高校财务预算绩效管理思考

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摘要:通过对我国预算绩效管理发展历程的梳理，分析高校预算绩效管理存在的问题。这些问题主要为预算绩效理念尚未筑牢，预算绩效评价的责任主体模糊，预算绩效管理体制不健全，预算绩效评价指标体系缺乏适用性。基于以上分析提出要筑牢高校预算绩效理念，明确高校预算绩效管理各环节的责任主体，健全高校预算绩效管理体制，优化高校绩效评价指标体系。通过改进高校财务预算绩效管理，提高高校预算资金的使用效率和效果，促进高校治理水平不断提升。

关键词:高校;预算绩效;绩效管理

当前，我国经济正由高速增长转向高质量发展。在这个转变发展方式的关键时期，国家财税体制改革不断推进，预算管理制度持续完善，全面实施预算绩效管理的必要性和紧迫性越发凸显。高校财务工作只有紧跟新时代新形势的要求，才能为高校的管理和服务提供良好保障，促进高校治理水平不断提升。

一预算绩效管理的发展与内

(一)预算绩效管理的发展历程。自20世纪90年代后期现代绩效管理的理念在我国萌芽以来，绩效管理在实践工作中的运用逐步深化。从2000年开始，湖北、北京、湖南、河北、福建等地率先进行了支出绩效评价的小规模探索。2002年，财政部印发了《中央本级项目支出预算管理办法(试行)》，提出要对财政预算资金安排项目的执行过程实施追踪问效制度，并对项目完成结果进行绩效评价。自此，绩效管理的理念不断融入我国的预算管理之中，两者相互促进，密不可分。预算绩效管理在我国大致经历了四个发展阶段［1］，各个阶段的预算绩效管理目标和评价方式有所不同，具体如下:第一，萌芽探索阶段(20世纪90年代后期—2002年)。财政部《中央本级项目支出预算管理办法(试行)》，提出要通过绩效评价来提高财政资金使用效益。第二，试点实施阶段(2003—2010年)。党的十六届二中全会提出要“建立预算绩效评价体系”，财政部出台《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法(试行)》《中央政府投资项目预算绩效评价管理办法》《财政扶贫资金绩效考评试行办法》《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》《财政支出绩效评价管理办法》。这一系列具体的评价管理办法扩大了绩效评价的试点范围，但是这一阶段的预算绩效管理目标仍是提高财政资金使用效益。第三，稳步推进阶段(2011—2016年)。财政部出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》《预算绩效管理工作规划(2012—2015年)》《预算绩效评价共性指标体系框架》，提出要推进全过程预算绩效管理、建立比较规范的绩效指标体系、启动绩效目标执行监控试点，这一阶段的预算绩效管理目标已逐步转向提升政府公共服务的质量和水平。第四，全面实施阶段(2017年至今)。中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出要基本实现绩效目标全覆盖、扩大绩效运行监控范围、全面实施绩效自评、大力推进重点项目绩效评价、加大绩效信息公开力度。这一阶段的预算绩效管理旨在完善预算绩效管理顶层设计，推动财政资源配置效率和使用效益不断提升，提高国家治理能力。我国的预算绩效管理从萌芽探索发展到全面实施阶段，其目标从提高财政资金使用效益发展到提升政府公共服务的质量和水平，再发展到提高国家治理能力;其方式也从单纯的支出绩效评价发展到全过程预算绩效管理。在上述发展过程中，预算绩效管理将绩效评估、目标管理、运行监控、评价、结果应用等与预算编制、执行和监督深度融合，逐步实现预算和绩效管理的一体化。(二)预算绩效管理的内涵。预算管理是指为确保国家预算资金规范运行而进行的一系列组织、调节、控制、监督活动的总称。预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理，它强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金使用的产出和结果。与传统预算管理的外部控制相比，它更加强调预算单位自强不息、自求发展、自我创新的内部控制［2］。

