西方公共广播电视体制研究论文

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[摘要]当代西方诸国公共广播电视经营机构一方面依法独立运行，普遍地具有一系列共同的基本特征；另一方面由于同社会众基本政治力量结成不同的政治调控关系，而形成彼此相异的体制类型，主要有国有公营型、国有国会主导型、社会联合公营型和国有政府主导型等。

[关键词]广播电视；体制

Abstract:Ononehand,thepublicbroadcastingandtelevisioninstitutionsinmodernwesternworldoperateindependentlyinaccordancewithregulationsandlawsandpossesssomecommonfeatures.Ontheotherhand,becauseoftheirdifferentrelationshipswiththefundamentalpoliticalgroups,theyhaveformeddifferentinstitutionalpatterns.

Keywords:Broadcastingandtelevision;system

在当代西方广播电视体制基本模式中公共广播电视体制最为错综复杂。我国学界近10余年对此展开研究，取得了相当成绩，当然还有待于进一步梳理与补正。

所谓广播电视的公共模式，就是通过一定的制度设计，以公共视听费，或以社会资助为主，国家财政补贴为辅，以此消除商业营利的驱动力，在非商业主义、民主政治和中立自主的基础上，建立服务于公共利益和对利：会负责的广播电视体制，从而促进言论的自由传播、文化的多元发展、信息的可选择性、教育的繁荣和高质量节目的制作。在诸多基本政治力量制约下，当代西方诸国公共广播电视经营机构一方面依法独立运行，普遍地具有一系列共同的基本特征；另一方面由于跟社会众基本政治力量结成不同的政治调控关系，而形成彼此相异的体制类型，主要有国有公营型、国有国会主导型、社会联合公营型和国有政府主导型等。

一、国有社会公营体制

国有社会公营广播电视体制是以资产国家所有和经营活动由公司在社会参与下自主进行为基本特点。

从广义上讲，国有社会公营广播电视体制包括国有政府主导型、国有国会主导型和社会联合公营型诸多体制，因为当代，尤其是80年代以来，所有这些公共广播电视体制类型其最高层的人事构成和总体财政状况是由社会各基本政治力量共同决定的，而电台电视台基本上是依法自主经营，政府—般专事间接调控。从狭义上讲，所谓国有社会公营广播电视体制，它跟政府或国会主导之下的公共广播电视体制最大的区别是：由于法律的明确规定或强大的文化传统，政府和国会都不能主导国有公营型广播电视公司最高管理机构的人选。

从历史影响和实际状况看，英国BBC是国有社会公营型广播电视的典范。BBC是依据“皇家宪章”特许经营广播电视的公共企业，因此宪章基础而在法理上独立于国会和政府;董事会是它的最高权力机构，成员共12名，其中负责苏格兰、威尔士和北爱尔兰地区事务的董事各一名。BBC董事会成员由政府推荐，女王任命，虽然并不是按代表制原则而是以社会贤达的标准选定①，仍然具有广泛的社会代表性。究其原因，很重要的一点是：在推荐BBC董事时，政府一般不自行其事，而是按照不成文惯例，依据历届皇家政策咨询调研委员会和社会诸利益集团（包括传媒界）的意见展开工作。在BBC的发展史上，皇家政策咨询调研委员会起着关键性作用。该委员会是独立于政府和国会的，其成员按多元和功绩原则从社会贤达中选出，其工作主要是通过征询社会相关人士与团体的意见以及举行公共听证会，集思广益，深入研究，最终就英国广播电视事业的发展与改革提出报告。贝弗里奇报告（BeverldgeReport1949）、皮尔金顿报告（PilkingtonReport1962）和安南报告（AnnanReport1977）等对BBC的变革起过至关重要的作用。英国政府受国会委托推荐BBC董事会成员，监管和发放执照给BBC，因此无疑有很大的权力。但是，自20世纪20年代以来，英国政府很少利用此种管辖BBC的权力去凭自己的意愿组建BBC董事会，干涉BBC的日常工作。之所以英同政府奉行此项政策，是因为一方面英国存在悠久而又强大的不干涉社会公共事务的文化传统，另一方面归根到底英国政府是受托管理BBC，一旦政府跟皇家政策咨询调研委员会、BBC董事会、BBC总经理以及BBC从业人员等发生尖锐冲突，国会有权干预，以维护宪章所规定BBC社会公营原则。

