广播电视公共服务探究论文

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关键词：广播电视公共服务政治理念社会实践

事实聚焦：

1927年BBC改组为公共公司，并获得皇家宪章，建构了英国乃至世界范围公共广播电视体制，形成广播电视公共服务基本理念。

1986年5月，皮考克报告提出英国广电业应当转向高度发展的基于消费者至上的市场体制，这就要认识到观众和听众等完全可以根据自己的利益与喜好做出自己的最佳选择，也就是说通过自由购买产品和服务来满足其需求。

2006年3月，英国政府题为“为所有人提供服务：数字时代的BBC”的白皮书认为英国公共广播电视除BBC之外，还包括独立电视（ITV）、第四频道（C4即Channel4）、第五频道（C5即Channel5），称之为商业性的公共广播电视机构（commercialpublicservicebroadcasting）

2003年，《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版署关于文化体制改革试点工作的意见》（21号文件）和新闻出版总署下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》，广电业划分为公益性事业和经营性产业两类，涉及到了广播电视公共服务问题。

2005年，广电总局把该年作为建设农村广播电视公共服务体系年，推进村村通工程，发展农村广播电视公益性事业。

2006年3月中共中央政治局常委李长春在全国文化体制改革工作会议又强调指出，要按照建设社会主义新农村的要求，高度重视农村公益性文化事业和经营性文化产业的发展，进一步加强农村文化建设。

自20世纪70年代末80年代初以来，随着卫星、互联网等新信息传播技术的兴起与迅猛发展以及经济全球化进程的推进，世界政治、经济、社会等各个领域发生着深刻而影响久远的变革，英美等西方发达国家对政府执政方式进行重新的思考与革新，肇始了以新自由主义为思想基础的“新公共管理运动”与“新公共服务理论”等理论探索与实践活动。由此，欧美发达国家普遍采用了新自由主义的商业逻辑，放松了对媒介市场的规制，以英国为代表的公共广播电视服务体系遇到了前所未有的冲击与挑战，面临诸如经济来源、管理模式变革等问题与困境，步入了公共服务的转型与重构时期。

近年来学术界开始质疑和批评这种用私营部门管理理念与方式来解决公共服务问题和管理公共部门的理论，开始思考和探索公共管理与公共服务供给的有效方式。同样在欧美发达国家，学界开始反思媒介的商业化逻辑，探索在信息化、全球化时代新的广播电视公共服务模式。

改革开放以来，我国政府的执政理念与方式日益创新，特别是自党的十六大以来，中央提出了提高党的执政能力与转变政府职能等理念，政府逐渐向为公民提供基本而有效的公共服务和管理的现代政府转变，政界与学界开始对公共服务的供给理念与方式进行新的认识与思考。

2003年中央推行文化体制改革，将包括广播电视业在内的文化业分为公益性事业和经营性产业。国家广电总局将2005年定为“农村公共服务年”，而加强社会主义文化建设、逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系成为“十一五”期间的重要任务之一，也是构建社会主义和谐社会的重要内容之一。在部署的7项公共文化建设重点工程中，涉及到广播影视的就有3项，包括：村村通广播电视、农村电影放映和“西新工程”，特别是村村通广播电视，已被列入2006年国务院工作要点，成为“十一五”期间社会主义农村文化建设的一号工程。由此，广播电视业的公共性及其公共服务功能日益成为理论和实践界关心的问题，如何在当前世界与国内格局下建构适合社会主义市场经济的广电公共服务体系，以及建构这样体系的目标是什么和如何实现之等问题都是亟需我们探讨和研究的。

近年来有关广播电视公共服务的论文大多集中在探讨广播电视的公共品属性以及其产供组合方式的变化，但实际上，无论是发展公益性事业还是建构公共文化服务体系都关乎到一个最基本的学术概念或范畴和实践理念，那就是对于公共利益及其实现手段的认识。因此，本文在分析公共利益的内涵以及公共服务价值取向的基础上，探讨了英国公共广播电视体系及政策的变化，进而分析了促使这些变化的政治经济思潮的变化。最后对我国广播电视公共服务进行了探索，以有利于建立与完善适合我国国情的广播电视的公共服务体系。

1公共利益、公共服务与政府执政行为变化

公共利益一词被广泛地应用于政治、经济等各个领域，其涵义也不尽相同，有关公共利益的理论也是多种多样的，可谓“仁者见仁，智者见智”，莫衷一是。实际上，试图明确界定公共利益就如同想给“爱”下个一劳永逸的定义一样，是不可能的，有时甚至是徒劳的，但这并不意味着我们就不必去探讨这些概念。恰恰相反，探究公共利益为我们认识公民权、政府治理以及公共服务带来的丰富性，其价值远远胜于试图确定这一概念的边界时所遇到的困难与歧义性[1]。而且对公共利益采用什么样的思考方式决定了政府相应的决策行为，同样什么样的公共服务的价值趋向也取决于相应的公共利益观。

