英国广播电视多元化发展体制

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英国广播电视体制是以公共服务机构的形式建立的，具有履行宪法规定的社会职责，服务于全体公民，独立于政治和商业力量的公共法人特点，因此传统上被称为英国公共广播电视体制，其公共服务理念对世界公共广播起到了垂范作用。自上世纪20年代英国广播公司（BBC）建立，英国公共广播电视已由单一制的公有体制，经过50、60年代双轨制的公有体制，发展至今已形成公共与多种商业形式并存的多元化、多层次的混合体系。然而，自上世纪90年代以来，跨国传媒集团[1]不失时机地利用数字传播技术以及“放松管制”的媒介政策环境在英国本土开办了许多卫星和有线频道，影响了原来的频道规模、运营和付费方式，强力冲击着现存的英国广播电视体制。尽管2006年白皮书认为BBC在英国数字革命中仍位居核心，其发挥的作用将影响到整个英国广播电视体系的未来格局，但随着媒介垄断现象的愈演愈烈，政策制定者需要思考如何建构一个富有活力的公共广播电视体系，以实现有效竞争、多样性服务以及多元化运营的管理机制。

一、英国广播电视体制多元化结构的形成

英国是公共广播制度形成的发祥地，从确定公共广播的最初内涵到诠释数字时代下的社会基本义务，该制度几经演变，可分为明显的三个阶段：垄断地位确立、双轨制形成和多元格局发展，而每个阶段的制度设计均由一定的社会因素催生而成。

（一）BBC的垄断地位

按照英国学者的说法，BBC的起源有两种：其一是约翰•瑞斯所强调的文化使命确立了BBC在英国广播电视史上的垄断地位；其二是当时的邮政总局因为视其为公共服务部门，因此偶然性地赋予了BBC特殊的地位。[2]无论哪种起源，不争的事实是BBC由最初的私营公司变为公有公营机构是世界广播电视史上的一次创举。当时有头脸的大人物们都认为英国公共广播电视体制是世界上最完善的体制，除非选择美国式商业体制，否则BBC的垄断地位就不可动摇。由于在二战期间的突出表现，BBC在国内外的声望再次提升。然而战后，BBC因为长期垄断形成的一种自满的官僚作风以及低下的工作效率而遭到了质疑。随着保守党的上台，BBC垄断地位即刻受到了威胁。这期间反对BBC垄断地位的最有影响力的代表人物竟然是英国首相丘吉尔。他在1952年1月19日对英国下院说：“……过去几个月我一直关注事态发展，关注得越多，越觉得应该说服自己目前BBC的垄断体制应该被打破。”[3]不难看出，动摇BBC垄断地位的势力主要来自当时的执政党保守党，一个向来以自由主义为核心价值理念的政党。

（二）双轨制的形成

广播电视体制的任何变革实际上都无法摆脱政治力量的影响，尽管工党政府强烈支持BBC独占经营的模式，但在1951年大选中被保守党击败后，也只能任由保守党改变广播政策，保守党上台后即可成为商业游说团体的保护伞。在强大攻势下，实行商业电视体制的法案在1954年获得通过，英国首家商业电视网---独立电视台ITV正式建立，并于1955年9月开播。依据《独立电视法案》，应该建立起BBC之外的独立电视体系，由独立电视管理局（ITA）实施管理职能，下辖15个独立电视公司。后来，ITA兼管收音机广播业务，下辖若干独立地方广播电台，于1972年改名为独立电视管理局（IBA）。由此，英国广播电视体制由BBC独家垄断的格局进入到BBC与IBA双头垄断的局面。商业电视的出现在一定程度上对BBC构成了威胁。BBC在ITV的冲击下，其收视率在1957年下滑到历史的最低点27%。

