浅谈中美社会养老保险制度的比较

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摘要：从2002年开始中国进入国际公认的老龄化社会，养老保险体系的构建是中国社保体系的重要组成部分，就中国目前的养老保险制度来看，从其保障范围及程度与世界经济发达国家的差距还很明显，为此，如何来构建更加完善的养老保险制度，这是中国社会保障制度中一个非常重要而亟待解决的问题。文章以美国养老保险制度为参照，对比我国养老保险制度与其在发展历史、运行现状等方面的不同，总结经济发达国家在养老保险制度能够为我所用的经验，以探寻进一步完善我国养老保险制度的对策建议。

关键词：中美养老保险;现状及问题;借鉴与改革

一、中美社会养老保险制度的历史发展与现状

（一）美国养老体系的发展与现状。美国养老体系主要是由国家基本养老保险、企业发起的养老保险计划以及个人退休账户储蓄账户三部分组成的。美国养老体系最早可追溯至南北战争时期为退伍军人制定的养老保障制度，随着1929—1933年经济危机的爆发，社会动荡不安，针对退休工人的养老问题，美国政府在1935年颁布的《社会保障法》是美国养老体系建立的开端，1956年OASDI成立，即养老、遗嘱以及残障保险制度，至此形成了美国养老保险体系第一支柱。美国的第二支柱雇主养老金计划包含固定收益计划、缴费确定计划和401k计划。在早期是DB计划，即以确定给付型计划为主，随着雇主固定给付的不可控性的增加，DC计划，即缴费型计划开始实施并广泛使用。美国养老金体系的第三支柱是个人退休储蓄账户，是美国为缓解“婴儿潮”一代的养老保险支出压力，1974年根据《职工退休收入保障法》规定而设立的IRA制度，是一种个人储蓄的养老金计划，属于个人自愿参与的补充养老方式，近十年来IRA计划发展迅速成为美国养老保险体系主力。美国养老体系拥有完善的法律法规体系，就其现状来看，2017年末美国养老金规模为28.2万亿美元，第二支柱雇主补充养老计划，规模占比59.5%，是美国养老体系的中流砥柱；第三支柱个人储蓄养老保险，规模占比32.6%，主要发展动力在于享有较大税收优惠，已经成为美国基本养老保险和雇主补充养老金计划之外的重要补充。而第一支柱基本养老保险制度是三支柱中的最低保障，资金主要来源于社会保障税，占比7.8%，属于强制性养老保险计划，目前其作用在美国整个养老体系处于弱化状态，总体而言，美国对养老金投资的限制程度较低，而美国大众对于投资养老比较注重，有着较为深厚的养老投资意识。（二）中国养老体系的发展历程与现状。中国社会保障制度建立的标志是1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，采用的是类似苏联的国家保障型制度，适应了计划经济体系下养老保障的需要，在中国市场经济体系逐步建立的改革开放之后，已无法满足快速市场发展的需求，养老保险体系自20世纪90年代至今，经过一系列的改革发展，可主要分为三个阶段。20世纪90年代初期是改革起步阶段，在1991年养老保险三支柱体系被首次提出，标志着我国养老保险体制改革有了初步的框架。20世纪90年代后期的改革探索属于第二阶段，其重点在于建立与城镇职工养老保险制度。21世纪以来养老金制度的改革发展属于第三阶段，完善基本养老保险体系，打破城乡户籍限制。企事业单位实施“并轨改革”，企业年金与职业年金共同构成我国的补充养老保险。2014年基本完成养老保险制度第一支柱的建立，个人储蓄养老体系初探，个人税延型商业养老保险试点，成立公募养老目标基金。2018年2月证监会《养老目标证券投资基金指引（试行）》，个人储蓄养老体系的搭建正在加速进行。中国养老体系三大支柱为基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄养老保险。养老金规模在2017年第一支柱为5.02万亿元，占比79.6%，是中国社会保障的主要力量。从征缴收入来看，征缴收入无法覆盖支出，随着老龄化的加速，养老保险支出呈现可预期的增长，其支出越来越依赖财政补贴，将造成了较大的财政压力。第二支柱补充养老保险分为企业年金和职业年金。第二支柱2017年其规模1.29万亿元，占比20.4%，与美国成熟体系相比差别较大，仍有较大的发展空间。第三支柱个人储蓄养老保险处于试点起步阶段，2018年我国建立第三支柱的进程开始加速，个人税延型商业保险试点、公募养老目标基金相继推出，中国企业年金覆盖面依然很低，主要集中在相对发达的地区及多数为国有大型企业，从美国IRAs发展来看，第三支柱对养老保险体系的作用不可忽视，中国在这一方面仍有较大增长潜力。