一般认为较早系统地论述公共利益的是纽约城市大学教授赫尔德博士（VirginiaHeld），她的研究具有代表性、普适性（被各个领域都相对认可的）[2]。她在1970年出版的《公共利益与私人利益》一书中将公共利益理论归纳为多数论（preponderatetheory）、共同利益论(commoninteresttheory)和共识论(unitarytheory)[3]。多数论认为大多数人的利益就是公共利益，而共同利益论则把范围拓展到所有公民，共识论认为公共利益当体现为一种公民的共同价值观。前二者都是一种实用主义的价值观，按现存人口数量（人头数）的多少来确定公共利益所在，但都没有说明多数人或所有公民的利益是什么，应该包含哪些价值。后者则是从某种共同的社会价值来鉴定公共利益，揭示了公共利益的本质所在。2004年赫尔大学（TheUniversityofHull）教授费恩塔克（MikeFeintuck）博士从政府规制的角度出发，在评析了赫尔德的观点的基础上又增加了经济模式的公共利益观（economicversionofthepublicinterest），认为这种观念就是自由市场主义者用经济学去解释政治活动和政府执政行为，政府等公共部门的决策也具有经济人理性选择的特征－谋求个人利益的最大化，而公共利益不过是个人利益的集聚而已（会受到市场力量的左右），同样是运用简单数量统计式鉴定模式来确定公共利益的[4]。费恩塔克博士在对比了英美两国政府对媒介和食品行业的规制之后，认为现行规制政策越来越倾向于经济价值而将公民价值边缘化、缺乏对共同价值（collectivevalue）的认同、没有建构切实的实现与保护那些被市场忽视的共同价值的规制体系。实际上，西方发达国家所言的自由民主是由三个最基本的要素构成的：资本和市场、个人自由和个人主义、共同价值。而前两者与后者本来就是相互冲突的，即商业自由与共同价值等其他民主要素之间存在着内在的、难以消减的抵牾与矛盾，同时也是相生相克、相互制衡的。但现在的问题是自由这个要素（更准确地说是经济或商业的自由）越来越居于主导地位，而民主却愈来愈趋于边缘化[5]。因此，公共利益不能仅仅局限于商品价值，而应是共同价值的体现[6]。

以上几种说法都是在探讨公共利益的所在，也就是公共服务的对象是什么，是全体公民、大多数人、个人选择，或是共同价值判断。多数论、共同利益论和经济模式极易被政治、经济力量所左右，往往会使公共利益沦为一种名义上的空泛的概念，会出现多数人的霸权或暴政，而忽视了那些被边缘化的少数人的利益，这两种观点还存在两方面的缺陷：⑴忽视了后代人的利益，因两者所顾及的就是当代的全体公民或多数人的利益；⑵貌似价值中立，但实际上在现实中却很难漠视特定的伦理道德价值对其的影响。而经济模式其实就是废止论，是用市场逻辑来解构公共利益。无论是在政界或是在经济领域，人都要追求自己利益的最大化，个人选择会促使共同财富（generalwelfare）的最大化，因此，不存在除个人利益之外的任何共同利益，个人利益的总和就是公共利益，由此，公共服务就成了无源之水了。实际上，这就将商品价值置于至高无上的地位，甚至是唯一的价值，但在人类社会中还有许多非商品的价值。其实，探讨公共利益这个概念的目的不是试图给其下个明确且放之四海皆准或一劳永逸的概念，而是要理清不同时期政府是如何鉴定公共利益和如何促使公共利益实现的，即基于什么样的共同价值理念和采用何种公共服务供给的方式或手段。

近年来，著名的美国公共行政学者登哈特夫妇（JanetV.DenhardtandRobertB.Denhardt）从公共行政学的角度将探讨公共利益的不同理论模式归纳为4种类型[7]：⒈规范论把公共利益视为一种政府决策的规范性道德和伦理标准，荷林（PendletonHerring）早在1936年就曾指出“公共利益就是指导行政官员执法的标准”[8]。虽然这种从公共利益功能（或作用）角度出发来定义的观点至今在公共行政领域仍然是很重要的，但问题在于这种标准的内涵是什么？是行政官员自认为的呢？还是每个公民都应该受到平等的待遇呢？⒉废止论认为公共利益这个概念具有不可测量性，也并非是不可或缺的，而政策制定与分析的最佳角度应是个人选择，因此，公共利益的概念或理念是无用的、无意义的。实际上，这种观点体现了自由市场主义的逻辑，认为人都是理性的经济人，公共利益或公共政策不过是个人追求自身利益最大化的最终结果而已，因此，不存在任何超越自身利益的公共利益。⒊政治过程论是基于利益集团或政党能正确地代表公民利益这样一种观念（假设），认为重要的不是公共利益的内容而是实现方式，个人或作为整体的公民无法在政策形成过程中维护公共利益的，只有靠利益集团或政党才有可能表达自己的声音，也就是说，公共利益是通过各种利益集团或政党之间的博弈过程来实现的。此观点其实漠视了公民这一个重要要素，这些代表们博弈的结果难道就是公共利益吗？就是公民所需求的吗？⒋与前三种观点相比，首先，共同利益论肯定了任何社会都存在着诸如共享、关怀等公民所期望和认同的共同价值，这些价值当与自由市场所倡导的那些是一样重要的（甚至更为重要）。因此，公共利益可以理解为一种对共同价值进行讨论的结果，而且是一个富有歧义性而又有价值的概念。其次，认为公共利益源于自身利益，却又高于（超越）自身利益，能促使人类实现“最高抱负和最深切的信仰”[9]。政府工作的焦点或公共政策要解决的核心问题就是如何维护公共利益问题。

