广播电视公共服务体系建设研究

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一、广播电视公共服务的内涵与基本目标界定

广播电视公共服务是中国特有的概念，而且公共服务是中国广播电视的基本职能之一。自1978年以来，我国广播电视业一直处于变革进程，但从产权意义上来讲，其产权都是国有性质。从具体的运作模式来看，均采用了事业单位、企业化管理的模式，因此其承担着三重身份：一是作为党和政府的喉舌而存在，保证党和政府声音的传达，发挥舆论引导的功能；二是作为事业单位而存在，提供公共服务，保障公共利益；三是作为市场主体而存在，通过商业运作获取商业利益，在市场中谋求生存和发展。因此，在我国，广播电视既承担着做好党、政府和人民喉舌的社会职责，又在满足公众信息需求、提高国民素养、推动文化发展和提升国家软实力方面起着关键性作用，与此同时，还要在市场上谋求生存和发展。所以，公共服务——满足公众信息需求、提高国民素养、推动文化发展只是其基本职能之一，不是唯一的重要职能。也正因如此，在1978年之后的41年，尽管从传输网络覆盖的层面来看，我国广播电视公共服务的基础在不断增强，但从内容供给的层面来看，广播电视公共服务在很大程度上受到商业利益的冲击。那么，当前正在推进的广播电视公共服务体系建设的目标何在？根据国务院《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》所提出的一系列理念和政策导向，笔者认为，广播电视公共服务体系建构的基本目标可以归为以下三个方面。第一，普遍服务，即服务的均衡性。这主要体现为促进广播电视公共服务的均等化，实现革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区广播电视公共服务的跨越式发展，同时，保障特殊群体，如老年人、未成年人、残疾人、农村留守人群等的基本文化权益。这既有赖于广播电视基础设施覆盖面的进一步拓展，也有赖于广播电视内容产品人文关怀品质的提升——而这一目标，单纯依靠逐利性的商业化运作是无法实现的。因此，在广播电视公共服务体系建设中，既要考虑群众的基本文化需求，又要考虑部分群体的特殊需求以及多样化的文化需求，推动公共文化服务向优质服务转变，实现普适性和个性化服务的有机统一。第二，优质信息，即提供优秀的广播电视作品。这里应该包括两个层面：一是指传播的内容要符合国家的基本政策、法律和社会的基本伦理，不传播低俗、猥亵、不健康的内容；二是要创作生产更多传播当代中国价值观念、体现中华文化精神、反映中国人审美追求，思想性、艺术性、观赏性有机统一的优秀文化产品，更好地起到满足公众基本文化需求、提高国民素养、推动文化发展的积极作用。第三，多元供给，即所提供的产品在立场、内容、表达形式、传播方式等方面体现出多元化的趋势，进而能满足不同人群的差异化需求，或满足同一群体的不同需求。随着新媒体的普及，公众的信息需求日益多元和广泛，传统、单一的传播方式、传播平台和传播内容日益呈现出与公众需求不匹配的态势。因此，多元供给应成为广播电视公共服务中的一个重要原则。值得注意的是，传播内容、形式的多元供给必须建立在普遍服务的基础之上，没有目标对象的广泛性，没有目标对象的多元化，没有实实在在的用户意识，就很难实现真正的多元化。普遍服务、优质信息、多元供给是广播电视公共服务的题中应有之义，广播电视公共服务体系的建设应当以其为目标来推进。那么，全新的政策语境、媒介生态和社会语境如何？该语境究竟是否有利于这些原则和目标的实现？其对广播电视公共服务体系建设的推进模式和改革方向可能产生什么样的内在影响？本文将分别对政策语境、媒介生态和社会语境进行分析。