BBC董事会只是个战略决策和预算监控机构，它在选定BBC总经理后，一般并不干预BBC日常事务，而是让他全权处理。

虽然，“皇家宪章”予以BBC政治和经济上独立办理公共广播电视的特许权，但是英国并没有相应的法律对此加以明确而又详细的界定。相反，英国政府由于可以定期审核和重新颁发执照，随时吊销执照，并且主管BBC董事会人选，对BBC节目有最后的命令权，因此原则上对BBC有着巨大的潜在权力。在缺乏或没有类似英国文化传统惯例的国家，BBC体制在实际运行过程中其独立性可能受到很大冲击。所以，当代西方国有社会公营广播电视在体制上一般设置某种直接的权力制衡机制（诸如加强国会监督和推行选择领导成员的代表制和公议制等）。

二、社会联合公营体制

社会联合公营广播电视体制，是以众方政治力量共同认可公共广播电视组织结构、领导人选和大政方针为核心特征的。

跟国有社会公营广播电视体制相比，社会联合公营广播电视体制虽然同属于公营广播电视体制范围，但是有其特殊之处：其一是公有制形态多样，主要有国家所有、地方所有、公众团体所有和社区所有等；其二是经费来源更加多元，除了视听费、国家财政补贴和广告收入之外，还有公司、社团、个人捐资等；其三是众方政治力量的共同认可发挥着主导性的政治调控作用，这可以说是此类广播电视体制的突出特点。在国有社会公营广播电视体制中，中央政府在众多政治力量的互相制衡关系中仍然具有举足轻重的地位，而在社会联合公营广播电视中，党派、社会团体、区域势力（地方与社区）的竞争和合作最终决定了广播电视经营机构的传播活动与最高层的人事安排，中央政府广播电视主管部门一般不能干涉和直接影响社会联合公营广播电视经营机构的人事安排和节目内容，只能依法进行很有限的宏观调控。

当代西方社会联合公营广播电视体制大致可区分出地方联合型、社区/文化联合型、党派联合型、公众团体联合型多种形态。

1.地方联合型

德国公共广播电视是地方联合型的典型代表，其体制设计的基本立足点，是防止传媒成为国家附庸，反对传媒权力系统的集权化，确保传媒的多元主义原则②。它—方面继承了欧洲以BBC为代表的公共广播电视体制，奉行服务公共利益的宗旨，另一方面以地区所有代替国家所有，以传媒权力的横向联合取替英法国有公共广播电视所采取的传媒权力的垂直集中领导形式，也即是说，德国公共广播电视联合会（ARD）不存在自上而下的领导中心，而BBC董事会和总经理则是BBC内部垂直向下的权力核心，其对BBC各部门实行中央集权式的领导。

德国基本法规定：除对外传送新闻的广播电视台必须依照联邦政府规章经营外，德国公共广播电视台处于德国各州文化主权管辖范围内，联邦邮政部只是透过部分私有化的电信公司对它们施以很有限的政治影响。在联邦权力层面上，真正对德国公共广播电视业发挥巨大作用的不是联邦政府，而是联邦法院。但是，联邦法院并不削弱，而是加强德国公共广播电视台开展经营活动和免遭联邦政府左右的独立自主性。虽然管理公共广播电视是各州的文化主权，但是这—文化主权不是仅由州政府，而是由社会方方面面共同实现与实施的。德国务州所办公共广播电视台是地区公有，并不隶属于州政府，而是各自由一个依照联邦宪法院条例组成的、体现社会各界利益的理事会统领。该理事会会员一般由议会、政党、工商、劳工、农场主、体育、妇女代表、文化学术等阶层各推选一名代表组成，其主要责任是制订规章，选举广播电视台管理委员会，决定总经理任免，审核年度财务预算和开支状况，监督总经理的日常工作，而广播电视台管理委员会则是业务监督机构。德国各州公共广播电视台以民主的方式组成公营性质的德国广播电视联合会（ARD）和德国广播电视二台，其经费以视听费为主，辅之以广告收入。另外，德国所有广播电视台接受独立于联邦政府的国家广播电视行政委员会的行业管理，但后者并不能影响前者的人事和财政，而且依照联邦法院规定，其成员也是由议会和社会各界代表组成。因此，德国公共广播电视独立性比英国BBC获得更加强有力的体制保障。