如果从政府执政行为变化来看，不同时期对公共利益及公共服务有着不同的思考。在资本主义初期，特别是从1776年亚当·斯密发表了《国富论》以来，英国等西方资本主义国家信奉放任自由的自由市场主义，认为解决公共和私人利益冲突的最好途径就是市场，只有在个人利益最大化的基础上才能促进和保证公共利益[10]。到1887年美国学者伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》发表了《行政学研究》一文，提出了政治与行政分离（政策制定与执行分开）的观点，官僚制成为另一种解决公共利益问题的手段，步入了公共行政学上所言的老公共行政时期。这时的公共利益是由官员（民选的政策制定者）来界定的，是从政治上加以界定并由法律来表达的，行政官员为公共利益服务的最好途径就是能够尽可能最有效率、最科学、最具政治中立性的方式执法[11]，公共服务是由政府提供的。而20世纪80年代开始的新公共管理运动却把公民当作顾客（消费者），把政府当作市场，认为决策最恰当和首要的基础就是个人利益，公共利益就被边缘化了，大有废止公共利益之势。正如提出企业家政府理论的美国学者奥斯本和盖布勒所言，政府的宗旨是满足消费者的需要，行政人员当采用市场手段来从事行政管理工作，政府应引进市场机制来改善公共服务[12]，由此英美国家开启了公共服务领域的市场化改革浪潮。但这样一来公共利益实际上就成了个人在市场做出选择后的一种副产品，代表着个人利益的聚合。因此这种模式就“没有为我们提供任何谈论人们如何就公共利益的愿景或社区的本质而奋斗的途径”，但这些恰恰是“构成政策选择基础的真正重要的政治问题”[13]。漠视了公共利益完全用自由市场逻辑来处理政治社会问题是非常危险的，也会产生很深远的危害。实际上，早在新公共管理运动发端之时，就有许多学者对这种皈依亚当·斯密的市场原教旨主义进行了反思，比如，米勒（TrudiMiller）就曾说过，伴随着对市场选择模式和多元政治模式的青睐，否定公共利益概念将对民主治理和公共行政领域带来深远的破坏，而民主政体的功能之一就是就矫正资本主义的市场失灵（缺陷）[14]，此后又有福克斯、沙赫特等都对新公共行政的价值观提出了疑义[15]。而以美国著名公共行政学家登哈特为代表的一批学者在批判和反思的基础上创建了新公共服务理论，在2003年出版的《新公共服务：服务而不是掌舵》一书中对新公共管理理论的核心－企业家政府理论的缺陷进行了深入的分析与批驳，系统地阐述了新公共服务的理念。认为公民对政府的信任和信心是建立在政策关注的焦点是公共利益，进一步讲，政府的目标不同于企业，实现公共利益是其存在的主要理由之一。而且公共利益也不是某种只是因为公民个人的选择、组织程序和选举政治之间的相互作用而发生的事情，也不是个人自我利益的简单聚合，而是符合民主规范和正义、公正与公平的共同价值观。同时这并不意味着公共行政官员就可以成为公共利益的单独主宰者，而应被视为一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色，公共利益最好被视为社区对话和参与的一个过程，是就共同价值进行对话的结果[16]。

2广播电视公共服务、体制及政策安排

一般认为世界上主要有三种广播电视体制，即以美国为代表的商业体制、以英国为代表的公共体制和前苏联的国家体制。自上个世纪80年代末以来，关于体制问题争论的焦点主要集中在前两者，而且美国的商业体制因其成熟而有效的商业运作与最大的节目出口量，在全世界范围内居于主导地位，成为许多其他国家效仿的对象与标准，甚至被认为是自由民主国家最适宜的体制。其实这与上文所论的新公共管理运动及其公共政策理论是一脉相承的，都是自由市场逻辑的产物。但实际上，以英国为代表的公共广播电视体制并未像自由市场主义者所预言的那样要消亡了，在西欧、加拿大、奥地利和日本等地区和国家的公共广播电视体制仍在不断发展中，公共广播电视体制所遵循的多样性、多元性及普适性价值理念等在商业化盛行时代显得越来越重要和富有价值。

实际上，商业与公共体制之争集中体现在广电产品与服务的产供组合关系上，涉及到4种权力的分配：一是由谁决定生产什么和生产多少；二是由谁决定生产所需资源的数量及其筹集方式；三是由谁负责组织提供；四是由谁负责监督生产的效率、数量和质量。目前对这些权力分配或者产供组合模式的认识不外乎三种角度，即由市场、政府和非政府组织来主导。市场模式产供组合关系是由商家、消费者之间的供需关系和市场规制决定的，但逐利是市场的本性，所提供的产品与服务是可以增值的、排他的、非外部性的以及供需信息是基本对称的[17]。因此，市场往往不会或少量提供那些具有非排他性、外部性等符合公共利益的产品与服务，出现市场供给失灵或匮乏以及多元性和丰富性的丧失。这是市场体制本身固有的弊病与缺陷，由此政府通过公共政策来匡正市场失灵，出现政府主导模式，但政府又极易倾向于维护自己及其利益集团的利益，会导致效率下降和偏离公共服务的准则。基于市场与政府主导固有的缺陷，非政府组织体制应运而生，而且被认为是广播电视产供组合的合适模式，但这种模式又会囿于其组织自身的价值偏好，忽视整个社会的需求，其收入来源又很不稳定，同样难以摆脱市场与政府的左右。英国公共广播电视当属于最后一种，BBC从成立之初就是一种独立于政府和商业力量的机构，而且执照费确保了BBC资金来源的稳定，不过BBC也存在着为谁的利益而服务的问题，这也是从2004年彭斯专家小组到2006年白皮书要改革BBC自我规制模式的目的所在。总的来说，现行体制都存在着自身的缺陷与矛盾，因此，任何企图偏执一隅政策安排在当今复杂多变的时代都难以有效地解决现实问题，也会孳生许多难以消减的矛盾，合理而有效的广播电视体制与政策当是社会、经济和政治力量博弈和商讨的结果，体现为以共同价值为基础的公共利益。

其实，从20世纪80年代以来，大多数西欧国家的广播电视体制已逐渐由单一走向混合模式。单一的公共体制（单一的执照费收入）经过公共体制（混合收入模式）逐渐变成了公共与商业并行的双轨制（dualsystem）（表1）。可见，双轨制是大多数西欧国家广播电视体制发展的趋势，这一方面可以确保最大限度地满足公共利益和整个产业稳定持续发展，另一方面也能促使竞争、提高效率，形成相互补充和制衡的产业格局。

体制198019901997

公共广电体制

单一的执照费比利时、丹麦、

挪威、瑞典

公共广电体制

混合收入模式奥地利、芬兰、法国、

德国、希腊、冰岛、

荷兰、葡萄牙、瑞士、

西班牙奥地利、丹麦、冰岛、

荷兰、葡萄牙、瑞士、

爱尔兰

奥地利、爱尔兰、瑞士

双轨制意大利、英国比利时、芬兰、法国、

德国、希腊、意大利、

挪威、西班牙、英国

比利时、芬兰、丹麦、

法国、德国、希腊、

冰岛、意大利、西班牙、

挪威、荷兰、瑞典、英国

商业体制

广告收入卢森堡卢森堡卢森堡

表1西欧各国广播电视体制演变[18]