二、全新的政策语境：公共服务上升到体系建设的高度

我国广播电视的产权为国有，这就决定了其基本职能之一是提供公共服务。1983年，第十一次广播电视工作会议提出了“四级办广播电视”的方针，推动广播电视中央、省、市、县四级覆盖，市、县级广播电视主要转播中央和省级电视节目，也可以自办节目，共同覆盖各省市、自治区和边远地区。这在一定程度上保障了广播电视传输覆盖的广泛性。因此，“四级办电视”可以被看作中国广播电视公共服务的开端。与此同时，1983年中央37号文件确定我国传播媒介应“以新闻改革为突破口，开展多种经营”。从这一年开始，传媒实业界积极探索商业化运作模式，推进媒体的产业化。1992年市场经济体制改革启动后，我国广播电视传媒的经营范围日益拓宽，产业化程度日益加深。1996年，同志视察《人民日报》时明确指出：“人民日报社的同志要在搞好宣传的同时搞好经营。”这标志着传媒的双重属性理论转化为党和政府的政策导向。正是在这一政策导向下，传媒业的商业性日益突出，娱乐、影视节目所占比重日益提高，在很大程度上冲击了其公共服务职能——各级广播电视机构开始弱化收视率较低的公共服务节目，甚至实行收视率末位淘汰制，农业、科教、健康、法制、公益、文化类等与公共利益、国民素养密切相关的节目比重逐步下降。因此，1998年党和政府制订了“村村通”广播电视的战略，大力推进覆盖农村和欠发达地区传输覆盖体系的发展战略。值得注意的是，这一战略的推进依然停留在硬件上对传输覆盖面的扩大，对内容供给方面涉及较少。内容产品是广播电视公共服务最直接的载体，脱离了对产品公共属性的强化，基础设施的建设就成了一具空壳。因此可以说，当时的广播电视公共服务建设并未上升到建立广播电视公共服务体系的高度，广播电视发展的着力点依然是产业导向的，包括2000年左右中央和省级广播电视集团的建立都是以做大规模、增强产业能力为目标。2003年，我国的文化体制改革确立了文化事业和文化产业两分开的目标，但广播电视领域的改革依然呈现出封闭性和滞后性，在公共广播电视体系的建构方面并无实质性进展。但经过多年的发展，我国传媒产业和传媒经济的基本框架已初步形成，为传媒改革探索出了有价值的运营模式，也为广播电视公共服务的改革奠定了物质和经济基础。2013年，党的十八大报告肯定了新闻传播业对于提升社会公共文化服务的重要作用。2015年，为贯彻党的十八届三中全会提出的有关加快现代文化公共服务体系建设的决议，国务院办公厅的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，成为指导广播电视公共服务体系建设的纲领性文件。此后的几年，我国广播电视公共服务的推进开始上升到体系层面，且发展步伐日益加快：2015年和2016年，结合精准扶贫战略，我国广播电视的“村村通”工程开始向“户户通”升级；②2017年，国家新闻出版广电总局强调了中国电视深化改革的内容方向和公益属性，③这是内容改革和内容的公益性首次在广播电视管理部门的重要政策文件中出现。基于此，笔者认为，2013年之后，党和国家以及相关部门的政策安排和政策导向对广播电视公共服务体系的建设具有三个方面的标志性意义：（1）扭转了20世纪90年代以来形成的偏重产业发展和经济效益的发展取向，将广播电视的公共服务职能提升到应有的高度；（2）突破了以往广播电视公共服务建设只重传输覆盖和工程建设的误区，开始关注广播电视内容供给的公共性；（3）从政策意义上为广播电视公共服务职能的建设提供了制度保障，使广播电视公共服务体系建设有了较为明确的发展方向和较为坚实的制度依托。因此，可以说，党的十八大之后的一系列理念、政策安排和具体举措，为广播电视公共服务体系的建设提供了宽松和积极的政策环境。在此背景下，各地广播电视公共服务体系的推进取得了很大的进展。

