税收递延型养老保险政策研究

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摘要：作为全球人口老龄化速度最快的国家，叠加超低生育率、未富先老等因素，加快发展市场化的第三支柱个人养老金将对我国居民未来养老金来源、老年生活水平及老龄经济的发展起到至关重要的作用。本文借鉴国外相关经验，结合福建税收递延型养老保险试点期间业务推动现状，对第三支柱个人养老金产品设计及政策支持提出建议。

关键词：人口老龄化；第三支柱；个人养老账户；税收递延

2018年6月，个人税收递延型商业养老保险试点工作在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区等地启动。作为唯一省级试点地区，本文通过对福建省（不含厦门，下同）税收递延型养老保险（下称“税延养老保险”）试点开展情况的梳理，分析存在的问题，提出相关建议，以期探索以个人商业养老保险为突破口和着力点，进一步完善我国多层次养老保障体系的发展路径。

一、我国老龄化社会及养老保险体系现状

（一）人口老龄化现状。目前，国际社会通常以“一个国家或地区60岁以上的老年人口占总人口的比重达到10%以上，或者65岁以上的老年人口占总人口的比重达到7%以上”作为判断人口老龄化的主要标准，我国自2000年已经进入老龄化社会。根据国家统计局数据，截至2019年末，我国60岁及以上人口近2.54亿人，占总人口的18.1％；其中，65周岁及以上人口约1.6亿人，占总人口的12.6%。同时，我国老年人抚养系数近年来持续攀升。根据国家统计局数据，2019年末该数据达到19.6%，较2009年增加8个百分点。同期全国就业人员7.7亿人，如果把60周岁及以上的近2.5亿人作为退休人员测算，这意味着每3个人工作才能养活1个老人。对于目前421或422家庭模式下的中青年一代，一对夫妇可能需要承担4个老人的赡养和孩子的抚养问题，传统的家庭养老模式将面临巨大挑战。（二）养老保险体系现状。经过20多年的发展，我国现行养老保险体系主要包括三大支柱：一是基本养老金制度（包括城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险）；二是职业补充养老金制度（包括企业年金和职业年金）；三是个人储蓄养老金制度（包括商业养老保险以及正在试点的个税递延养老保险、公募养老目标基金等）。根据麦肯锡咨询2019年5月的研究数据，作为第一支柱的基本养老保险是我国目前养老金体系的主要支撑，占比逾七成，存量资产约4.4万亿元；作为第二支柱的企业年金和职业年金存量资产约1.6万亿元，占比近三成；作为第三支柱的个人商业养老保险则刚刚起步，占比较小。随着人口老龄化的加速，为满足多层次养老保障需求，我国亟须发挥第三支柱作用，以对第一、二支柱养老保险体系形成有益补充。但目前，社会公众对于第三支柱个人储蓄养老的认知和行动不足，个人养老意识尚未被完全唤醒，缺乏养老规划及资金积累。同时，由于缺乏政策的支持和引导，投资者购买养老产品后的行为容易受市场短期波动影响，个人养老保障在投资能力、风险规避等方面仍存在不足。