具体到广播电视而言，这些理论是围绕两条主线展开讨论的：一是公共广播电视的存留等问题，二是媒介控制问题。英国广播电视业具有公共服务的传统，在新的形势下却受到了置疑与冲击，形成了第一条主线，即围绕公共广播电视传统存在的问题而展开的自由市场和公共服务之争。市场自由主义一派认为以BBC为首的公共广播电视体系实际上是被一些精英所左右，同时也难免受政府压力的影响，而且还有现行的治理方式官僚化等问题。因此，公共广播电视实际上不是为消费者服务的，而真正的公共服务就是在一个没有扭曲的市场中由充分竞争所带来的，媒介政策的核心目的就是促使媒介竞争或建构一个有利于充分竞争的环境。这一派的自由市场理论倡导放松规制，解除官僚制的影响，让消费者自由地选择。而社会市场理论、媒介发展理论和市场多元化理论则都是基于肯定自由市场逻辑并试图匡正市场失灵，以维护公共利益。社会市场理论将强烈的自由市场取向与加强政府规制融为一体，认为市场是媒介组织存在与构建良性产业格局的最好方式，但基于公共利益的政府规制必不可少；市场多元化理论试图通过政府补贴等方式来扶持弱势媒介机构，以促使媒介的多样化和多元化；媒介发展理论则是基于保护整个欧洲公民的认同感，遏制美国媒介产品的垄断，主张政府推动技术发展与应用和贸易保护主义。而公共服务一派则认为媒介关注的不应只是满足消费者需求，而应是社会需求，应当建立完全独立于政府、商业的新公共服务模式。尤其在越来越私有化趋势下，公共广播电视在服务民主需求、提供富有文化价值的内容和促进社会凝聚具有不可替代的地位与作用，这是公共服务理论的核心理念。而以威廉姆斯和基恩（RaymondWilliams和JohnKeane）为代表的激进理论者则认为当建构非市场、非国家的媒介机构（non-market-non-stateinstitutions），并依据不同的受众和服务去规制市场。争论的第二条主线是关乎到媒介控制问题，主张家长主义媒介法的实际上就是赞成政府基于防止色情、暴力内容和保护隐私权对媒介进行干预，而推崇自由主义媒介法的正好持相反的看法，认为应减少控制与检查，呼吁媒介与言论自由，其实这不过是自由市场观点的另一个版本而已，这种自由意志观极易沦为商业媒介巨子的自由而非公民的自由。这些争论其实体现出，在自由市场逻辑主导下的复杂而多变的媒介市场格局中，媒介政策将如何平衡政治、经济和社会利益集团间的关系，当塑造怎样的公共利益观和如何保护之。这期间主要的冲突就是自由市场价值观与公共服务价值观之间的交锋，实际上在许多情况下这些理论又是混杂在一起的。

总之，我们归纳出以下几点看法：首先，尽管自由市场所带来的冲击与影响是巨大的，但是，英国广播电视公共服务传统与公共体制自身也在不断地发展之中，其政策变迁是一种渐变的过程。无论如何变化，独立于政府与商业是其本质属性与准则，而这种独立又体现为一种非政治化的、公民参与和多种利益集团的共同协商与平衡。其次，尽管上述关于媒介政策的讨论有相对明确的分野，即自由市场与公共服务两派，在许多现实情况下，自由市场与公共服务政策却是相互交织的和相互依存的，并非相互隔绝、泾渭分明。这是因为当今极少有非公即私的社会或经济制度，很多都是具有私有或共有特征的混合制度。比如，竞争性市场是典型的私有制度的象征，而一旦一个有效竞争的市场建构了，个人无论对其建设和维护是否支付费用都可以自由使用。同样，任何市场如果没有各种公共制度的支持，是难以维系下去的[19]。再次，在当今世界媒介市场格局下，广播电视产品与服务的产供组合方式都不可能是单一的，即无论是传统的自由市场体制，还是公共体制，乃至国家体制都不是解决现实问题和提供服务的唯一方案。由此广播电视政策也不应只是囿于一隅，应是政治、经济和社会等多种力量博弈的结果，关注的核心当是由谁来决策以及如何组织各种与媒介有关的活动与行为。最后，媒介政策的变迁实际上是一种有关公共价值理念的变化历程，或者说以意识形态为核心的价值理念体系是媒介政策变迁的重要根由。

3英国广播电视公共服务的理念与实践

3.1BBC的公共服务理念

成立于1922年的BBC原本是一家由许多无线电制造商和财团共同投资的、旨在获取商业利润的公司，即英国广播公司（BritishBroadcastingCompany），由邮政局（thePostOffice）负责管理，其收入主要来源于收音机税收和执照费（licensefee），但是处于草创阶段的BBC在收入来源、管理与盈利模式上都存在着许多问题。为此，当时的邮政局于1923年组建了以赛克斯为首的独立委员会（SykesCommittee）对公司的财政状况等问题进行调查研究并了报告，两年半后克劳福德委员会（CrawfordCommittee）也了有关BBC发展状况的调研报告。基于此，于1927年BBC改组并获得皇家宪章，即改名为theBritishBroadcastingCorporation，company和corporation虽然一字之差，但公司的性质则发生了本质上的转变：由商业机构转变为公共公司，成为垄断性质的公共公司（publicservicecorporation），其最高权力机构是理事会，是公民的信托，直接授命于皇家行使其职能，力求独立于政府；公司的资金来源于公民缴纳的执照费，以保证其不受商业力量的左右，其宗旨是最大限度地为所有公民提供信息、教育和娱乐服务。那么这些公共服务应该包括什么呢？BBC首任总裁瑞斯认为大众不知道真正需要什么，知道想要什么的人是很少的，而知道需要什么的人就更少了因此，BBC提供公民应该需要的，而非其想要的，把人类最优秀的知识、创造和成就传播给尽可能多的英国公民[20]。由此，我们可以归纳出BBC的基本公共服务理念：一是从服务范围和宗旨上而言的普适性；二是治理模式和组织结构上的独立性，以免受商业和政治权力的左右；三是服务提供上的高质量化，不是迎合受众或公民的需求，而是提供精英阶层认为是无害而有价值的内容和服务。