二高校财务预算绩效管理的发展现状

自财务预算绩效管理理念引入以来，我国在预算绩效目标管理和实现程度监控、重点项目绩效自评和第三方评价、绩效评价结果的运用等方面都取得了一定的成果，预算绩效管理水平和财政资金的使用效益不断提升。近年来，财政对高等教育的投入力度逐年加大。2015年，全国教育经费总投入为32807亿元，其中高等教育经费总投入为8694亿元。2018年，全国教育经费总投入为46135亿元，其中高等教育经费总投入为12013亿元。2015—2018年，全国教育经费总投入增长了40．63%，高等教育经费总投入增长了38．18%，年均增速均超10%。目前，我国经济已从高速增长阶段转向中高速增长阶段，财政收入增速减缓，财政收支呈现紧平衡状态。在此背景下，国家出台一系列办法，通过全面实施预算绩效管理来优化财政资金配置效率和使用效益。在国家财政收入增速减缓的大背景下，高等教育只有全面实施预算绩效管理，才能不断优化高等教育资源配置，提高资金使用效益。按常理来讲，高校预算支出由紧到松容易，而由松到紧难。由于未来一段时间充分保障教育经费投入对比以前相对更为困难，高校必然会经历一个较为坎坷的转变过程，而迈过这个坎的关键就在于高校良好的预算绩效管理。虽然我国的预算法和相关的预算绩效管理文件从宏观上为预算绩效管理提供了一定的政策依据和指导方向，但是高校的业务和财务有其特殊性，目前针对高校预算绩效管理的专门性文件尚未出台，高校预算绩效管理缺乏统一的参考标准体系。目前，高校在全面实施预算绩效管理的过程中出现了以下问题。(一)高校预算绩效理念尚未筑牢。从开展绩效评价以来，高校逐渐认识到要提高资金使用的绩效，但是在预算的具体执行过程中，往往还是会重支出，忽视绩效［3］。这突出表现在高校普遍关注增量资金的增长，而忽视已有存量资金使用的优化。(二)高校预算绩效评价的责任主体模糊对于高校的预算绩效评价到底是评价预算主管部门还是预算执行者，并没有明确的界定。目前高校的预算绩效管理，往往针对整个过程，而且没有明确的责任划分，既评价预算管理的过程，又评价预算执行的过程，这就难以确定高校预算绩效管理中到底是哪个环节存在问题。这种笼统评价得出的结果必然也是笼统的，缺乏实际指导意义。(三)高校预算绩效管理体制不健全。。目前，高校预算绩效管理的相关要求基本是由上级主管部门逐层下达各个高校财务部门。而预算绩效管理并非只有财务部门参与，它是一项系统性、全局性的工作，需要财务、业务各个层面的相互配合与深度合作。财务部门并非预算执行者，却“被迫”接下了预算绩效管理的工作，这种体制下的高校预算绩效管理质量难以提升。(四)高校预算绩效评价指标体系缺乏适用性。高等学校与行政单位、中小学和中职院校都不相同，然而上级主管部门制定预算绩效评价指标体系时往往没有考虑高校的特殊性，而是简单按照中小学甚至是行政单位的评价指标进行评价。另外，预算绩效评价指标往往要求量化，而高校的很多活动是无法量化的，比如对学生活动和实践能力培养的投入，对学校后勤保障建设的投入，对学校安防的投入，对教师培训的投入，对教师科研的投入等等。这些投入与学校的可持续发展息息相关，但是将短期绩效量化的难度较大。