2.社区/文化联合型

跟德国公共广播电视体制相当类似的是社区/文化联合型，比利时公共广播电视即属于此种社会联合公营广播电视体制，其最大的特征是：全国性的公共广播电视系统是由分属于不同社区/文化的公共广播电视台构成的。

如果说德国公共广播电视重在区域联合，那么比利时公共广播电视则突出文化整合和社区所有。比利时公共广播电视体制有别于德国的另一大特征是：全国三大以不同社区文化划分的公共广播电视台各自为阵，不象德国各州公共广播电视台联结成ARD和ZDF二大公有公营广播电视系统。1960年至1977年间，比利时先后成立了佛兰德社区台（BRT）、瓦隆社区台（RTBF）和德语社区台（BFR），由此形成了延续至今的比利时三大公共广播电视台鼎足而立的局面。其经费构成中，约50-60%为视听费③，其余主要是依靠广告收入和社区政府的财政资助等。各社区广播电视台以理事会为最高领导机构，成员主要经社区众政治势力协商后选定④，中央政府对各社区公共广播电视台进行宏观监管，直接影响很小。

跟德国一样，比利时公共广播电视社区/文化联合型体制是以联邦政府制度为政治基础的，而比利时众政党势均力敌因而长期联合执政这一现实政治状态更加强了其公共广播电视社区/文化联合型体制。

3.党派联合型

六十年代中以前，荷兰公共广播电视体制以党派联合型为基本特征。

第二次世界大战以来，荷兰是一个众多社会利益集团积极参与之下的，以宗教组织和阶级联盟为主构成多极势力阵营的社会，代表各种社会势力的四个大党和六个小党彼此竞争，互相合作，轮流坐庄，共同组成联合政府，联合和协商就自然成为荷兰政治生活的主要特点。

这深刻影响了荷兰公共广播电视体制。荷兰广播电视领域有八个主要组织，它们的代表占据了荷兰广播公司（NOS）理事会成员的绝大多数席位，政府所任命的NOS理事只有数位。这八大广播电视组织分屑社会各主要利益集团，大多数具有鲜明的党派性质。目前，荷兰全国性的三大公共电视频道和五大公共广播台的主体主要是这些公司，其经费中视听费约占64%，广告收入占36%；节目安排依法遵循一定的平衡原则：新闻25%，文化20%，娱乐25%，教育5%⑤。六、七十年代以后，荷兰公共广播电视党派化的社会联合公营体制受到跨党派商业化和世俗化之冲击，这反映了当代荷兰社会政治阵线的融合趋向，但是，这并没有改变荷兰公共广播电视体制党派联合型的基本格局。

4.社会团体联合型

跟欧洲广播电视社会联合型公营体制相比，美国公共广播电视体制政治色彩很弱，是公众团体联合型体制的典型代表。

在商业广播电视占主导的环境中，美国仍有1200多座公共电台和300多座电视台，其前身和主体是美国教育广播电视台。在联邦政府、福特基金会和卡内基基金会等的推动下，60-70年代之际，美国实现了由教育电视台向公共广播电视体制的转型，公共广播电视公司（CPB）、公共电视网（PBS）和公共广播网（NPR）先后成立。CPB负责联邦政府拨款的分配和使用，协调公共广播电视系统各台之间的关系，促进公共广播电视的发展，但不能制作和发行节目。CPB主要政治功能是为了防止政府因拨款而控制公共广播电视。因此，依1967年的美国《公共广播电视法》，CPB委员会15名成员由总统提名，经参议院批准。NPR和PBS则是各公共广播电视台的会员组织，其会员广播电视台由州政府、地方教育部门、高等院校、社会团体等创办，不以营利为目的，而以服务公众为宗旨，经费主要来自经办部门的筹集、企业和个人捐款，辅之以国会拨款等。在美国，无论商业广播电视，还是公共广播电视，都是受美国联邦通讯委员会（FCC）的监管。FCC是国家独立行政机构，5名成员经参议院提名和同意后再由总统任命，相同政党背景的成员至多不得超过3名⑥。FCC最终必须对国会负责。