（三）多元格局的发展

20世纪60年代后，英国公共广播体系与独立广播系统“双峰对峙”、相互制衡中谋求共同发展的格局不但没有丝毫的动摇，而且有了进一步的发展，形成了更加复杂的结构体系。20世纪70年代，BBC和ITV“相安无事”的局面受到来自学界和公众的质疑。一方面这两个垄断机构越来越固步自封，沉迷于自身利益，未能体现日渐多元化的英国社会文化，也忽视了少数人群体；另一方面，学者对当时节目的媚俗取向表示了担忧并批判性地认为琐碎化的节目内容中充满的暴力和色情内容将对公共道德和社会公正产生不良影响，因此需要加强对节目内容进行规制，以提高媒介的公共责任。20世纪70年代末，官方对公共广播电视的态度出现了重大的变化，这主要体现在1977年的安南报告中。早期报告中将公共服务作为主要范式的观点被“多元视角”所代替。这个观点认为广播应该满足社会中各类群体和利益的需要，而不是成为道德领袖。安南报告认为BBC和ITV的节目非常相似，这使得它们无法提供多元的材料，委员会认为这是英国广播电视体制的缺陷。作为对策，安南报告希望鼓励生产出目前的双轨体制所不能满足的那部分人需要的节目。然而，这种打破双轨体制将英国广播带入了一个新方向的做法，逐步脱离了自20年代以来就形成的公共广播电视理念，而是在向市场化的广播电视体制靠拢。1977年2月，安南委员会在长达3年的调研之后发表了英国广电业未来发展的报告，其中最重要的内容之一就是要促进广播电视业的多样性和多元化，打破双头寡居的格局，建议成立一个实行商业化运营模式的公共服务电视频道，即第四频道C4。其意义在于，首先它强调广播机构不能仅仅提供固定的流行节目，广播电台应该承诺向那些很少或没有得到服务的人群提供服务。其次，该频道被当作一个“出版商”，它并不象BBC和ITV那样自己制作节目，而是播放独立制片人和公司制作的节目。从此，英国公共广播电视体制的多元化格局初步形成。由此可见，英国公共广播电视体制的多元格局所裹颊的商业与公共服务的矛盾性抑或制衡性一直困扰着公共广播电视政策及制度安排。瑞斯把最初的一个私人公司带到一个公营公司，再到后来的双轨、多元格局的形成，表明了英国广播体制一直追寻一条外向且创新型的发展之道，在垄断与竞争中来回摇摆，也许正因为是这种两极之间的平衡术使得英国公共广播电视体制成为最具生命力的典范。然而，数字技术革命在世界范围内再次掀起媒体兼并浪潮，深刻影响着传媒产业，给英国当局和媒介政策制定者提出了巨大挑战，需要以高度的智慧在多元化和公平竞争之间游刃有余地肩负起维护公共服务原则的使命。

二、新世纪英国广播电视体制多元化道路上的困境

数字革命导致了传统意义上由政府垄断的频率资源不再稀缺，多频道内容以及公众自由选择的机会不断增加，而媒介垄断现象也随之愈演愈烈。英国著名学者彼得•戈尔丁和格雷厄姆•莫多克早在1974年的著作《论大众传播政治经济学》，因为勾勒出媒介政治经济学分析的概念图而被看作是奠基性的成果。他们除了探讨英国媒介集中化现象外，还将英国媒介的国际化问题作为新议题讨论。遗憾的是鉴于当时的政治经济环境，他们的研究仅限于一种界限概述。如今，英国面临的正是跨国媒介集团如默多克新闻集团的挑战。本文认为，进入21世纪，英国广播电视体制多元化道路上的最大困境是如何面对国际媒体跨国公司的垄断势头，因为这股势力将可能影响未来英国广播电视所有权政策，进而改变整个广播电视格局。这种较量直接反映在2011年新闻集团对英国天空广播公司（BSkyB）的股权收购案件中。尽管，前者最终因为窃听门事件被迫放弃收购计划，因而未能触动目前英国媒介所有权制度，然而该事件的破坏性影响依然让政策制定者心存余悸。很难想象，若窃听事件、买新闻事件未被揭露，新闻集团很有可能全股买下BSkyB，如此一个不惜触动新闻道德底线、唯利是图的新闻机构同时拥有英国四家主流报纸、英国第二大广播公司无论是对其他英国媒体、政治家还是财经巨头来说都是莫大的威胁。该集团已经占据英国报纸发行量的37%，这宗收购会使其占据约35%的电视市场。这种跨媒体所有权扩张带来的危害就是它将永久性改变整个媒体产业的格局。如今，默多克抛出的《星期日太阳报》被分析家们认为是新闻帝国的最后挣扎，但笔者认为以迎合大众、获取最大化盈利的“默式理念”标榜自身是“多样化”、“公平竞争”、“平民化”等看似符合公平竞争原则的拥戴者，仍将在相当时期中动摇政治家们的意志。默多克的最后赌注是否成功，还要取决于英国政府对窃听和“买新闻”事件的调查深度。而被人质疑的卡梅伦和默多克的暧昧关系难说新闻集团的未来是光明还是黯然。事实上，2011年后两个季度新闻集团因关闭《世界新闻报》和协助警方调查损失了8700万美元，但这丝毫没有影响其全年利润增长，新闻集团去年的净收入可能高达10.6亿美元。尽管本次收购案没有朝着新闻集团所谋划的路径发展，但它所引发的几个问题值得深入思考：

