电力管制对电力市场的启发

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本文作者：李秋涛冯妍工作单位：吉林大学商学院

电力工业放松管制的经济理论与起因

电力工业放松管制、引入竞争改革的主要动因不仅是技术进步，更是经济理论包括管制理论创新的结果。为了解决自然垄断产业配置效率和生产效率的矛盾，政府管制成为必然的选择。政府管制是指代表公众利益的政府依据一定的规则，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体活动进行限制的行为。政府管制理论设想通过政府的干预能够实现帕累托改进或在存在约束条件的情况下达到次优的配置效果，从而对市场失败产生某种纠正作用。斯蒂格勒（G.Stigler）运用经济学的基本范畴和方法分析管制的产生，开创了管制经济学，经过深入研究提出了管制失败的问题。以布坎南（J.Buchanan）为代表的公共选择学派认为，管制机构因为私人利益抑制市场经营活动，而那些受益的私人愿意为管制机构的服务提供补偿，这样的政府是被私人既得利益集团俘虏的政府，以此为基本观点的管制理论称为管制的俘虏理论。管制失败问题的提出并没有立即得到应有的重视，人们相信已经提出的管制失败问题是个别的，是可以通过其他方法和理论完善的。这种思路导致激励性管制理论的研究，进而形成了以考虑信息约束条件为特征的新管制经济学。拉丰和泰罗尔提出了最完整的新管制经济学：在得到效率的同时必须留给企业信息租金，而信息租金会带来社会成本。因此，虽然管制可以阻止企业获得垄断利润，但是必须付出效率的代价。为了得到最好的管制政策，政府必须要尽可能地利用企业的私有信息，实现企业的自我选择。完善管制的努力导致了博弈论和信息经济学的引入，但是先进理论与方法的引入不但没有解决管制中存在的问题，反而得出了相反的结论，管制并不好于市场。经济学家李德查尔德把无管制即市场竞争与其他四种自然垄断治理方式在五个方面进行了比较，得出了除防止垄断之外市场竞争体制最好的结论。在此基础上，主张在可能使用市场竞争的环节应该尽可能地引入竞争机制，而不是维持垄断或者管制。20世纪70年代以来，以美国、日本、英国等国家为代表，一场以放松管制为特点的制度变革几乎波及所有曾经被政府严格管理的垄断产业。对电力产业管制认识的转变，直接起因于长期的管制实践。20世纪60年代以来，很多实证研究表明，政府对电力产业的严格管制会产生企业内部的无效率，而且这种企业内部无效率在既实行价格管制又实行进入管制时更为严重。X效率理论由哈维•来宾斯坦于1996年提出来的。X效率实际上是指一种与组织或动机有关的效率。因为该理论关注的是某种低效率产生的原因，所以也称为X-无效率。理论认为企业组织的管理效率在很大程度上取决于企业经济活动的外部环境，如果外部环境充满竞争，企业内部就会感受到外部压力，促使企业自觉提高效率和降低成本。而在垄断市场上，企业缺乏外部竞争压力，企业内部就会产生低效率。受管制的自然垄断产业中，企业利润主要不是来自成本的节省而是来自运用垄断力量提高价格的能力，管制带来的X非效率会扼杀生产效率。电力企业由于具有专业的经营知识，因而拥有政府未知的有关电力需求与发电成本的信息，成为双方“信息不对称”。道德风险是指交易合同达成后，从事经济活动一方在最大限度地增进自身效用时做出不利于另一方的行动。道德风险来源于信息不对称。传统的电力垄断是因为政府依据电力产业具有公认的自然垄断性，特许政府的企业或政府授权的企业独家经营形成的，是建立在政府政策和管制保护基础上的垄断，而不是某一电力企业由于本身的自然垄断性，在一定规模上，实现了最大生产效率和经济效益，逐渐在市场上形成的垄断，它缺乏竞争对手，也无需通过改进产品或服务质量、降低产品或服务成本和价格的方式来维持垄断地位。政府管制俘虏理论认为管制者本身也是个人利益最大化者，利益集团能够通过影响管制者而影响管制决策。立法者和执法者都被产业所俘虏。政府管制俘虏理论揭示出了管制中存在的寻租与创租情形。与此同时，美国能源信息管理机构认为，有三个方面的原因促成电力工业市场化改革。第一个原因是电力生产技术进步特别是发电技术的进步。新型发电机组同过去的燃煤机组相比更清洁、成本更低。第二个原因是立法和管制条例。第三个原因是电价在地区间的不平衡。从世界范围来看，除上述原因外，资金短缺也是一个重要原因。但我们认为，电力工业放松管制引入竞争的真正原因是制度安排。将传统纵向一体化的电力生产过程分为发、输、配和售四个相对独立的环节后，经济学家和政府发现自然垄断属性只存在于输电和配电两个环节，而发电和售电环节是可竞争的。这种对传统生产过程认识的深化在政策上直接导致了世界电力工业放松管制和引入竞争的潮流。所谓电力工业的市场化准确地说并不是指整体电力工业完全采用市场化方式运作，而只是将其中的两个环节从传统的自然垄断定义中隔离出来，进行引入市场竞争机制的改革。