二、中美养老保险制度的主要特点与差异

（一）相关法律法规层面的差异。美国养老保险制度发展时间较长，国家高度重视，具有非常完善的养老法律法规体系，在法案的不断推动下，多支柱的保险体系已全面形成。中国养老保险体系则发展时间较短，相关的法律法规体系仍在继续完善中，尤其缺乏有关第三支柱的相关法律法规，从而影响到养老方式的多方面尝试。（二）养老保险制度体系结构层面的差异。美国政府对于基本养老金的负担较低，其养老保险制度中第一支柱国家基本养老保险即联邦退休金制度占比最低。美国第二支柱雇主养老保险计划在养老体系中占过半的比重，其规模约为第一支柱的5倍，DB、选择权与风险承担成正比。第三支柱个人退休储蓄账户次之，IRA规模占比庞大，税收优惠政策明显，投资产品丰富。三支柱中最低保障的第一支柱美国基本养老保险制度在整个体系中的作用在弱化，第二支柱与第三支柱后来居上，已成为养老保险体系的主力军。中国国家对于养老金的负担繁重，养老保险制度中第一支柱基本养老金占绝对比重，第二支柱企业年金规模较小，替代率低，DC计划的产品种类较为单一，职工没有选择，基本保持逐年增长的态势，第三支柱自愿性个人储蓄养老金计划目前规模较小，发展较为缓慢，在制度设计上缺少明确的政策激励和规范，缺乏类似于IRA的延水政策制度。目前看来，我国养老金三大支柱的规模占比严重失衡，第一支柱占据了绝对的比重，占总规模比重接近80%，在一个成熟的养老保险体制中，第一支柱应当是满足最低生活需求的，第二支柱是主要的保障来源，第三支柱满足更高的生活水平需求，现在我国第三支柱还在起步中，而美国第一支柱仅占不足10%，第二支柱占比高达60%，可见我国养老保险体系的完善还有很大的发展空间。（三）养老金投资层面的差异。美国第一支柱即基本养老保险金的投资有较为严格的投资范围规定，对第二支柱与第三支柱的投资种类和范围基本没有太大限制。规模较大的企业年金由管理人根据企业财务情况、员工年龄结构定制计划，年金规模已成气候，管理人盈利状况良好，在境内外均可以投资。美国大众养老意识不再是传统的储蓄养老，而是注重投资养老，在政府养老制度的宽松激励之下，员工个人有丰富的投资产品可以选择，可以根据自身风险收益选择投资组合。与美国养老金制度相比而言，中国对养老金的投资范围限制较多，尤其对于权益类和海外资产的投资限制，目前年金计划不做定制方案，年金管理经验不足，规模较小，一般仅限于境内投资，第三支柱自愿性个人储蓄养老金以商业养老保险计划为主，其中投资理财产品居多，市级养老产品比较低，产品种类较为单一。中国养老保险制度与美国一样也包括养老、遗属、残疾保险，缴费依据“以支定收”的原理设计，是一种转型期的过渡模式，被保险人以缴费年限来确定其是否具备享受养老保险待遇的资格，从基金与待遇情况来看，我国的养老保险制度是一种部分积累制，国家每年根据平均工资的增长及物价指数调整养老保险待遇。美国无最低缴费基数，中国最低缴费基数为社会平均工资的40%，最高缴费基数为社会平均工资的300%，养老保险缴费最短年限美国为至少10年，中国为至少15年，美国养老金与退休后收入有关联，如养老金与退休后收入相加超过限额，则减发养老金，中国养老金与退休后收入无关联。养老金的继承美国实行遗属保险制度，中国退还离世一方的个人账户剩余金额，和一次性抚恤费、丧葬费。