二、福建税延养老保险试点情况

2019年初，国家人力资源和社会保障部下属的中国社会保险学会将第三支柱定义为“中国个人养老金制度”，即政府通过财政税收政策调节，鼓励个人建立养老专项账户并缴费，通过购买相关养老金融产品逐步建立养老第三支柱，提高养老金替代率，其典型代表就是从2018年开始试点的税延养老保险业务。（一）试点总体特征。一是市场集中程度高。部分大公司和专业养老险公司由于介入较早、准备充分、上下联动，加之养老保险销售团队较为成熟，具备较强的先发优势和持续后劲，成为市场销售主力。二是确定收益产品受青睐。在4类产品中，收益确定型产品（A款）和收益保底型产品（B1款）契合投保人追求长期稳定收益的养老保障心态。据统计，A款和B1款产品销售量占比分别为43%、41.5%。三是中青年群体成为购买主力。截至2020年4月末，福建省投保税延养老保险人群中，年龄段主要集中在26～40岁，占比逾六成。（二）存在的主要问题1.消费者主动投保意愿不强。一是政策优惠力度有限，延税效果不明显。当前政策按照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1000元孰低确定应纳税所得扣除额度标准，优惠力度不大，对高收入群体缺乏吸引力，而低收入群体本就无须缴纳个税。二是与其他保险产品及理财方式比较优势较弱。与其他年金保险产品不同，税延养老保险产品在领取阶段，需要同时对缴费部分和投资收益部分征收7.5%的个税，不仅排除了一部分月收入偏低但对养老保障有迫切需求的人群投保，而且削弱了税延养老产品的可期待收益。同时，在投保后较长的缴费期间，个税政策变动的可能性较大，领取期征收7.5%的固定税率无法灵活应对，很有可能发生个税政策调整导致断缴或投诉等问题。三是抵税流程较为复杂影响投保积极性。消费者购买税延产品需要先去中保信平台注册激活，在保险公司投保成功后，每个月登录中银保信平台打印扣税凭证，再交给公司人力资源部门进行抵税。过于繁琐的流程使得很多消费者望而却步，而已投保的消费者中，有部分人因为忘记下载抵税凭证导致当月无法抵税，而次月又无法补抵税，加之抵税额也不高，在尝试投保几个月后就放弃续缴。2.保险公司销售推广力度不足。一是专业人才不足。目前大部分保险公司主要在团险渠道销售税延养老产品，专业人才储备有待进一步充实。二是销售费用缺乏优势。由于产品费用率与个险渠道其他保险产品相比差距较大，致使一线销售人员缺乏推广的积极性。三是渠道拓展较为谨慎。税延养老保险产品销售不仅需要销售人员对消费者讲解介绍，还需要与消费者所在企业人力资源部门沟通抵扣税流程和操作，整体流程繁琐。因此，传统销售渠道若想推广相关产品均需进行业务模式和流程改造，这也直接导致保险公司对渠道拓展持谨慎态度。3.个税政策调整已产生挤出效应。“税优不优”是目前税优养老保险最突出的问题。现行的税延养老保险政策是基于2018年之前个税征收政策制定的，而2018年10月1日、2019年1月1日个税政策调整后，税延优惠政策并没有作相应调整，导致适宜购买群体大幅减少。同时，此前已购买税延产品的中低收入群体，在税改后，由于新适用的税率可能低于领取期所适用的7.5%税档，形成“倒挂”现象，容易带来断缴压力和未来投诉风险。税改后，税延产品新单已大幅缩水，基本靠续期业务维系。

三、税延型养老模式的中西差异

从1974年美国政府率先探索建立个人退休养老计划以来，加拿大、德国等发达国家也纷纷效仿，通过采取税收优惠鼓励居民提前构建养老计划，以便为退休后的养老收入提供新的来源，以切实缓解政府的压力。与发达国家成熟模式相比，我国在构建税延型养老保险计划方面主要存在以下差异：（一）缴费和领取方式差异。美国IRA、加拿大RRSPs计划缴费额，随着时间及通货膨胀变化情况进行调整，可以更加有效地解决因通货膨胀而导致的养老金贬值问题，切实保证购买者的退休生活水平；IRA在领取上有严格的时间限制，可以提前领取，但需缴纳高额税率及罚金；RRSPs建立人性化领取方式，在学习、购房、账户终止时可以进行领取，前两者领取后需在规定时间内归还，在较大程度上满足了客户资金的自由性。与之对应，一方面，我国税延养老产品按照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1000元孰低，来确定应纳税所得扣除额度标准，这种税收递延额度对于高收入者的整体税负而言缺乏吸引力；另一方面，我国税延产品领取阶段税率较高，对个人达到规定条件时领取的商业养老金收入，按照7.5%的税率缴纳个人所得税，这对于投保人而言节税效果非常有限，甚至对于购买时收入不高的客户可能发生“税率倒挂”，且不能中途退保，无法满足客户对资金自由性的要求。（二）账户管理制度差异。在美国IRA计划中，员工根据自身条件拟定缴纳额度，企业也按照一定比例存入同一账户，而当雇员退休时，可以采取的领取方式多样，包括：转为存款、分期领取、一次性领取等多种方式；而在我国目前推行的税延养老产品中，全部由个人缴交，且退休领取不得少于15年，参保人仅在合同约定和重大疾病、死亡、残疾三种特殊情况下，才能在年满60周岁前且未开始领取养老年金前一次性领取产品账户价值，在产品设定方面不够灵活且可能脱离实际需求。（三）投资工具品种差异。美国IRA在资金管理方面有多种形式，一般由具有相应资格的第三方金融机构进行托管和代管，通过多年的实施，共同基金投资占比较高；加拿大RRSPs的投资管理，则由投资人自行选择具有认定资质的金融机构开设账户，由投保人自主选择自己养老金的投资方式，通过对风险高、中、低三种投资方案的选择与组合，匹配相应的风险与回报。而目前我国试点期间，保险公司所提供的税延养老产品账目选择相对单一，虽然区分为A款、B1款、B2款、C款，但投资策略差异不大，客户选择空间有限。