三、全新的媒介生态：新技术带来的新语境

数字技术和互联网的普及带来的是一场新的传播革命，这场革命以去中心化和多元化为基本特征，建构了一个全新的媒介生态：不仅传播主体在变化，传播方式在变革，媒体的样态在革新，而且塑造了一个全新的媒介环境，这一新的环境改变了人们的媒介使用习惯，倒逼主流广播电视对传播内容和形式进行改革和创新。那么，从广播电视公共服务职能的角度来分析，新传播革命带来的究竟是挑战还是福音？笔者将以普遍服务、优质信息、多元供给为标准，从传播渠道、传播主体、内容形式三个方面进行分析。1.传播渠道多元化。这里的渠道可以理解为两个方面，既包括广播电视的传输、播出平台，也包括广播电视的信息采制渠道。（1）广播电视的传输渠道增加。广播电视除了传统的播出渠道外，还可以通过IPTV、门户网站、“两微一端”等形式进行传播。据统计，2018年全国有线广播电视实际用户数3.46亿户，比2017年增加了0.10亿户，同比增长2.98%；数字电视实际用户占有线电视实际用户数比例为93.35%，比2017年提高了6.25个百分点，有线电视数字化率进一步提升。④由此可见，在有线电视实际用户减少的同时，数字电视的实际用户有所上升——以往传统的、主流的传播渠道在萎缩，但新兴的传播渠道在增加，总体来看，传播渠道更加多元。例如，在2018年俄罗斯世界杯期间，中央广播电视总台基于视频优势的跨屏传播（电视屏、IPTV、网页端、APP）用户总触达人次与基于各平台社交媒体（微博、微信）矩阵传播的用户总触达人次基本持平——各平台融合协作，成为优势资源跨媒体传播的倍增器。新的传播渠道一方面在一定程度上弥补了传统传输覆盖不足的缺陷，另一方面开拓出了更多适合年轻人的传播渠道，为公共服务的均衡、普遍提供了技术基础。（2）广播电视的信息采制渠道拓宽。传统广播电视的信息基本为电台、电视台自采和自制，采制成本相对较高。随着互联网和自媒体的普及，广播电视机构可以采取与其他机构或自媒体合作的方式获取信息，信息来源渠道得到拓展。如目前中央电视台新闻移动网矩阵号已达332家，包含192家地方电视台、26家台内机构、30家人大代表团和84家其他媒体和机构，覆盖大陆所有省级行政区域，一个兼具主流价值观与创新活力的融媒体内容聚合平台正逐步壮大。⑤这在很大程度上拓展了广播电视产品文化生产和文化传播的空间，有利于促进广播电视的公共服务。2.传播主体多元化。随着自媒体的兴起，除传统媒体之外的其他机构和公众的传播权利得到了更为充分的发挥。因此，在整个传播生态中，人们看到的是日趋多元的传播主体，其中不乏一批优秀的媒体人、学者，抑或各个行业、专业的领军人物。这一传播现实究竟是会增强还是冲击广播电视的公共性？学界争论不一。笔者认为，广播电视机构完全可以充分整合这些差异化的主体，提供更加多元、优质的服务。例如，澎湃新闻网的《问吧》《问政》等栏目就整合了各个领域的专家、达人以及政府部门、公共机构的力量进行传播。从促进公共服务的目标来看，该运作模式可以带来三方面的优势。（1）就公众的表达权而言，它为普通公众提供了表达的平台，促进了公民表达权的实现，这本身就是媒体公共服务的实现形式之一。（2）就信息品质而言，由于传播主体的来源丰富，个人背景、经历不同，表达方式的差异化，大大促进了传播内容与形式的多元化，而多元化本身就是公共服务的题中之意。（3）从传播成本来看，其能在一定程度上降低主流媒体的传播成本。因为在这一模式下主流媒体只需要为相关主体提供表达平台，不需要动用自身的采访资源，因而大大节约了传统采制时代的制播成本，可以将更多的成本转移到公共服务方面。所以，如果固守传统的传播观念，多元化的传播主体、多元的立场观点可能会成为广播电视媒体舆论引导的困境，但如果能整合并有效发挥社会上多元传播主体和多元传播方式的传播功能或意见领袖效应，则在很大程度上能促进广播电视公共服务职能的实现。3.内容形式多样化。新传播革命背景下，广播电视内容形式呈现出多元化的态势：这一方面来源于传播平台和传播主体的多元化；另一方面源自媒介融合产生的新动力。传统媒体与新媒体的融合会建构出全新的传播模式：如点播与个性化定制，部门整合、资源整合带来的全新创意，跨国界、全球化的传播等，这些新的传播模式能够满足新传播革命下用户日趋多元的精神文化需求；与此同时，传播内容的丰富性、多样性、普适性正在逐步促进广播电视内容产品质量的优化。如2018年俄罗斯世界杯赛事期间，中央广播电视总台充分发挥平台整合和新旧媒体融合的优势，发挥相互间的协同效应，推出了一系列内容丰富、形式多样的产品：跟踪拍摄五组评论员，播发“世界杯足迹”主题内容和H5产品；制作互动新媒体平台栏目《红场聊天室》，推出红场演播室4G直播内容，这些都创造了公众新的信息需求，成为世界杯流量的核心增长点。从内容与形式的多样化来看，可以说全新的媒介生态环境带来了广播电视产品形态的拓展，同时也带来了内容的优化。

