新电力体制改革过程的回顾

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中国与世界银行合作研究电力体制改革

中国对世界银行的窗口是财政部，经财政部与世界银行商谈后决定在1993~1994年双方合作开展中国电力体制改革研究。由财政部牵头成立了课题研究指导委员会。另外成立了4个专题组———关于电力体制改革的组织结构选择；关于建立与社会主义市场经济相适应的电力法规体系的建议；商业化运营、公司化改造；中国电力工业资金筹措方案。1993年7月召开了“中国电力部门改革战略选择国际研讨会”，会上电力工业部部长强调中国电力改革的“二十字”方针和“因地、因网制宜”应作为改革战略选择的基本依据。电力工业部代表还提出4点建议：①应注意经验的条件性；②应注意中国国情的复杂性；③应突出改革的重点，强调政府和企业的改革，强调政府职能分开是重要的第一步；④关于改革的目标模式，提出了符合中国国情的混合模式。世界银行介绍了世界电力体制改革的经验，提出发展中国家和转型经济国家的电力要改革，发达国家的电力也要改革，全球所有国家的电力都要改革，抹煞了发展中国家、转型经济国家和发达国家电力改革的差异，要求发展中国家、转型经济国家将电力市场化改革的私有化、竞争性改革混为一谈，要求他们将两种改革合并一次完成。国际研讨会之后，各课题组的专家、世界银行官员和世界银行聘请的咨询专家共同研究编写了《中国电力体制改革的战略选择总报告》。最后以中国起草的报告为基础，修改完成了总报告。总报告对于改革模式的选择，同意公司化改组、商业化运营、法律化管理的改革，未提竞争模式，即电力体制改革分两步走。总报告认为，在中国的环境条件下，政府所有权和政府管理的改革，要进行详细的设计，枝蔓很多，当前，首要的事情似乎应当着重于电力企业的商业化和公司化试点。可是世界银行还是坚持其改革意见，后来世界银行单方面以世行文件了《中国电力行业改革———趋向竞争与改进职能》，其中介绍了4种模式(没有中方提出的混合模式)，在结论和建议中主张中国采取趸售模式，即单一购买机制模式。文件说：“目前的行业结构结论和建议已演进了10年，对发电竞争是有利的。……政府应倡导以‘趸售模式’作为各省电力系统的基本结构，这种模式是鼓励发电竞争的最佳模式。……在较先进的省份，可以尝试这种模式的更为复杂而又完善的变革。”1993年下半年，课题组组织专家分3组去英、法、美以及澳大利亚和新西兰考察。考察报告认为，中国电力体制改革的方向应该是政企分开、商业化和公司化，建立和健全法律法规。电力工业管制应集中于一个“婆婆”；政企分开应尽快实现；合理电价形成机制应尽快建立；抓紧电力工业立法。报告认为，英国的竞争性电力市场必须有合理的电价形成机制、较大富裕的电网输运能力、健全的电力法规体系等，而中国尚不具备。

1993~2000年电力体制改革

1993~2000年是我国迈进电力体制改革的年代，总趋势是政企分开、厂网分开、引入竞争机制。①1993年1月，华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团公司宣告电力集团公司正式成立。五大集团公司连同华能集团公司,均列为国务院批准的第一批试点的55个大集团公司中，这些公司均实行计划单列和税利分流办法。后来随着厂网分开，五大集团公司成为电网集团公司，后来，五大电力集团公司又陆续改组为国家电网公司的分公司。②1993年3月，八届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，决定撤销能源部，分别组建电力工业部和煤炭工业部。当时曾研究过是否成立中国电力公司，最后还是决定成立电力工业部。③1995年12月28日，八届全国人大常委会第七次会议通过《中华人民共和国电力法》，1996年4月1日起施行。但这个《电力法》不支持电力体制改革，以后组织《电力法》修改，但到目前为止，新的《电力法》及其配套条例、实施规范都未出台。④1996年12月7日国务院发出《关于组建国家电力公司的通知》。《通知》明确，该公司由国务院出资设立，是国务院界定的国有资产的出资者和国务院授权的投资主体及资产经营主体，是经营跨区送电的经济实体和统一管理国家电网的企业法人。⑤1998年3月九届全国人大一次会议批准国务院机构改革方案，电力行业已组建国家电力公司，电力工业部撤销，电力工业的政府管理职能并入国家经贸委，但电力规划、项目审批、电价审批权还在国家计委。⑥1998年9月3日《国务院批转国家经贸委、国家计委关于停止执行买用电权等有关规定的意见的通知》，决定停止执行若干限制用电的规定，包括停止执行买网电权的规定、停止控制非生产用电的规定、停止超计划用电加价收费的规定。以后又陆续出台了一些取消价外加价的规定，最后连建国初期就实施的收取电力工程贴费的规定也取消了。结果是合理的电价机制未形成，却把支持电力发展的加价取消了。⑦1998年10月4日，国务院办公厅转发国家计委《关于改造农村电网、改革家电管理体制、实现同网同价请示的通知》(简称为“两改一同价”)，这个改革与美英进行的电力体制改革来说是一种反向改革，即由原来的政府承担农村电网建设，交给电力企业承担；原来输配分开的农电体制，改造为输配合一的农电；城乡同网价又扩大了交叉补贴，增加了电力企业的负担。⑧1998年12月24日，国务院办公厅发出《转发国家经贸委关于深化电力工业体制改革有关问题意见的通知》。通知要求，推进厂网分开，引入竞争机制，建立规范有序的电力市场；坚持政企分开、省为实体的方针，深化省级电力公司的改革；加快实施全国联网，实现资源优化配置；加快农村电力体制改革，减轻农民负担，促进农村经济发展等。但电力工业政企尚未分开、合理的电价机制尚未建立、法律法规也没有建立起来，不搞“公司化改组、商业化运营、法制化管理”，立刻推进厂网分开，引入竞争机制，显然难以办到。⑨1999年5月18日，国家经贸委颁发《关于做好电力工业政企分开改革工作的意见》的通知。次年6月，中编办和国家经贸委又联合提出《关于调整电力行政管理职能有关问题的意见》，要求2000年继续推进电力工业政企分开的改革，逐步撤销大区电业管理局和省级电力工业局。从形式上来看已实现政企分开，但是实际上政府还是牢牢地控制着电力企业，电力企业仍然缺乏自主权，像合理的电价机制并未建立，电价水平、电价结构、电力与其他能源的比价都不尽合理，由政府主观确定低电价，电力企业难以自主经营、自负盈亏、自我发展。⑩1999年党中央十五届四中全会关于国有经济战略调整的《决定》指出：“国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共产品和为社会服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”这个《决定》是对国有经济的一个纲领性文件，是国有企业改革的指导方针。如果在此《决定》之前，电力工业是否可私有化，是可以探讨的，但在《决定》之后，电力工业必须由国有企业来经营，就很难按英国电力改革模式开始竞争，对于国有电力企业来讲，充分的、完全的竞争会变为过度竞争，在电力体制改革模式选择中需要引起注意。这几年国家在电力体制改革上做了不少工作，但是除了政企分开之外，主要是按照英国电力体制改革模式进行，如厂网分开、引入竞争的试点等，对于公司化改组、商业化运营、法制化管理没有做什么工作。党中央《决定》规定国有经济要控制的领域之后，在电力工业以国有企业为主导的情况下，能否嫁接英国自由化、私有化的电力体制改革模式？能否适应？能否成功？这些都缺乏研究，电力体制改革的方向仍在探索之中。