三、国会主导下的国有公营体制

在国会主导之下的国有公营广播电视体制中，国会是决定全国性公共广播电视的中心力量，在机构组建，尤其是公共传媒领导人选安排，或在日常行业行政监管方面发挥着主导作用。而在以BBC为代表的国有社会公营广播电视体制内，一般情况下，国会重在立法，而在公共广播电视机构的实际组建活动及其人事构成方面主要行使监督和同意权，另外国会也不直接对公共广播电视进行行业行政管理，而是让独立的国家广播电视行政机构和政府相关部门负责宏观调控。但是，两者也存在基本相同之处：一是国家所有，二是以法确定公共广播电视的独立法人地位，以免公共广播电视经营机构成为政府或国会及其它社会势力的附庸，从而保证其服务公众的全面性、公正性、客观性、多元性，维护其监督社会、动员舆论和传播信息的独立性。

由于各国政治文化传统、国会组织结构和有关公共广播电视法规体系差异很大，所以国会主导下的国有公营广播电视体制呈现出不同的政治特色，有的党派特征明显，诸如意大利，有的则相反，诸如丹麦；有的社会代表性较大，有的则不然。

1975年后的意大利和1980年后的西班牙公共广播电视体制属于国会主导之下的国有公营广播电视的典型。

在当代西方比较特别的是，意大利没有独立的国家广播电视行政机构，国会广播电视监管委员会以及国会领导下的保证人办公室是意大利全国性公共广播电视的主要监管机构，其中保证人办公室仅有监察和登记权限，不能独立制定法规，而意大利中央政府在此领域所起的作用十分有限⑦。意大利国会广播电视监管委员会1975年依法创办，专事对Rai的监管以及保卫社会舆论和政治文化意识的多元性。该委员会规定Rai必须保持独立性、客观性和传播当今各种各样政治的、社会的、文化的潮流。该委员会由参众两院选定的20位众议员和20位参议员组成，任期五年，党派色彩很浓。该委员会不仅有权确保Rai的传播宗旨，而且为Rai制定一系列总政策（诸如经营原则和公共关系政策），调解有关广播电视频率频道方面的冲突问题，跟参众两议长—起决定Rai理事会人选，影响Raj的节目安排，另外还规范Rai的财政预算。保证人办公室是行政执行机构，主要任务是负责监察广播电视领域行政管理的公正性，给有关当局提供建议，审查广播电视公司的帐目等，其领导人（即保证人Guarantor）经参众两议长推荐后由总统任命。在西方诸国中，芬兰和丹麦公共广播电视体制也属于国会主导下的国有公营广播电视体制⑧。

四、政府主导下的国有公共体制

政府主导下的国有公共体制，是以中央政府作为最终向国会负责的主要角色对公共广播电视进行领导为基本特征。

在此公共广播电视体制中，虽然公共广播电视经营机构原则上依法具有独立公益法人地位，但是中央政府首脑以及相关职能部门可以，也习惯于对公共广播电视经营机构一方面在宏观上进行政策引导，另一方面在微观上以行政手段主导其经营方式、财政收支、人员调动，甚至节目安排及其内容。而在其它当代西方广播电视体制中，不管是国有社会公营型，还是社会联合公营型和国会主导之下的国有公营型，公共广播电视经营机构都是此领域的中心主体，政府一般不能左右其依法开展自主经营活动；另外，由于国会、法院以及其它社会政治势力广泛而又深入参与公共广播电视宏观层面的建构和运作（诸如高层领导任免、财政预算、各类节目传送比例等），形成政治调控关系的多元均衡态势，因此政府不可能起主导作用，而只能作为众多影响公共广播电视的重要一方，主要是发挥些宏观行政调控功能，并且还深受其它政治势力的制约。