四、全新的服务对象：用户需求的多元化、个性化

广播电视公共服务的对象无疑是公众。随着政治体制改革的推进、社会治理方式的变革以及媒介环境的变化，今天的中国公众已不是铁板一块，从文化素养到经济实力，从精神需求到媒介使用习惯，都呈现出多元化、个性化的趋势。这里着重从政治、社会、媒介使用习惯等方面进行分析。首先，随着我国政治体制改革的推进，公众的民主政治意识逐步觉醒，对知情、表达、参与、监督的诉求日益提升。当前信息服务的公正公开、批评、参与和监督等公共服务中重要的内涵在中国广播电视传播媒介中还没有得到充分体现。因此，一方面，广播电视要拓展传播渠道、丰富内容供给、创新传播方式，满足公众知情、表达、监督、参与社会治理的政治诉求；另一方面，要坚持正确政治方向、价值取向、舆论导向，在履行职责使命的过程中进行创新性传播。其次，从社会结构的角度来看，由于文化水平、社会阶层、经济实力、媒介使用习惯等方面的差异，我国公众所接收的广播电视公共服务呈现出较大的分化特征。无论是从媒介的可选择度还是从内容产品的丰富度来看，城市居民、文化水平较高的群体、中青年人群拥有相对丰富的信息资源；而老少边穷地区的群众、文化水平较低的群体的信息相对匮乏，甚至有少数地区还没有被广播电视网络所覆盖，也有一些群体不具备使用新媒体的条件和能力。因此，对于不同的服务对象，广播电视应根据其不同的信息接收条件与服务需求，采用不同的传播渠道、传播方式，供给不同的文化产品和服务。这就对广播电视的普遍服务和多元供给水平提出了更高的要求。因此，频道怎么分配、如何定位、节目应当以谁为服务对象、涵盖哪些内容，这都是在构建广播电视公共服务体系的过程中必须明确的内容。再次，新传播革命带来了公众媒介使用习惯的多样化以及内容诉求的多元化。从媒介使用习惯来看，40岁以下的群体越来越倾向于通过新媒体平台来获取和传播信息；从产品和服务需求的层面来讲，新媒体环境培养了一个诉求更多元的用户群，且个性化需求越来越明显。因而，媒介接受取向的变化对广播电视服务供给的多元化、信息的价值量、观点的独到性等方面都提出了更高的要求。可以说，当前中国广播电视公共服务体系建设中的主要矛盾，是人民群众日益多元、丰富的内容需求和广播电视相对保守、传统、单一的内容供给之间的矛盾。这一组矛盾的化解是广播电视公共服务体系建设的基本任务，也是改革与创新的突破口。党的十八大以来的一系列政策文件为广播电视公共服务体系的建设提供了宽松、积极的政策环境和有力的制度保障，新传播革命为公共服务的普遍服务、多元供给提供了基本的技术基础。在这一语境下，广播电视机构应抓住政策利好，充分发挥媒介融合带来的乘数效应和外溢效应，大力进行广播电视行业的供给侧改革，为公众提供更优质、更丰富、更多元的内容服务，提高公民素养，推进文化发展，提升国家软实力。

作者:张春华 单位:南京财经大学