现过程，不与工艺及其过程相关联，因此，对技术工艺瞬息万变的信息技术发展有更强的适应性，还有利于打破只有工艺成熟、生产稳定才能制定标准的局面，使标准出台更加及时迅速、更加先进，更具有前瞻指导意义。我们知道，制定和实施电子政务标准的目的，不是为了组织相关产品的生产，更不是为了干预这些产品的生产过程，而是为了使电子政务的应用更加科学和有效，是为了给全国电子政务建设提供行之有效的统一方法指导，为此，用户型标准才是它所需要的。信息技术一日千里的发展速度，也决定了电子政务标准难以在生产型标准建设方面有很大的空间，勉强为之的结果往往会使标准沦为落后技术、落后方法的保护伞。

我们认为，目前我国有关部门组织制订的一部分电子政务标准，仍旧是生产型的，至少基本上还是属于生产型的。这实际上正是我们的标准不能及时出台，出了台对客观需求及其变化的适应能力也比较差的原因之一。

2我国电子政务标准的级别选择

电子政务内在规律，特别是其需要在最大程度和范围内实现信息流无障碍互通互连、高速运行的需要和要求，决定了我国电子政务标准的级别，将以国家标准为主，以行业标准、地方标准为辅。

按照《中华人民共和国标准化法》的规定，我国标准分为国家标准、行业标准、地方标准、企业标准四个级别。我们认为，由于受电子政务内在规律性的制约和影响，我国电子政务方面的标准将以国家标准为主。这一方面是因为电子政务是国家信息化事业的重要组成部分，它的建设必须更多地体现国家意志；另一方面则决定于电子政务的跨行业、跨部门、跨地区性质。

在一定意义上，电子政务就是要打破既有政府系统信息化建设的行业、部门和地区界限，实现最大范围和最大程度的信息无障碍高速流通和信息资源共享。为了实现这一目标，电子政务的标准将不能给行业标准和地方标准预留太大的空间，国家标准将成为电子政务标准的主体。也就是说，与电子政务相关的技术要求主要应当由国家用国家标准统一提出；少数没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，才需要制定行业标准；对没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的安全要求，可以通过制定地方标准提出。

其实，电子政务标准以国家标准为主既是一项重要的标准化策略，也是电子政务标准化发展中必须坚持的重要原则，若不如此，电子政务整体目标的实现就将成为一句空话。电子政务的标准如果以低级别标准为主，势必意味着各行业、各地区、各单位都将成为“信息孤岛”，而且是由各种“合法”标准保护起来的“孤岛”。我们实在无法想象，如果各家各搞各的“标准”，符合国家利益和一项跨行业、跨部门、跨地区事业发展规律所需要的统一、通用、互换、简化的标准又将如何实现呢？一旦一个个“信息孤岛”都有了“合法标准”的保护壳，在铲除“信息孤岛”的过程中，我们会面临怎样的困难，将意味着有多么巨大的社会财富会付之东流呢？如果铲除“信息孤岛”的社会成本大到难以承受的程度，电子政务该如何发展呢？

我们认为，国家有关部门一定要坚持电子政务标准以国家标准为主的原则，明确各地方、各部门、各单位在标准化建设中“为”与“不为”的界限，明确行业标准、地方标准只能以哪些与电子政务有关的事物或概念作为对象，哪些则在严格禁止之列。这在当前非常必要，因为据我们了解，目前全国各行业系统、各地区、各政府部门大都在制订电子政务年度计划和“十一五”发展规划，而且几乎都在这些计划和规划中涉及了标准化工作，形成了相应的标准制订方案。如果国家有关部门不能适时地加强指导、引导，一旦形成“电子政务标准化的”局面，形成数量巨大的没有存在价值的行业和地方标准，不仅会浪费本来就十分有限的标准化资源，而且会为真正必需的国家标准的制订和实施制造困难和障碍，在整体上阻碍国家电子政务的发展进程。无数事实证明，当落后事物披上“合法标准”的外壳之后，它会在抵御先进事物发展中增加至少十倍的“顽强”。

3我国电子政务标准形式的选择

我国电子政务目前所处的发展阶段的性质，特别是一部分标准化对象“尚在发展中”的特点，决定了电子政务标准中“标准化指导性技术文件”将占有较大的比重。

在我国，标准都是成文的，作为标准文件的形式，除了“标准”之外，还有一种“标准化指导性技术文件”。这种文件实际上相当于国际标准化组织等国际组织的“技术报告”，是给处于技术发展过程中（如变化快的技术领域）的标准化工作提供指南或信息的，供参考使用的。它主要针对“技术尚在发展中，需要有相应的标准文件引导其发展或具有标准化价值，尚不能制定为标准的项目”。

由于我国电子政务的发展仍处在创建阶段，相当一部分标准化的对象确实“尚在发展中”，它们的发展需要权威的标准文件引导，但却大都还不能或者不宜于以“标准”形式出现，这就决定了我国电子政务标准会大量以“标准化指导性技术文件”的形式出现。由于电子政务所涉及的电子信息技术在相当长的时间范围内，都将是变化最快的技术领域；由于电子政务标准化需要我们付出非常高的代价和气力去实现“政务”的标准化；特别是由于我国电子政务追求的重要目标，主要是一种政府管理的创新性发展，一种适合国情特点的有益的多样性发展，并不追求绝对划一的过程与结果，特别注重维护各部门各地方的积极性，鼓励它们根据各自的实际创造性去工作，因此，“指导”将是我国电子政务标准的重要功能甚至是主要功能，在电子政务标准化发展过程中，“标准化指导性技术文件”自然将在标准文件中占有很高的比重，“××××指南”、“××××指导意见”、“××××指导书”等将构成标准文件的主要部分。

【参考文献】

1中华人民共和国标准化法（1988年12月29日，全国人大常委会通过，1989年4月1日起施行）

2中共中央办公厅，国务院办公厅.关于转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》的通知.（中办发[2002]17号），2002.8.5

3国家质量技术监督局.国家标准化指导性技术文件管理规定.（标发[1998]181号），1998.12.24

4国务院信息化工作办公室、科学技术部、信息产业部.关于印发《电子政务工程技术指南》的通知.（国信办[2003]2号），2003.1.3

5国家电子政务标准化总体组.电子政务标准体系结构.[2005-8-8]./standard/struct.html