电力市场合规管理体系研究

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新一轮电力体制改革启动以来，国内电力市场蓬勃发展，电力交易机构的规范运行被提升到了前所未有的高度。伴随着国有企业治理体系和治理能力现代化的不断完善，在外部规范性要求不断提高的情况下，在电力交易机构独立规范运行的改革背景下，研究电力市场和电力交易机构的合规运行具有很大的现实意义。合规管理的关键目标在于防止发生不合规事件。不合规事件可以是单一或多项事件，在对内的组织管理层面可能是审计问题，严重时可能上升为内控问题或纪律问题，在对外的法律责任层面可能表现为民事、行政或刑事的法律责任。因此，合规是电力市场运营的根本，是电力交易机构赖以生存的生命线。本文立足于市场和电力交易机构实际，基于致因理论，从组织管理、人为因素、系统技术层面，对云南电力市场动态合规管理体系构建开展研究。

电力市场合规管理要求逐步提升

电力市场的蓬勃发展需要电力市场整体强化合规管理。新一轮电力体制改革启动以来，2020年全国各电力交易中心组织完成市场交易电量31663亿千瓦时，同比增长11.7%，已经形成多行业市场主体共同参与、交易品种分层次分结构的新格局。电力市场的蓬勃发展使得参与电力市场的主体越来越多，涉及面越来越广，对传统电力和能源行业影响日益深刻。电力市场的合规管理不仅是电力交易机构的内部管理问题，更多涉及广大市场成员的切身利益，并有可能持续影响经济社会的方方面面，必须从宏观角度高度重视电力市场合规管理，真正保障市场主体的权益和利益。电力市场化改革的顶层设计要求电力市场系统推进合规管理。以《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》《电力交易基本规则》为代表的规范性文件的陆续出台，明确了电力市场规范运行的顶层要求，阐明了电力市场合规管理的内涵和外延。同时，中央财经委员会第九次会议指出，平台经济的发展重心就是要坚持发展和规范并重。新的发展形势要求电力市场和电力交易机构依法合规运行，更要求电力交易机构在电力市场运营和自身经营过程中秉持诚实守信、公正公开、服务社会的宗旨，采取有效措施防范重大合规风险。国有企业依法治企的基本属性决定电力交易机构必须持续践行合规管理。电力市场合规管理的核心和落脚点在于不断提升电力交易机构的治理能力，实现电力交易机构治理体系现代化，这与深化国有企业改革是一脉相承的。同时，在优化营商环境、降低实体经济运营成本的整体背景下，电力交易机构开展合规管理相关工作，可以有效降低市场运营成本和管理成本，这也是依法治企、依规治企的深入体现。

电力市场合规管理面临的主要问题

电力市场合规管理主要面临五大问题：合规制度设计、执行难。电力市场运营业务条线交织盘杂，内控制度根据业务归口由不同部门分头设计、共同执行，缺乏明确统一的内控目标和履职保障，合规风险控制覆盖不完全，制度设计有效性和执行有效性难以保障。合规管理与市场运营协同难。电力市场参与主体广泛、运营环境复杂，合规管理的嵌入导致市场运营效率降低，合规管理与市场运营协同联动不畅，合规管理难见实效。市场运营合规风险检查难。电力市场属于新兴领域，传统定性分析风险检查方法无法准确有效识别、测量、评估和监测电力市场运营合规风险，对于电力市场合规风险也缺乏相关工作经验和数据支撑，电力市场运营合规风险检查缺乏相关检查、评估的技术和手段。合规系统建设难。截至目前，国内电力市场尚未形成一个有机的合规风险管理体系，支撑管理体系运行的信息化系统建设更是处于空白阶段。由于电力交易机构主要通过电力交易系统开展业务，针对电力交易业务的系统建设无章可循。合规文化培育难。电力市场化改革正处于探索发展阶段，内外部合规监管均有待加强和完善，市场运营陷入不断探索和快速发展的管理惯性，对规范运营重视不足，合规文化培育变得十分艰难。

