土地收购财务风险控制研究

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摘要：于地方财政而言，土地出让是其重要财力来源，而资金问题在土地收储的过程中容易出现各类风险，不管是宏观经济政策，还是利率的变动都给土地收储活动带来不确定性因素，对区域经济有着重要影响。实行企业化的会计核算模式、制定合理的土地储备计划、完善土地储备监管体系、促进融资方式创新多元化，不断优化资本结构等都能有效降低土地储备中的财务风险。

关键词：土地收购;土地储备;财务风险控制

一、引言

十多年来我国土地收储工作的开展给地方财政引入大量财富，不过在经营土地的同时也伴随着一定的财务风险，因此必须引起重视。本人从事土地收储工作多年，发现了某些土地收储工作中存在的问题，探讨了土地收储活动中存在的自有风险问题，并根据这些问题提出出了相应的建议。

二、土地储备资金来源的现状

1.部门规章对土地储备资金来源的限制。2007年国土资源部、财政部联合印发了《土地储备资金财务管理暂行办法》，对土地储备资金来源作出规定：第一，土地储备机构的相关费用由土地出让收入来安排，包括拆迁补偿、征地、土地开发等费用；第二，土地储备资金由财政部门从国有土地收益基金中安排；第三，土地储备机构按国家相关规定举借银行贷款和其他金融机构贷款；第四，用于土地的其他资金必须经由财政部门批准；第五，上述资金产生的利息收入。下面主要对前三项内容进行分析：从第一点来源来讲，土地出让收入中安排拆迁补偿、征地、土地开发等费用，必须是在土地收储工作已完成、前期费用已发生、土地已出让、款项已收回等的前提下才能进行。而前期财政部门返还的垫支费用并非实际意义上的资金来源，假如土地并没出让或者出让了但没收到出让款，此类来源就不存在。所以，返还的垫支费用不该计作资金来源的范畴。从第二点来源来讲，土地储备资金由财政部门从国有土地收益基金中安排，这可作为一个来源，但从实施的具体情况来看，安排比例在5%左右，远远小于土地收储所需的资金量，不能满足实际需要。从三点来源来讲，土地收储资源仅余下银行贷款和其他金融机构贷款。据有关资料表明，截止2003年底，浙江省土地收购储备资金112亿元，其中就银行贷款就占总量的89%，达到100亿元；青岛市财政在土地储备中心成立开始，注入周转资金2000万人民币，到2004年贷款总额是24.5亿元；北京市土地整理储备中心成立之初注入资金1亿元，到2006年4月筹措资金达到110.96亿元；长春市土地收储中心前期投入1000万元，到2009年10月贷款金额达到197亿元。目前我国土地收储机构有2000多家，如按照1000家中每家向银行贷款10个亿，那么贷款总金额就能达到1000亿元，当然，实际上远不止这个数。据相关报道，2009年北京一个土地收储机构贷款计划就已高达到1000亿元。但从我国整体土地收储资金来源来讲，渠道过于单一，缺乏自由资金，资金结构失衡情况比较严重，而且财务费用高，土地收储成本不断增加。尽管2008年下半年央行已连续下调利率，但土地收储贷款利息仍然很高。2.土地运营周期与银行贷款期限不适应。中国人民银行于2003年了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，该通知严格要求对土地储备贷款发放进行控制，其贷款额度不能超出收购土地评估价值的70%，最长贷款期限不能超过2年。先不论是否土地收储能与房地产开发混为一谈，单以土地收购储备特点而言，它是一个周期性长且资金密集的运作过程。国家规定土地需净地出让，就表明了不单需进行土地收储，还需进行土地整理。收储是一项比较漫长的过程，需对每家每户做摸底调查，洽谈补偿费用，所花时间较长。此外，土地收储之后并非立即就可出让，特别是政策性收储土地，如棚户区改造、企业改制等出让难度相对较大。以长春市为例，2002年长春市收储了一家改制企业用地，因各种原因于2009年才真正完成出让。据我国各地土地储备融资实际情形来将，其贷款主要源于商业银行和政策性银行，而银行将房地产贷款与土地收储贷款混合在一起，在这种负面“搭便车”的影响中，银行会对土地收储贷款做严格控制。2009年到2016年上半年，尽管我国经济受政策影响使得商业银行的放贷力度增加，银行热衷于土地收储机构，增加了放贷量，活跃了各地土地收储活动，但贷款期限2年的规定没变，这让土地收储机构只能采取借新还旧的措施来保证运行。3.宏观政策对土地经营的不利影响。国家经济政策会直接影响土地收储，若国家调整宏观经济政策，比如上调利率，央行将货币投放量减少，市场整体购买力下降等情况，都会减少土地出让，从而造成信用风险的增加。2007年央行连续加息6次，虽然加息利于巩固宏观调控现有成果有利，但却将土地收储成本增加了，特别是给库存土地带来的影响最大。2008年金融危机来临之际，在较长的一段时期内我国土地出让几乎达到了停滞阶段，还贷特别困难，经济波动加大了土地市场的波动。而土地经营决策部门经常会利用低利率周期，不顾及土地收储的实际情况来加大贷款的数量，加快土地出让、收储的速度，而此种土地收储行为给经济平稳发展带来不利影响。