三、中国现行养老制度的困境与政策建议

中美养老保险制度各有特点，老年、遗属、残疾保险制度是美国最大的收入保障制度，所有达到一定条件的职工均被覆盖，具有普遍性，领取待遇的资格基于获得社会保障分的多少。美国社会保障制度是现收现付制，采用一种累退的待遇计算方式，养老保险替代率为40%左右。我国的养老保险制度正逐步向法制化和社会化的方向发展，在许多方面仍不够成熟与完善。（一）人口老龄化导致需求增加。依据联合国的老龄化社会标准，中国从2002年中国已进入国际公认的老龄化社会，目前已经开始进入加速老龄化阶段，随着在建国后婴儿潮时期出生的人口在未来十几年内逐渐步入老年化，加上一个阶段里实施计划生育政策导致的新生人口的缩减，预计将在未来近20年内老龄化速度呈现较大幅度的增长。与美国、日本等经济发达国家相比，中国“未富先老”特征较为明显，老龄化的加速将对中国经济社会产生巨大压力。随着社保制度的完善，中国参保人数和结存的养老金数额在逐年增加，但老年人口抚养比重也在不断上升，收不抵支的现象在进一步扩大，老龄化带来养老需求提高，社会负担也日渐加重，如何应对转轨留下的历史成本及老龄化加速的双重负担，是必须面对的可能导致社会保险危机的问题。（二）养老金覆盖面不足。随着中国社会保障改革进程的不断深入，到2017年末，中国城镇基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度总体覆盖率达到65%以上，已总体覆盖到9.15亿人，但与美国等发达国家相比，中国养老保障的覆盖面还处于较低水平，主要体现在第二支柱与第三支柱覆盖率发育不足，二者总覆盖率不足17%，企业年金制度发展非常缓慢，在2017年末只有8.04万个，覆盖职工人数只有2331万人。（三）养老金收益率较低。中国社保基金会由国务院批准受托管理全国9个试点省市基本养老金保险个人账户中央补助资金，纳入全国社保基金统一运营，在实际操作中，几乎所有基金年收益率不到3%，而达不到其承诺的年均收益率3.5%，全国企业年金收益率在2017年较往年有所提升，但低于2007年至今的年平均收益率均值。而自愿性个人储蓄计划近年来发展较为缓慢，目前规模较小，其传统养老保险产品的总资产约在2万亿元左右。（四）进一步健全我国养老保险制度的建议从美国养老体系发展来看，其养老金来源是支柱二即雇主养老计划和支柱三即个人退休储蓄账户，相对稳健、投资风险分散的公募基金是美国养老金投资的重要渠道。中国伴随着老龄化加速和低收益率的问题，若维持近年来对养老金的财政补贴力度，养老金需求的缺口仍呈现逐年增大的趋势，城镇职工基本养老保险的累计结存仅可支持到2023年，对第一支柱过分依靠的失衡发展结构及目前第一支柱的低收益率，使得我国养老金问题更为严峻。为此，需要针对存在的问题，继续推进养老保险制度体系的改革，尝试构建一个待遇水平适度、地区差距适当、运行健康的体系。

基本养老保险是中国养老体系的基本层面，需以体现公平原则为主，我国可借用美国累退式替代方式并适当照顾低收入群体，反映全国的总体经济发展水平，体现国家政府责任。与此同时，要根据我国社会经济的发展状况，逐步扩大养老保险覆盖面，争取全社会对养老保险制度的支持，建立与完善包括个人储蓄和商业保险在内的多层次养老保险体系。

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作者:刘学民 单位:重庆大学城市科技学院