3.2BBC公共服务理念的发展

从1927年开始长期以来英国公共广播组织与管理结构有3大基本原则，即垄断、执照费模式和独立的公共管理机构[21]。直到1951年劳埃德（SelwynLloyd）发表了少数派报告（MinorityReport）[22]明确反对BBC继续垄断英国广播电视业。此后，当时的保守党政府于1951年和1952年了两份白皮书，旨在结束BBC的垄断地位、成立商业电视台，到1954年7月电视法案（TheTelevisionAct1954）出台，英国首家商业电视网－独立电视台ITV正式建立，并于1955年9月开播，英国广播电视业由BBC垄断的格局被打破了。不过，从政策安排上来看，ITV除了采用商业运营模式之外，无论是在治理结构还是在服务宗旨上几乎都是BBC的一种翻版。[23]尽管ITV在成立之初秉承了公共服务的传统，但是商业机构最大和本质的目的是获取高额利润，其节目制作的主要意图是为广告商制造受众。为此，1960年6月皮金顿委员会（PilkingtonCommittee）对整个英国广电产业格局与节目内容发展趋向等问题进行了调研，于1962年6月发表的调研报告批驳了ITV所倡导的“公众所需即我们所要提供”的观念，认为这不过是一种假民主和假象而已，只是把公众当作大量的同质化的受众看待而已，这无疑低估了公众的品味、导致低俗化。1963年政府出台的电视法案采纳了该报告的建议，强化ITV为公共利益服务的职责。自皮金顿报告发表，特别是娱乐性的BBC2开播以来，BBC和ITV的竞争步入了平稳时期，双方互相影响，却又互相依存，步入了双头寡居时期。这种双方相安无事的格局到20世纪70年代就引起了人们愈来愈多的不满，一方面这两个垄断机构变得越来越保守和自负、越来越迷恋于谋求和保护自己的利益，从而阻碍了创新能力的进一步提高与富有创意和艺术性产品的供给，未能很好地反映日渐多元化英国社会文化，另一方面，各党派政治人士、研究机构、学者等对当时电视节目内容存在的问题和公共责任感不强等提出了许多批判意见。[24]此外，随着格林内达媒介公司（GranadaMedia）等节目制作公司的发展，对节目制作独立性的要求也日渐高涨。为此，经过近3年的调研，安南委员会（AnnanCommittee）于1977年2月发表了关于英国广电业未来发展的报告（ReportoftheCommitteeonthefutureofbroadcasting）。其核心目的和内容有以下3个方面：一是维护英国广播电视公共服务的传统，广电业的管理应由独立的公共权力机构负责，这些机构必须独立于政府，从维护公共利益的角度出发对节目内容负责。二是要促进广播电视业的多样性和多元化，打破双头寡居的格局，建议成立一个实行商业化运营模式的公共服务电视频道，即C4（于1982年成立）。三是要保证广电机构编辑的独立性，免受政治、既得利益集团的左右。可见，在安南委员会看来，为公共利益服务是英国广播电视业的基本和重要职能，进一步拓展了瑞斯所提倡的为全体公民提供信息、教育和娱乐服务的信条，即延伸公民的利益范围，为公民提供更多的选择和服务，也就是报告中所言的丰富性（enrichment）。这意味着公共利益不再仅仅是将公民作为一种同质性的大众来看待，而是要满足不同群体和个人的多种文化需求，为此在政策安排上就要促使产业结构和竞争主体的多元化，同时加强对内容的规制。

总的说来，从赛克斯报告到安南报告，由BBC垄断到双头寡居，BBC的公共服务理念以及英国公共广播电视传统得以形成、发展、传承。当然在不同的时期政策安排上表现是不同的：⑴在英国广播电视发展初期，采取皇家宪章、执照契约与执照费收入模式使得BBC免受政治和商业力量的干预，保证了BBC的独立性，而垄断的形式促使广电技术有效推广与资源的整合以及最大限度地满足公共利益。⑵处于竞争格局中的BBC和ITV皆负有公共责任，这不仅能确保大量本土节目内容的高质量化，而且也可以促使产业格局的平衡与节目内容的丰富，以满足公民多样化需求，即多样性。

3.3皮考克报告与公共服务的市场化

1979年撒切尔夫人开始入主唐宁街10号，在她长达11年的执政历程中，大力推行私有化和市场化改革，实行放松规制等自由市场主义经济政策，从而开启和形成了英国历史上的撒切尔时代。其后的梅杰政府、布莱尔政府也基本延续了这种市场自由主义的政策理念。由此，英国广播电视公共服务理念，乃至整个媒介政策也发生了很大的变革，其中发表于1986年的皮考克报告极具代表性，可以说是英国广播电视政策史上的一个里程碑，其后政府出台的1990年广电法案、1994年广电白皮书等几乎都成了这个报告的克隆版和继承者，以至于此后的英国广播电视政策变迁历程被称之为后皮考克时代（post－peacock）。