（一）关于媒体多样性的问题

个人和社会都需要媒体内容的多样化，然而媒体所有权的集中使得发表观点的渠道变得狭窄。在本次收购案中，BskyB董事会及它的商业对手们始终以媒体的多样性（diversity）为辨由，影响政府的决定。前者认为交易未果将会破坏天空新闻的激励因素，从而加大媒体多样性受损的风险，而后者包括卫报媒体集团、第4频道、英国电信、英国每日邮报集团组成的媒体联盟则认为新闻集团及其董事长鲁伯特•默多克(RupertMurdoch)在英国传媒市场已经拥有太多话语权，过多影响着英国人的社会文化生活。

（二）对于是否影响编辑独立性的问题

BSkyB认为天空新闻在英国新闻电视市场的占有率只有7%，因此天空新闻的独立性不会受到收购行为的影响。它还援引竞争委员会说法，认为BSkyB持有ITV17.9%的股权对电视新闻的提供没有任何影响，因此也不会对天空新闻实施任何直接的编辑影响。而反对方则认为新闻集团决定分拆天空新闻，完全是为了掩人耳目，为了避免公平贸易委员会的调查。事实上，当初新闻集团在收购《泰晤士报》和《星期日泰晤士报》时，也曾承诺保持这两家媒体的独立性；然而，该公司的措施后来被证明完全无效。可见，默多克在钻政策漏洞方面是高手。根据英国学者詹姆斯•库兰，批判的政治经济学关注“经济组织和政治生活，社会生活，文化生活之间的相互作用”，与自由主义的政治经济学家关注“市场交换---消费者基于实用性和满足度，在互相竞争的商品中进行选择。市场力量的作用越大，消费者选择的‘自由’也越大”不一样。[4]前者总是越过某种状况的行为视野，探讨微观表象后面的结构性形塑问题，从而揭示体制层面的碍力；而后者只会奉亚当•斯密的“看不见之手”为圭臬，利用经济原动力保证公共信息的流动符合他们的利益，忽略了体制上的矛盾。在BskyB收购案中，无论是英国政府或卡梅伦本人还是英国媒体并非能做他们想做的事，因为他们也被裹夹在一定的结构中，而这些结构既有抑制作用也有促进作用，既管制又提供机会。

（三）体制变迁中多元化与公平竞争的矛盾

在广播电视政策制定中，政府的责任在于促进多元化和消费者更多的服务选择，同时它也有责任建立一个合理的框架以利于产业的繁荣。换言之，政策的主要目标在于保护信息和舆论资源的多样性，以及对这些媒体资源实现编辑的多元化。然而，促进多元化和保持竞争始终是政策制订者面临的困难，这种冲突是显见的，多元化需要对所有权的更有效的限制，而产业化又要求放松管制。多元化被作为媒体的政治本质，是要确保媒体供给结构应由多样化的独立观点所构成，即意见、思想观念及文化表达形式的公开交流。结语1995年白皮书强调：“在民主化进程中，自由而多样化的媒体是不可缺少的一部分……如果某一种声音变得过于强大，这个过程将陷入险境，民主会遭到破坏。因此需要对媒体所有权进行特别规定……以有效地维持媒体的多样性和多元化。”这句话高度凝炼了英国广播电视体制当前面临的困境。现实中的公共和商业二元共存与早期的双轨制有所不同，如今体制外的纯商业介入将从根本上影响到广播电视的整体结构，影响面将涉及到产权所有制、执照费制度等深层面。本文认为，卡梅伦政府应该以新闻集团此次名誉扫地的当口抓紧修改早已不适应数字时代需求的媒介所有权法规，否则难以招架默多克休整后的反扑。