我国电力工业的改革及改革中存在的问题

各国电力工业放松管制，电力市场改革大体经历了三个阶段：探索阶段、问题阶段和成熟阶段。探索阶段是指1990年前后英国、美国、澳大利亚、阿根廷等国最先在电力工业领域打破垄断、引入竞争，开始了电力工业市场化改革，许多国家纷纷效仿，各国都在本国探索市场化改革方式。英国于1998年2月发表《电力市场民营化》白皮书，建立了第一个真正意义上的电力市场，对发电侧采取强制竞争、集中交易的模式；美国各州通过开放电网、引入独立发电商，在批发和零售两个层面建立竞争性的电力市场；许多发展中国家也开始本国的电力工业市场化改革。问题阶段是指2000年前后，经过一段时期的改革，一些国家电力市场化中的问题逐步暴露出来，使许多国家对电力市场改革的目的和实现方式产生了怀疑。英国电力库出现了交易成本增加、电价升高，交易主体利益分配不均的问题。巴西由于1999年的货币贬值、2001年的电力危机等一系列问题导致失败。经过上述两个阶段，各国对电力市场改革的思路和方案进行了调整，客观地审视电力市场规律和电力工业自身特点，在电力交易规则和交易模式等方面开始趋于规范，电力市场建设趋于成熟。在吸收和借鉴国际电力产业改革经验的基础上，1997年，我国正式成立国家电力公司，与电力工业部双轨运行。1998年3月，电力工业部正式撤销，同时各级电力行政管理职能移交同级经贸委。1998年，国务院批转国家经贸委、国家计委《关于停止执行买用电权等有关规定的意见》，这标志着长达20年的电力短缺局面基本结束。1998年国家提出“厂网分开，建立发电侧开放电力市场”的改革目标，确定上海、浙江、山东和辽宁、吉林、黑龙江六省（直辖市）为发电侧市场试点。2000年发电侧电力市场相继投入运行，这标志着我国电力市场化改革迈出了历史性的一步。2002年是我国电力体制改革走向深化的关键一年，国务院《关于印发电力体制改革方案的通知》（国发[2002]5号），对我国新一轮电力体制改革进行了整体部署，明确了电力市场化改革的方向，提出了建立政府监管下的开放竞争、全面发展的电力市场体系。在文件指导下，完成了“厂网分开”改革，组建了国家电网公司、中国南方电网公司、五大发电集团公司和四大辅业集团，打破了垂直一体化的行业结构，为电力市场建设奠定了体制基础。国家电力监管委员会2003年的《关于区域电力市场建设的指导意见》、《电力市场运营基本规则（试行）》、《电力市场监管办法（试行）》和《电力市场技术支持系统功能规范（试行）》等一系列有关区域电力市场建设的指导性文件，有效推进了区域电力市场建设。此次改革不断借鉴国外电力市场改革的先进经验，不断在国内实施改革试点，努力探索适合中国电力工业发展的市场化道路。虽然改革取得了明显的成效，但改革不彻底和改革目标不明确，不可避免的造成改革后出现了新的问题。1.电力投资体制和规划问题。目前我国的电源建设项目仍然实行先建厂后定价的管理模式，管制部门依据电源项目的可行性分析报告批准项目的建设，项目建成后物价部门再批准电价，这种模式造成了“一厂一价”等违背同质同价市场经济规律的现状。同时，电力供应的充裕度问题虽然在电力市场改革初期进行过广泛的讨论，但并未得到有效解决。电力系通实时平衡的特点决定了系统容量要有一定的充裕度，只有这样才能保证电力系统运行的安全性和可靠性。2.电力市场建设和新规则不统一。目前我国电力市场组织结构不完善，还不能完全适应我国的基本国情。一次能源分布和区域经济发展的区域性不平衡是我国的基本国情。能源在全国范围内的优化配置是我国能源发展战略的关键之一，在全国范围内进行发电资源优化配置必然要求实现区域市场的开放，区域电力市场开放的基础是区域电力市场之间核心规则的协调统一。目前的区域电力市场建设核心规则还没有得到统一。3.电价机制问题。新的电价管理办法仍然保留了一些计划经济和政府干预的作法，电价形成机制和电价结构两大问题依旧存在，电价管理机构与电价监管机构之间在电价监管权、价格制定权方面存在着不协调。在输配电价方面，我国电价构成中，上网电价占77%，输配电价只占23%，而国外许多国家的输配电价大部分有独立的价值形式，输配电价在价格构成中一般占到50%左右。这也是多年来投资方只热衷于建电厂而不是建电网的主要原因。4.电力工业节能环保问题。国家“十一五”发展规划纲要明确提出了建设资源节约型、环境友好型社会的战略方针，并明确规定了“十一五”期间单位GDP能源消耗降低20%，主要污染物排放降低10%的目标。我国是世界上少数以煤为主的能源消耗大国，煤炭占能源消费总量的比例高达70%左右，而煤炭消耗中一半以上又用于发电。可见，电力工业是实现节能减排目标中重要的一环。5.市场组织结构问题。中国电力市场改革处于初级阶段，虽然实施了“厂网分开”，在发电侧形成了竞争性市场，但电力产业链中的其他环节还是一体化的经营模式。在这种模式下。电网经营企业在市场体系中占据优势地位，相对于发电企业，容易产生一定的信息不对称。整体看来，市场的内外部环境不够公平、透明。6.市场风险防范体系有待于建立。电力工业市场化改革引入了竞争机制，使得电力工业体系发生重大变化，电力市场中不确定因素增加。不确定性必将导致风险，风险有可能带来损失。因此，必须对风险因素加以识别，建立长期有效的市场风险防范体系，规范市场风险管理制度。