有别于其它公共广播电视体制，在政府主导之下的国有公共广播电视体制内，政府主导作用不但很大程度上能够左右公共广播电视经营机构，而且深刻影响独立的国家广播电视行业行政主管机构的政策取向和日常行政行为。有的采取此种广播电视体制类型的国家，不设置独立的国家广播电视行业行政主管部门，在此情况下，政府的作用就更大了。80年代中以前的法国和葡萄牙以及澳大利亚，都实行此种公共广播电视体制，而北欧的挪威和瑞士在相当大的程度上呈现这一公共广播电视体制的特征。

至80年代初，法国依然是西欧“唯一实行有明确的国家经济和社会计划纲领的国家。”⑨1964年至1982年和1986年到日前，法国公共广播电视体制发生了质的变化，实现了由政府主导向法国独立的国家广播电视行业行政机构主导的历史性转型⑩。1945年3月，法国广播公司（其后更名为法国广播电视公司，简称RTF）依法垄断法国广播电视，归属法国政府，对政府信息部而不是国民议会负责，政府总理任免其负责人，并全面控制其新闻报道和节目安排。1964年后法国政府透过法国广播电视局（ORTF）管理委员会控制法国公共广播电视的重要人事安排、财政收入、节目政策和运行形态及其方式，ORTF跟法国政府之间依然存在默从关系⑾，ORTF充斥了戴高乐政府所任命的代表⑿。1989年最高视听委虽会（CSA）成立后，法国政府主导之下的国有公共广播电视体制最终被国有社会公营广播电视体制所取代。

就在当代西方处于非常次要地位的政府垄断下的国有官办广播电视体制而言，法国并不是典型，而是战后至七十年代中期的西班牙和1967年至1974年间的希腊。60年代前的爱尔兰和新西兰也存在过程度相对较弱的政府垄断下的国有官办广播电视体制。

注释：

①PilkingtonReport（1960）.P123.London,1962.

②PeterJ.Humphreys,MediaandMediaPolicyinGermany.P4.USA:OxfordProvidence,1994.

③BerntStubbeOstergaard（ed.）TheMediainWesternEurope.P19,P27.London/ThousandOaks/NewDelhi:SagePublications,1997.

④M.Hirsch‘Belgium’,inH.J.Kleinsteuberetal（eds）,ElectronicMediaandPoliticsinWesternEurope.Frankfurt/NewYork:Campus,1986.

⑤SergeRobillant,TelevisioninEurope.P155.JohnLibbey.1995;KeesBrantsandDenisMcQuail,‘TheNetherlands’,inBerntOstergaard（ed.）,TheMediainWesternEurope.London/Newbury/NewDelhi:SagePublications.1997;PeterJ.Humphreys,MediaandMediaPolicyinWesternEurope.P139-143.U.S,A:OxfordProvidence,1994.

⑥1983年以前FCC有7名成员。参见WolfgangHoffmann-Rien,RegulatingMedia.P18.P58.NewYork/London:TheGuilfordPress,1996.

⑦RobertKAvery（ed.）PublicServiceBroadcasting,P111.London/ThousandOaks/NewDelhi:SagePnb1ications,1993.

⑧BerntStubbeOstergaard（ed.）theMediainWesternEurope.P52-53，P40-41.London/ThousandOaks/NewDelhi:SagePublication,1997.

⑨阿兰.G.格鲁奇《比较经济制度》第226页，中国社会科学出版社，1983年版。

⑩R.Kuhn，TheMediainFrance.P5.London/NewYork:Routledge.1995；杨祖功，顾俊礼等《西方政治制度比较》第306-314页，世界知识出版社，1992年。

⑾转引自PeteJHumphreys,MediaandMediaPolicyinWesternEurope.P147.USA:0xfordProvidence,1994.

⑿M.Vaughan‘InSearchofPuralism:TheBroadcastinginFrance’,JournalofAreaStudies,No.12.1985,DoubleIssuePartIIP20;P.Flichy‘MediaControlinFrance’.inV.MoscoandWasko（ed）,CriticalCommunicationsReview，vol.2,P232.NorwoodNewJersey:AblexPubCorp,1984.