电力市场合规体系的核心管理框架

坚持风险导向、合规导向，电力市场合规管理应致力于构建机制健全、及时高效的电力市场合规管理体系，强调“1-2-3-1-5”的电力市场合规管理机制，核心管理框架主要包括以下五个部分（见图1）：“1”个根本目标：电力市场合规管理的根本目标在于：立足电力市场发展战略，将战略目标、经营要求和合规目标有机整合，使电力市场合规管理服务于电力市场和电力交易机构发展大局、服务于公司治理能力提升，真正形成“人人讲合规、时时显合规、事事要合规”的企业价值理念和合规文化。“2”个全面覆盖：一是人员全面覆盖。根据职责管理界面，覆盖高级管理人员（具有重要决策权限）、重点岗位人员（掌握核心数据或有系统关键步骤操作权限）、一般人员（日常工作）。二是业务全面覆盖，合规管理全面覆盖电力交易机构市场业务领域（市场策划、交易组织、结算统计、市场管理、信息技术）和公司运营领域（经营决策、制度制定、项目管理、市场运营）管理。“3”道有效防线：电力交易机构建立“三位一体、三道防线”防控手段，实现协同联动、信息共享、共同发力。以业务部门为第一道防线，合规管理部门为第二道防线，以合规管理委员会为第三道防线。通过三道有效防线的构建，充分发挥各级防线在合规管理中的作用，贯彻落实合规风险管控要求。“1”项关键支撑：以电力市场合规管理系统为关键依托。通过信息技术系统的支撑，管控关键的合规风险致因管控，构建了基于合规风险全周期的“事前—事中—事后”动态合规管理体系。“5”项工作常态化开展：将合规风险识别预警、合规性审查（分析）、合规专项检查、合规管理评估、合规文化建设作为电力市场合规管理体系的主要工作内容常态化开展，持续推进公司合规管理。电力市场合规体系的关键管理过程和实施要点电力交易机构是电力市场合规管理的关键责任主体。在电力市场建设和发展过程中，电力交易机构必须严格遵守电力市场相关法律法规和政策要求，形成“事前识别—事中预警管控—事后处置再优化”的合规动态管理体系，从而降低不合规事件发生概率，实现合规管理体系的效益最大化（见图2、3）。事前注重分析识别，结合业务逻辑实现合规致因的精细化分层管理加强事前对合规风险和合规管理的认识是合规管理体系构建的基础，总结判断关键合规风险致因，分析关键致因和业务相互影响关系，确定电力市场合规管控的主要核心内容，为事中控制管理提供关键理论基础。合规知识库系统整合，切实锁定合规义务来源。合规义务来源，包括狭义和广义。狭义上是指遵守法律法规及相关监管规定，即为守法和合法；广义上是指遵守法律法规及相关监管规定的同时，还应当遵守行业准则、企业内部规章制度、国际条约、国际规则及社会伦理、道德规范、诚信和履行企业的社会责任等方面。合规义务清单内化管理规范，准确界定合规管理边界。根据电力市场合规风险致因框架，合规义务是企业业务行为的边界。按照风险管理的基本原理，采用流程推演法、案例检索法、义务倒推法等，对全业务进行“全员、全面、全程”合规风险扫描，对合规风险发生的原因、来源、发生可能性、发生影响后果等四个方面进行定性分析，划分不合规事件影响等级，形成符合电力交易机构实际需求的合规通用义务清单。截至2020年12月末，云南电力市场已制订合规义务清单18份，明确合规义务658项。拟订合规风险处置预案，分层分级确定管控流程。在定性和定量对电力市场合规风险进行分析，并充分认识合规关键致因后，根据合规风险发生的可能性、发生的频率及其对电力市场影响程度大小，可以对电力市场合规风险分别制定不同的风险管理策略。市场合规风险处置预案的内容主要包括：合规目标设定、合规风险识别、评估、应对、控制和报告等，强调事前的风险识别和预警、事中的风险控制以及发现问题后的适当处置和持续改进。合规风险的处置预案可以依托合规管理体系，充分利用信息化平台，制定相应的工作标准，确保做到合规风险管控“四清楚、四到位”，即：任务清楚、风险清楚、程序清楚、措施清楚，人员到位、措施到位、执行到位、监督到位。事中强调预警监测，依托业务系统增强合规风险的即时性交互管控。在电力市场合规管理体系中，对合规风险的事中即时性控制是核心。根据“关键少数”法则，将更多管控资源投入关键合规风险事项和环节的管控，实现业务系统和信息化平台透视化监控，提高合规风险识别透明度，在事中及时发现合规风险并进行处置，尽可能杜绝合规风险向合规事件演化。探索建立合规风险指标库，助力合规风险监测具象化。通过合规风险识别，进一步将电力市场合规风险进行简要分类，形成电力市场运营合规风险指标库。合规风险指标库包含是否遵守法律法规、监管规范、行业准则等外部规范性要求、是否遵守规章制度等内部管理要求等两个大类风险指标。通过提炼业务和管理流程形成可执行的合规监测规则库，为业务流转中的监测点进行合规判定构建了基础。合规管理系统支撑，实现合规体系高效运行。合规管理体系的高效运行离不开先进的信息化工具。作为合规管理体系的信息化支撑，合规管理系统针对系统、管理、人员三大致因，实现管理机制、人员管控、系统操作一体化，为中心市场运营、经营管理、日常业务等合规管理提供支撑服务，从而切实提高合规管理的效率。事后侧重处置再优化，依靠制度约束优化合规事件的多维度闭环管理。事后，合规风险已然形成合规事件。对合规事件的处置以及吸取教训再优化成为合规管理体系的事后管理重点，需要再次构建有效防线，提升合规管理体系的生命力和活力。严肃合规事件处置，切实维护电力交易机构的权威和公信力。开展合规事件调查与处理。根据合规管理制度要求，在发生合规事件后组织开展违规事件的调查，采取联合调查、专项调查等多种调查方式，查明合规事件和管理失效的根本原因，提出整改建议和要求。处理与追责。在界定合规事件原因后，依托管理制度处理相关责任人员，违规事件的涉事部门应当按照整改要求，通过完善本业务领域合规义务清单、合规管理手册等，修订管理制度或流程，开展合规培训等措施，确保管理闭环。合规管理体系再评估，动态完善合规管理三道防线。合规管理体系建成并运行后，有必要按照规定的原则、方式、程序和标准对合规管理体系有效性进行检验、评价，即合规管理有效性评价。动态开展合规态势再分析，推动合规体系的与时俱进。结合各类知识的更新，尤其是电力市场政策法规的不断出台，对电力市场业务的合规态势进行再判断和再分析是电力市场合规管理的重要内容，其目的在于充分感知外部合规要求，推动公司合规制度体系和管理机制的健全完善和有效执行，培育良好的合规文化。

作者：杨怡静 高航 卜祺 单位：昆明电力交易中心有限责任公司