三高校财务预算绩效管理的改进措施

(一)筑牢高校预算绩效理念。预算管理、绩效管理归根到底都是由人进行的，只有筑牢预算管理和执行过程中参与人员的绩效理念，调动每位参与者的积极性［4］，才能真正变被动为主动，激发高校预算绩效管理的生命力。首先，预算管理人员在拨付资金时，要根据项目的执行进度和资金使用情况来合理确定拨付时间和金额，减少资金拨付中间环节，确保资金及时准确拨付到位。预算管理人员对预算执行情况进行评价时，不能以执行进度作为唯一的评价指标，也要关注资金使用与项目进度的匹配程度，作出合理评价。其次，预算执行人员要改变以往单纯“把钱花完”的粗放执行方式，在执行过程中统筹规划，合理安排好各项开支，既保证项目的执行进度和效果，又充分考虑资金的使用进度和成本节约，做到项目有效果、用钱有效率。(二)明确高校预算绩效管理各环节的责任主体。预算主管部门的责任应明确如下:明确预算执行的范围和有关规定，及时下达相关要求;加快预算下拨进度，减少中间环节;制定符合实际情况的评价指标，客观合理地监督和评价预算项目的进展和预算资金的使用情况。预算执行部门的责任应明确如下:按照申报的进度有序开展项目，合理合规使用资金;项目执行过程中遵守主管部门的相关规定和要求;达到项目申报时的预期效果，如未达到，出具详细合理的说明。(三)健全高校预算绩效管理体制。高校预算绩效管理并不单纯是财务部门的事情，而是同时涉及高校财务和业务主管部门。高校财务部门主要负责对预算项目资金的使用情况进行管理，高校业务主管部门主要负责对项目的进展情况进行监控。因此，直接向资金管理和业务管理中的任意一方传达要求都是不全面的。预算绩效管理的相关要求应直接向高校下达，由高校加强管理，确保财务、业务主管部门和项目执行人提高认识，按各自职责范围理清思路。具体来说，高校财务部门要根据各项目的具体情况和要求，调剂各项目资金的分配和使用，加强资金管理;高校各业务主管部门要把预算绩效管理融入常规工作中，主动对负责的各项业务制定详细的实施目标和计划，做到事前统筹安排、事中实时监督反馈意见、事后主动评价，将评价结果运用到下年度业务开展中。各项目执行者在执行过程中，要主动向项目主管部门反馈项目进展情况和后续阶段任务，向财务部门反馈资金使用情况和后续阶段资金需求。高校财务部门、业务主管部门和项目执行者之间要充分沟通，实现上下间和平行间联动。联动前后情况对比图如下:(四)优化高校绩效评价指标体系。按照财政部在《预算绩效评价共性指标体系框架》中确立的“投入－过程－产出－效益”的评价模式，结合目前预算绩效评价指标体系构建的进展，建议高校采用“共性+个性”和“定量+定性”相结合的评价体系。首先，高校的预算绩效评价指标与其他类型的预算单位在一定程度上具有共性。预算单位进行绩效评价的前提是设定了明确且合理的绩效目标，因此绩效目标设定这一指标对任何预算单位都适用。评价预算单位的投入时，人力成本必不可少，而人力成本与人员数量往往正相关，因此人员控制率或者在职人员控制率这一指标也具有共性。与此类似，预算执行率、预算调整率、三公经费控制率、政府采购执行率和规范性、管理制度健全性、资金使用合规性、资产管理安全性等方面对各个类型的预算单位均适用，设定这些方面的共性指标均从属于预算绩效评价的投入和过程管理。而高校与其他预算单位不同的地方是高校的基本职能涵盖人才培养、科学研究、社会服务［5］，对这些职能实现程度的绩效评价往往与其他行政单位和中小学有很大区别。根据高校预算绩效评价的进展，梳理出高效预算绩效评价的个性指标如下。次，高校对学生活动和实践、教师培训、学校后勤保障及学校安防等方面的投入大都属于费用性支出，短期内无法转化为明显的绩效，但是这些方面的投入与学校的日常运转息息相关。教学运行、教师培训、后勤保障和安防方面的投入有利于保证各类教学业务活动正常开展、保障校园正常运转、保持校园整洁美观、确保校园平安稳定。对于这些投入的绩效评价，建议采用定性指标。

参考文献:

［1］苟燕楠，李金城．当代中国预算绩效管理:理论发展与实践探索［J］．求索，2019(14):174－181．

［2］苟燕楠．再造绩效预算，回答“希克命题”［N］．中国财经报，2019－10－12(7)．

［3］葛佩雯．高校财务预算绩效管理研究［J］．财会学习，2019(27):90－91．

［4］成璇璇．中国预算绩效管理发展探析［J］．管理视野，2019(8):163－165．

［5］杨蓉，曹瑾．高校预算管理绩效评价指标体系设计研究［J］．教育财会研究，2018(6):43－50．

作者:袁亚军 单位:长沙学院计财处