四、相关政策建议

作为全球老龄化速度最快的国家，我国只有尽快形成并建立规模化的养老储备资金，才能有效弥补第一支柱替代率缺口和第二支柱覆盖率短板，为我国最终建立可持续的多层次社会养老保障体系奠定基础。（一）优化制度设计，加大政策优惠力度。一要允许灵活支取。针对实务中可能出现投保人因各种意外因素而急需一次性领取产品账户价值的情形，为减轻投保人的顾虑，建议规定允许补税后领取的几种情形及领取方式。二要调高费用上限。目前一般的个人寿险期缴保单直接佣金率限高为5%，而税延养老产品费用率（初始费用率加管理费率）限高为2%，落差较为悬殊，不利于调动销售人员的积极性，建议适当调整产品初始费用率。三是完善优惠政策。建议以个人养老账户为基础，通过调节财政和税收政策予以支持，可考虑将个人养老金纳入个税专项或专项附加扣除，但收入超过一定数额的只能选择后端征税模式。在缴费阶段，建议采取定额缴费方式，并确定合理的税收优惠额度，同时对符合条件的低收入人群探索直接财政补贴机制。在领取阶段，建议取消领取期固定征税7.5%的规定，根据投保人缴费期适用税档采取更加灵活的延税征收标准，真正让低收入群体也能享受税收激励。（二）建立个人账户，提升个人认可度。引入和建立“个人养老保险账户”，作为个人自愿建立第三支柱养老保险的载体之一，推动第三支柱税收优惠政策的全面覆盖，引导居民将储蓄部分转化为个人养老账户资金，持续充实国民养老保障储备。此外，在构建个人养老保险账户制度的同时，应注重开放个人选择权，将不同风险偏好的居民加以分类，投资管理机构据此制定匹配各类风险偏好的投资产品，以满足不同人群的投资需求，切实保障投资选择与风险承担主体的一致性，从而调动居民的参与热情与认可度，进一步扩大第三支柱个人养老金的覆盖面。（三）允许税前列支，提高企业参与度。目前，税延养老产品从企业角度出发是没有实质驱动力的，因此建议考虑给予企业一定的政策优惠以推动该业务的发展。如，当前企业为员工缴交商业补充养老保险（非标准企业年金）不享受税前列支抵扣政策优惠，可考虑允许企业进行部分缴交并给予税前列支，以调动企业组织参与该产品推广的积极性。（四）加强教育宣传引导，增强社会认知度。税延养老产品作为一项新生事物，必须通过多渠道的宣传，提高社会公众的接受程度。一要推动党媒、党刊等官方媒体的集中宣传，明确表明政府支持第三支柱建设的态度，提高其公信力。二要加强财税、人社、老龄委等部门之间的通力协作，通过加大对各级地方政府的指导和培训力度，切实提升地方政府对税延养老、第三支柱建设重要性的认识，真正形成上下互动的良性局面。三要充分利用保险公司网点自身优势，通过举办推介会、座谈会、论坛等方式，提升社会各界对养老第三支柱建设重要性的认识。

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