单一购买机制存在的问题

世界电力工业已有100多年历史，但是在电力工业中引入竞争机制是最近二三十年的新事物，原来都认为设想的单一购买机制模式是非常完善的，但是经过英国十多年时间的实际运营，证实了确实还有不少问题，而且这些问题不是靠小修小改所能奏效的。在我国实施新的电力体制改革前，《英国新电力交易制度》中译本问世。2001年3月英国在总结十多年电力改革经验和教训的基础上，开始实行新电力交易制度。《英国新电力交易制度》一书，叙述了英国下一步电力交易如何运作；说明了为什么要用新电力交易制度来代替已经运营十多年的单一购买机制模式(书中称为电力库或强制电力库模式)；单一购买机制存在的问题、缺点和不足；指出有的问题已经阻碍电力改革的进一步深化。此书分析指出单一购买机制模式(即电力库)存在以下问题。①电力库模式是强制成员制。绝大多数发电商和售电商都只能在电力库进行买卖，一方面抑制了市场参与者在电力库以外创新地进行双边交易活动，另一方面又削弱了电力库提供各项服务的创新意识和积极性。②电力库模式在定价过程中缺少用户和需求侧的参与。电力库没有发挥需求方的作用，售电商是电力价格的接受者，不能讨价还价使电价下降。③电力库模式的价格缺乏有效竞争。虽然在发电侧存在着竞争，但发电侧的竞争必须要有一定数量且相当实力的发电商来共同参与。但英国能够参与竞争的发电商不多，结果使电力库的价格制定基本上一直被3家主要发电商所包办。④电力库模式价格被人为操纵。在定价由少数发电商包办的情况下，必然导致价格的人为操纵。结果是，虽然自1990年以来，发电成本中燃料费用、资本费用和运行费用降低了50%，但电力批发价只下降20%[1990年为4.5便士/(kW•h)，2000年为4.0便士/(kW•h)]。⑤天然气交易市场和电力库交易市场之间不协调。燃气电厂买到发电用天然气之后，发现直接倒卖天然气比用于发电更挣钱时，就会停止天然气发电，使得电网公司不得不用更贵的电厂发电来弥补，从而造成损失。随着天然气交易制度的改革，电力市场交易制度也必须相应改革。

我们需要认识到中国电力改革的艰巨性、复杂性，这里用世界银行报告中的两段话来结束此文。———政策制定者们有时没有正确地认识到建立一个基于竞标的电力市场比其他能源商品更为困难。原因来自电力生产和消费的自然事实：电力储存非常昂贵；需求变化非常迅速；具有广泛的外部效应(如某地的物理故障可能引起整个电网的全线崩溃)；电力供求必须时时刻刻都要平衡，并且电力需求(实时的)对价格上涨不能太敏感。———从根本上说，如果不首先确定需解决的问题，启动电力改革是毫无意义的。如果一个国家在建立复杂的电力批发市场方面进展过快，就无益于解决现有的问题，这样做就会导致损失的风险，这种损失可能错过了对电力行业进行根本性改革的“千载难逢”的机遇。因此电力行业改革是一个高度政治化的过程。政策制定者们需保持警惕，如果普通老百姓不能很容易观察到改革所带来的某些“早期成果”，那么必要的政治性支持就会迅速消失。

本文作者：朱成章工作单位：原能源部政策法规司