于1986年5月的皮考克报告基本上维护了现存公共广播电视的格局，对BBC赖以生存的资金模式和治理结构并未给予全面否定。不过在肯定的同时，也指出了公共广播电视现存的许多问题。一是BBC和ITV缺乏消费者至上的市场理念，而且由于BBC依赖于公共资金与政府的规制管理，现存的管理与组织结构模式就很难避免政治以及其他特殊利益团体的左右。二是公共广播电视组织结构本身存在难以克服的弊端，即对成本的控制和效率的追求都不及市场。基于此，皮考克报告认为，英国广电业应当转向高度发展的基于消费者至上的市场体制，这就要认识到观众和听众等完全可以根据自己的利益与喜好做出自己的最佳选择，也就是说通过自由购买产品和服务来满足其需求。同时，一个理想的市场应是为所有节目制作商提供自由进入的机会，而流通体系则应能承载足够量的节目内容、诸如按次计费（pay-per-view）等功能。当然这种转型需要一个过程，在政策安排上至少要经历三个阶段：在第一个阶段BBC仍旧延续执照费的收入模式，到第二阶段要逐步实现节目或服务订购费（subscription）代替执照费模式，直至第三个阶段才能实现全面市场体制，建构具有多种频道和流通渠道以及多元化的收入与付费方式的广播电视市场运行体系。这是这个报告的核心理念，也是对公共广播电视乃至整个广电业冲击最大的，可以说是完全改变了英国公共广播电视传统，即由公民至上转向消费者至上，由关注公共利益转向关注个人利益，这是一种政策理论基础和价值理念的根本转型。进一步讲，在皮考克委员会看来，英国广电政策最基本的目的就是增强消费者选择的自由和促使节目制作商为公众提供更多的、丰富的节目内容，向消费者至上的市场体制转变应是英国广播电视发展的趋向。

此后，1992年英国国家遗产部的题为“BBC和公共广播电视的未来”白皮书阐释了面对频率频谱资源不再稀缺与流通渠道多样化的时代公共广播电视应当具有的目标，其实就是指出了公共广播电视应具有的新理念和提供符合时代特点的节目与服务。在白皮书所罗列的8个目标中，除了提高质量、保证编辑独立性、满足所有国民多种需求的节目与服务的普适性以及提高民族认同感之外，其他3条均是对皮考克报告的消费者至上理念的进一步阐释。首先就是要以受众为中心，受众的利益要高于广电机构、广告商、政党等任何利益团体。其次是多样性和选择问题，公共广播电视应重在提供多种多样的信息和教育节目内容，而适当减少娱乐性节目，但实际上这与普适性是相互冲突的。最后是提高效率，以充分实现公共资金（执照费）的价值。

总的来说，自皮考克报告以来，英国广播电视公共服务的价值理念发生了根本性的转变，公共服务广播电视传统也受到了前所未有的冲击，商业价值超越了文化价值，公民自由选择的理念取代了被动告知、受教育和娱乐的传统观念。

3.4广播电视公共服务内涵的变化

皮考克报告使得英国广播电视公共服务的价值理念发生了根本性转变，而1999年的戴维斯报告、2000年政府白皮书以及2003年传播法案则赋予了英国广播电视公共服务新的内涵与构建了新的治理结构。

戴维斯报告承袭了皮考克委员会的观点，认为在没有确定BBC在新时代下的服务目标和范围时，就无法讨论其资金来源等问题，其实这关乎到在频率频谱资源不再稀缺的时代如何界定公共广播电视的问题。进一步讲，就是公共广播电视在融合了提高创造力和市场竞争能力双重压力的复合广电生态环境下如何实现为公共利益服务的问题。首先，现阶段英国社会普遍认为公共广播电视至少具备3个基本原则[25]：一是作为公共广播电视机构的BBC所提供的产品与服务不可能全部都是属于公共服务的，而其他机构也不是完全就不提供此类服务，但BBC所提供的绝大部分节目内容与服务应是符合公共服务标准的，而且这也正是商业机构绝对不肯提供的；二是全球化和数字化促使了媒介公司产生规模经济和范围经济效应，这会导致新的垄断，而受众群却日趋分化，这样一来就会造成市场失灵，公共广播电视正是起到匡正市场失灵，提供私人机构所不愿供给的信息、教育和娱乐；三是多年来ITV和C4成功地提供了公共服务，说明广播电视公共服务也可以通过私人领域来实现。这意味着：⑴BBC等公共广播电视在数字时代仍居于重要的地位，甚至更为重要的地位。2000年政府白皮书也明确阐释了这一点，认为迄今为止公共广播电视是满足英国公民所需和供给原创节目的最佳途径，而且公共广播电视能考虑到全英公民的利益、可以消除因所有权集中而造成的多样化缺失等问题、体现具有强有力文化的合理性[26]。⑵无论是戴维斯报告还是2000年政府白皮书都认为，尽管公共广播电视在英国有着举足轻重的地位，但为了实现公共利益的最大化，现行资金模式和产业格局必须进行改革与调整，可以通过执照费、广告费与多元化产供主体等来为用户提供大众化、高质量和多样化的英国原创节目内容。也就是说在频谱频率资源稀缺时代为了公共利益而采用单一的执照费和垄断运营的模式，而在此类资源不再稀缺的时代，就当拓展资金来源和建构多元化的公共广播电视体系，进而形成公共、商业性的公共和纯粹商业广电公司相互竞争、相互制衡、竞争和质量并举的良性格局。进一步讲，英国公共广播电视的内涵扩大了，除了BBC是纯粹的公共广播电视机构之外，肩负着公共服务责任的ITV、C4和C5都属于公共电视的范畴。可见，从戴维斯报告始，谈及英国公共广播电视不再仅仅是BBC，而是囊括了纯公共广电公司和商业模式的公共服务机构，包括BBC、S4C（SianelPedwarCymru或ChannelFourWales)与C4、ITV及C5[27]。