我国电力市场建设的目标

中国电力市场建设必须在长期目标的指引下，明确阶段性目标，逐步推进，既要考虑短期电力平衡，又要考虑长期吸引投资，保护环境，保证电力工业的可持续发展，保证电力工业的可持续发展。根据现有的经济学理论和世界各国的实践经验，中国电力市场建设的目标可以归纳为以下几个方面。（1）可持续发展目标。我国的土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约。同时，我国人均用电量和世界平均水平相比还有较大差距。因此加快建设资源节约型、环境友好型社会必须坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实行可持续发展。（2）竞争性目标。电力市场化改革的基本取向是市场化，即通过引入竞争机制，打破原有垄断体制，从而使电力行业提高效率、降低成本，并为保护消费者利益、改善社会福利提供产业组织保障，真正发挥市场机制对配置电力资源的基础性作用。因此，在电力市场的建设过程中也不能忽视竞争的重要性，最终目标就是建立起一个开放的、公平竞争的、高效的电力市场。（3）资源合理配置目标。我国国土面积广阔，一次能源资源和电力需求分布极不均衡，最大范围优化资源配置，降低能源利用成本和提高能源综合利用效率是电力市场建设和电力工业发展的重要任务。实现资源合理配置的目标也是积极落实科学发展观，实现电力工业可持续发展的最好体现。（4）能源安全目标。能源安全问题既是当前面临的现实问题，也是影响长远发展的战略问题，关系到国家的长治久安和人民生活的安定富裕，已成为各国能源和经济可持续发展的重要条件和必要前提。电力工业是国民经济的基础性产业，是各行各业的物质技术基础，保障电力的安全稳定供应，是电力市场建设的基本要求。（5）节能和环境保护目标。我国发电能源主要依靠煤炭，燃料煤电厂排放的温室气体等有害排放物对环境具有较大的影响。因此，电力市场建设中必须考虑环保成本，电力市场设计应有利于节能环保发电技术的优先发展，有利于促进新能源和可再生能源发电，有利于促进节能减排。要实现电力市场建设目标，必须建立起稳定清晰的市场机制和管理框架，以基于长期边际成本的价格信号引导投资在正确的时间、正确的地点、以正确的技术选择进入竞争环节；以正确的价格发现、价格传导和价格响应机制，传达基于短期边际成本的价格信号；同时对电网环节实行激励性管制，通过更大范围、更大数量的电力交易，促进能源资源的优化配置。