三、土地收购和储备中的财务风险控制策略

1.实行企业化的会计核算模式。企业会计模式即便是将赢利作为基础和导向，但他们许多方法和思想却有助于土地储备加强财务风险控制。将此类方法和思想科学、恰当地融入到土地储备中，有助于将土地储备运作更完整地反应出来，给土地储备在财务方向监控上提供相应的基础信息，这些方法和思想主要有：（1）权责发生制。事实表明，权责发生制与收付实现制相比，能够提供更多可靠和相关的会计信息。《核算办法》对权责发生制的应用只限于土地储备收购和开发整理的过程，却在正式会计账簿中没有将核算土地出让款项的收回纳入其中，不利于有效、适时的监控土地出让款项收回的风险。所以，需将《核算办法》中的权责发生制适用的严格限制进行取消，让土地部门可以最大限度的运用权责发生制，从而将土地储备运作的情况真实完整的反映出来，为土地储备财务风险控制提供有效的信息支持。（2）谨慎性原则。应收的土地储备出让款也同大部分应收账款一般，都可能有坏账情况的发生，若将计提坏账准备的思想引入其中，能有效提高相关人员对应收土地储备出让款发生坏账的关注度，从而对坏账的可能做及时控制和反映。2.制定合理的土地储备计划。对土地储备的数量进行有效的调控，这是土地储备管理中心的核心任务，以达到减小土地积压的目的，从而保障管理中心能正常运营。年底土地储备计划必须制定完善，为土地储备管理工作提供前提条件。土地储备数量和时间具有相应的限度，不是越多、越长就越好，因此需对储备时间和量做合理的确定，有利于控制资金的整体流动速度，减少运营中的风险。于土地储备中心运营而言，建立起有效、科学的供应计划以及土地储备是其重要部分，此环节的建立必须对储备土地做分类管理以及进行分别审核，对盈利高、盈利低、不盈利等不同情况的储备土地进行区别管理。盈利大的土地项目需加强其财务风险和经营风险控制，充分运用融资和自有资金不断强化盈利能力；盈利能力低或者不盈利的储备土地，需将自有资金做高效利用，并争取政府补贴。3.完善土地储备监管体系。无论是技术层次还是对于组织来讲，健全土地储备监管体系都是非常重要的。就从组织方面上来讲，建立完善的监管体系是保障土地储备目标实现的基础；从技术方面来讲，将土地储备的真实情况，城市规划和土地利用等年度计划，通过信息技术平台做到公开透明，让社会能够了解土地收购储备的详细情况，从而加强土地储备中心在社会上的公信力。建立的监管体系重点在三个方面：第一，全程监管土地开发项目。相关规定必须落实，并做到公平、公正、公开的招投标，避免关系网干扰和暗箱操作。项目监管实行分级负责制，具体对项目施工进度和质量做好监督，落实责任人制，项目资金的具体使用状况需严格监管，将项目验收关掌握好。项目结束后，必须召集相关部门开展项目资金的专项审计。第二，监管好土地储备资金。加强资金的管理，严格执行并做好专项管理、单独核算、专款专用，无论任何人和单位都不能超出标准开支和支出的相应范围，杜绝挪用和截留项目资金。对项目资金可实施集中支付措施，按照所批复施工合同、项目预算、工程进度来对项目资金进行拨付。建立起完善的项目会计内部稽核制度和核算制度，全程对项目资金实施监督和财务管理，对竣工决算需严格把控，不断规范项目追踪问效和业绩考评。第三，强化廉政作风，并监督到位。按照对相关工作的排查结果，将界定的风险岗位做等级划分，并根据这些等级建立相应的风险防范管理。比如建立匿名风险举报箱、意见收集网站，以及将投诉监督电话公布于社会，以便及时有效的将群众的举报和意见进行收集。建立责任追究制和计分制，建设风险信息库，健全、严密的预警系统和机制，利用对风险防控的及时有效。可将专项检查和日常监督进行联合，建立起联合监查机制，并开展定期检查，从而强化监督的效果。4.融资多元化，优化资本结构。对于土地储备管理中心的整体发展和运营来讲，资金的筹集渠道和方式有着重大作用。目前我国土地管理储备的资金筹集主要是源于银行贷款，而银行贷款利率不仅高，还会因政策调整而变化，容易造成资金成本的提高，资金的不足，从而加大了土地储备的财务风险。因此，需加强融资渠道的多元化，通过借鉴相关行业的成功经验，可采取土地证券化形式和土地信用产品化形式来拓展融资渠道，调整单一融资格局，打破只依赖银行贷款组成的资金周期短、高利率、有限数额、高风险的格局。此外，可加强自由资金份额，保留部分土地收益来作为储备金，并对政府财政补贴进行积极争取，不断对资本结构进行优化，从而提高预防风险的能力。

作者:赵丽丽 单位:天津市滨海新区土地发展中心

参考文献：

[1]财政部：《土地储备资金财务管理暂行办法》，2006年.

[2]卢新海：《城市土地管理与经营》，科学出版社2006年版.

[3]张宏斌,城市土地储备制度的功能定位及其实现机制,城市效伐明澎XI),42.

[4]国土资源部、财政部、中国人民银行：《土地储备管理办法》，2007年.

[5]财政部：《土地储备资金财务管理暂行办法》，2006年.

[6]卢新海：《城市土地管理与经营》，科学出版社2006年版.