2000年白皮书提出建立统一的规制机构Ofcom和三层治理结构，2003年传播法案将此确定下来，并详细地规定了Ofcom的职能以及三层治理结构的内涵[28]。三层结构是一种对不同性质和职能的广电机构进行分类规制的治理结构，第一层是针对所有广电机构的，包括内容制作的最低标准、广告和赞助的规制、客观公正准确的新闻标准和欧共体有关电视台的配额制度等；第二、三层都是针对公共广播电视的，前者由Ofcom负责，确保可量化的公共服务。比如，独立制作和原创节目的配额、完成地方性节目的目标等，后者是指公共广电公司根据有关法律对无法量化的定性的东西进行自律。具体而言，各个机构的公共服务职能和受规制的程度是不同的，BBC是公共服务的主体，面向全英公民提供具有普适性、多样性和独创性的节目内容与服务，对其的管理更多地是体现为通过理事会进行自我规制，涉及到皇家宪章和执照契约的有关规定、保持其独立于政治和编辑独立性等，Ofcom主要规制BBC的商业行为；S4C也是由其理事会进行自我规制，核心任务是提供威尔士语节目内容；C4、ITV和C5是由Ofcom来规制和管理的，C4主要服务于小众和边缘化的群体，主要播放独立节目制作公司的节目内容，是非赢利的商业公共广电公司。戴维斯报告曾建议其私有化，2000年白皮书否决了这一建议，以确保其提供独创性节目。ITV的重心在于提供地方性节目内容，政府原则上对其采取放松规制的策略，特别是减少对其管理的具体规定；而C5的公共服务义务最轻，其存在的主要目的是为促使公共广电公司的竞争和提供流行节目。这样一来，就形成了一个多层次、多元化、多样性、相互竞争和相互补足的复合型公共广电体系，其中的核心是BBC，外围的第一层是C4、S4C和ITV，第二层是C5。2006年3月英国政府的白皮书及其后的有关讨论和2006年10月出台的BBC新宪章承袭了这些理念，并把除默多克的BSkyB以外的英国本土广播电视机构都纳入了公共广播电视体系当中。

可以看出，从戴维斯报告开始，特别是从2000年政府白皮书以来，英国政府重申公共广播电视要提供信息、教育和娱乐服务的基本目标不变，确立了公共广播电视在数字时代的重要地位和作用，推展了广播电视公共服务的内涵与外延，构建了21世纪初英国公共广播电视整体格局和公共政策框架。首先，从价值理念上由消费者至上向保护公民利益和消费者利益并举，将确保公民言论自由与道德和隐私间的适度平衡以及消费者的经济利益纳入一体。其次，在规制和治理结构上提出了分类规制的理念，对肩负不同公共服务职能的机构采取不同的方式，同时建立统一的规制组织－Ofcom，以有效应对复杂多变的传播市场。再次，在公共广播电视产品与服务的供给方式上，倡导为实现公共利益的最大化而采取纯粹公共资金、商业运营等多种产供组合模式。最后，有效竞争是建构富有活力的公共广播电视体系的保障，多层次的竞争格局有利于产品与服务的多样性、多元化与保持高质量的水准。

总的来说，随着技术与社会的发展，英国公共广播电视发生了很大的变化，逐渐形成了公共广播电视体系（thesystemofPSB），以不断完善和推进广播电视公共服务，更好地提供相互补充而又多样化的内容与服务。自1955年ITV成立以来英国广播电视公共服务的方式就在不断地演化着，单一的公共资金（publicfund）模式逐步被打破，从公共垄断到双头寡居，发展到现在的多元竞争格局。2006年白皮书认为英国公共广播电视除BBC之外，还包括独立电视（ITV）、第四频道（C4即Channel4）、第五频道（C5即Channel5），称之为商业性的公共广播电视机构（commercialpublicservicebroadcasting）[29]。不过肩负着向全英公民服务的BBC始终是英国公共广播电视体系的核心，

目前任何国家都对广播电视业进行基于维护公共利益目标的干预，或通过规制或提供公共资金等，只是干预的程度有所不同。像美国、新西兰等国没有规定广播电视机构的公共服务职能，主要通过公共资金来干预；而像澳大利亚、加拿大和法国等国家就有关于促使商业机构提供强化民族认同感等公共节目内容等方面的规制，而英国等则是形成了公共广播电视传统，本土广播电视机构都肩负公共服务的职能。从这个角度上来说，在全球自由市场大兴的环境下，近年来西方发达国家却越来越重视提高广播电视的非商业价值。当然，这并不意味着任何国家都要建构公共广播电视体系，毕竟，像英国这样的公共广播电视体系的形成需要不仅仅是资金、治理机构，还有政治经济结构、文化传统、价值理念体系等多方面的保障，但至少可以肯定地说，单纯的商业价值不是未来广播电视追逐的目标，无论是公共垄断还是商业寡头也不是未来广播电视业的美好格局。（待续）

[注释]

[1]【美】珍妮特•V•登哈特，罗伯特•B•登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京中国人民大学出版社.第64－65页.

[2]Feintuck,Mike.(2004).ThePublicInterestinRegulation.NewYork:OxfordUniversityPress.p.10.

[3]Held,Virginia.(1970).PublicInterestandIndividualInterest.NewYork:BasicBooks.

[4]Feintuck,Mike.(2004).ThePublicInterestinRegulation.N.Y.:OxfordUniversityPress.p.11－31.

[5]Hertz,N.(2002).TheSilentTackover:GlobalCapitalismandtheDeathofDemoracy.London:ArrowBooks.p.102.

[6]Feintuck,Mike.(2004).ThePublicInterestinRegulation.N.Y.:OxfordUniversityPress.p.248.

[7]【美】珍妮特•V•登哈特，罗伯特•B•登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京：中国人民大学出版社.第65－71页.

[8]Herring,E.Pendleton.(1936).PublicAdministrationandthePublicInterest.NewYork:RussellandRussell.p.23.

[9]Appleby,Paul.(1950).MoralityandAdministrationinDemocraticGovernment.BatonRouge:LouisanaStateUniversityPress.p.35.

[10]【英】亚当•斯密著，郭大力等译.《国民财富的性质和原因的研究》，北京：商务印书馆，1994年版，第14页。

[11]【美】珍妮特•V•登哈特，罗伯特•B•登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京：中国人民大学出版社.第72－74页.

[12]Osborne,David，andTedGaebler.(1992).ReinventingGovernment:HowtheEntrepreneurialSpiritisTransformingthePublicSector.MA:Addison-Wesley.p.3.

[13]Stone,Deborah.(1988).PolicyParadoxandPoliticalReason.NewYork:HarperCollins.p.10.

[14]【美】珍妮特•V•登哈特，罗伯特•B•登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京：中国人民大学出版社.第75页.

[15]Fox,Charles.(1996).ReinventingGovernmentasPostmodernSymbolicPolitics.PublicAdministrationReview56(3);Schachter,HindyLauser.(1997).ReinventingGovernmentorReinventingOurselves.NewYork:StateUniversityofNewYorkPress.

[16]【美】珍妮特•V•登哈特，罗伯特•B•登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京：中国人民大学出版社.第45页，第62－79页.

[17]Kops,Manfred著，何勇译.《公共广播电视及其经济来源分析》.北京：《媒介研究》.2004年第1期.

[18]McQuail,DenisandSiune,Karen.(2003).MediaPolicy:Converge,ConcentrationandCommerce.Londond:SAGEPublicationsLtd..p.27.

[19]【美】埃莉诺•奥斯特洛姆著，余迅达等译.《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》.上海：上海三联书店.2000年6月版.第31页.

[20]Reith,John.(1924).BroadcastoverBritain.London:Hodder.p.34.Hutchison,David.(1999).MediaPolicy:anintroduction.Oxford:BlackWellPublisherLtd.p.34,p20.

[21]Paulu,Burton.(1956).BritishBroadcasting:RadioandtelevisionintheUnitedKingdom.Minneapolis:UniversityofMinnesotaPress.p.12.

[22]1949年当时的英国工党政府组建了以经济学家贝佛瑞吉（WilliamHenryBeveridge）为首的委员会对BBC进行审核，于1951年1月公布了调查报告（BeveridgeReport），建议维持BBC垄断地位、延续BBC宪章和执照费模式（但审核期限为5年）。随后，同年的7月工党政府就此公布了白皮书，认可了贝佛瑞吉报告。在1951年贝佛瑞吉委员会报告的同时，其成员之一劳埃德（SelwynLloyd）也提交了一份少数派报告（MinorityReport），只是当时没有被工党政府采纳，后来却成了支持成立商业广电机构游说者的重要理论依据。

[23]参见1964年电视法案（thetelevisionact1964），该法案是在1954年和1963年电视法案修订而成的，RetrievedatJuly15,2005,fromwww.terramedia.co.uk/law/broadcasting_laws.htm。

[24]Franklin,Bob.(2001).BritishTelevisionPolicy:AReader.London:Routledge.p.9.

[25]DaviesCommittee.(1999).theFutureFundingoftheBBC.RetrievedSeptember16,2005,fromwww.culture.gov.uk/NR/rdonlyres/E506C90B-5D57-47AD-82F1-AB4EFC4A8EFC/0/reviewcobbc.pdf.

[26]英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译.《英国政府通讯白皮书》.北京：中国法制出版社.2002年4月版.第61－63页.

[27]英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译.《英国政府通讯白皮书》.北京：中国法制出版社.2002年4月版.第59页.

[28]英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译.《英国政府通讯白皮书》.北京：中国法制出版社.2002年4月版.第65－71页。并参见CommunicationsAct2003,RetrievedJanuary12,2006fromwww.opsi.gov.uk/acts/acts2003/30021--f.htm#198。

[29]DepartmentforCulture,MediaandSport.(2006).APublicServiceforAll:theBBCinthedigitalage.RetrievedatMarth16,2006,from.uk/have_your_say/white_paper/bbc_whitepaper_march06.pdf.

[30]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.p.25-26.

[31]Ibid,p.46.

[32]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.p.56-62.

[33]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.p.84－89.

[34]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.,p.89.

[35]Heywood,Andrew.(1998):PoliticalIdeologies:AnIntroduction.(secondedition).London:MACMILLANPRESSLtd.p.91－100.

[36]【英】安东尼•吉登斯著，李惠斌等译.《超越左与右：激进政治的未来》.北京：社会科学文献出版社.2000年5月版.第266页.

[37]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies:AnIntroduction.(secondedition).London:MacmillanPressLtd.p.96.

[38]Giddens,Anthony.(1998).TheThirdWay:theRenewelofSocialDemocracy.Cambridge:PolityPress.p.64-65.

[39]Heywood,Andrew.(1998).PoliticalIdeologies—AnIntroduction.(SecondEdition).London:MacmillanPressLtd.p.105-115.

[40]吴敬琏.《当代中国经济改革》.上海：上海远东出版社.2004年1月版.第44－45页.

[41]曲志红.《全国文化体制改革工作会议28日至30日在北京召开》.北京：《人民日报》.2006年3月31日.第一版.

[42]徐光春.《解放思想，振奋精神，团结一致，扎实工作，全面开创广播影视改革发展新局面》.2003年12月22日在中国全国广播影视工作会议上的报告.

[43]赵实.《在全国广播影视局长座谈会上的总结讲话》.国家广播电视电影总局办公厅编.《广播影视工作重要文件汇编》.2003年.第486页.

[44]赵实.《在全国广播影视局长座谈会上的总结讲话》.国家广播电视电影总局办公厅编.《广播影视工作重要文件汇编》.2003年.第486页.

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30【美】珍妮特•V•登哈特，罗伯特•B•登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京：中国人民大学出版社.