农村养老保障政策演进分析

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摘要：间断-均衡理论是继渐进主义之后分析政策过程的一个重要理论。基于该理论分析了新中国成立以来农村养老保障政策的演进，发现农村养老保障政策存在三次间断期和四次均衡期；无论是计划经济时期的一元决策体系还是当前的多元决策体系都存在政策的间断与均衡；历次养老保障政策间断中党中央和国务院是主要推动力，注意力分配和政策图景在政策变迁中发挥重要作用；而政策的均衡期尤其在改革开放后，政策处于部门的垄断状态，以维持其平稳发展。间断与均衡是农村养老保障政策演变的突出特点，政策变迁的动力主要来源于政党推动，但是，间断-均衡理论也存在与中国国情不相适应的地方，所以该理论的运用需要与中国国情相结合，不能生搬硬套。

关键词：农村养老保障；间断-均衡理论；政策演变；适应性；政党推动

一、引言

农村养老保障是我国长期城乡二元分割下的产物，也是我国社会保障中较为脆弱的部分。我国的农村养老保障政策从建国到现今走过了70年的历程，农村养老保障政策在不断地变迁和完善，政策的演变并不是无序的，而是有其自身规律的。回顾农村养老保障政策70年的发展历程，是丰富中国特色社会保障体系的重要组成部分，也是指引未来社会保障政策发展的重要经验积累。当前关于农村养老保障政策的研究视角呈现多元化的趋势，如许亚敏从制度经济学的角度对农村养老保障事业的历程和现状进行思考，指出农村养老保障制度处于非均衡的状态，并提出相关的建议。[1]黄俊辉和李放利用情境认知理论审视新中国成立以来农村养老保障政策，得出政府认知的变化是由情境切换引起的，而且使农村养老保障呈现“格式塔”转换。[2]李素利和白延涛基于养老保障政策在我国实行的独特性，从农村居民的视角构建了政策不确定性调节影响政府农村养老保障服务能力与养老保障服务质量之间关系的模型。[3]然而，已有文献从政策过程视角研究农村养老保障政策变迁的较为稀缺，本文试图利用间断-均衡框架对新中国成立以来的农村养老保障政策进行分析，并依据中国的具体情境对间断-均衡框架进行适当的修正，以增强理论对中国实践的适用性。

二、分析框架：间断-均衡理论

间断-均衡理论（PunctuatedEquilibriumTheory，简称“PET”）由美国学者FrankR.Baumgartner和BryanD.Jones在1993年提出，并在后期不断改进和完善。该理论的提出有其特定的背景，政策科学的提出者拉斯韦尔构建了“概念图系”，引导政策过程研究的分阶段化[4]，随后政策过程研究一直是公共政策研究的焦点。Baumgartner和Jones在有限理性和渐进主义的基础上，认为政策的演变不仅仅是渐进式的小修小补，同时也存在政策的快速变迁。第一代政策过程模型主要在20世纪五六十年展起来的，决策被认为是渐进的，子系统似乎是永恒的，政治秩序是稳定的。渐进主义的代表人物林德布洛姆将政策过程视为部门间相互调整的过程；另一位渐进认同者韦达夫斯基将渐进理解为通过参与者之间制度的探索性规则。虽然渐进主义支持者们以有限理性为中心模式，继续把大部分工作纳入公共政策过程，而Baumgartner和Jones认为“即使他们的故事大部分都是正确的，但他们似乎不足以作为政策变化的描述者，他们错过的部分让我们觉得太重要了，简直无法忽视”[5]。其实在此之前，Baumgartner和Jones就指出公共政策的快速变化经常发生，但是多元主义下的诸多理论仅仅强调政策的渐进，且对渐进的过分强调会导致人们把多元主义视为天生保守的。然而，从历史的视角来看，很容易得到很多政策是经历了长期的稳定和短期的急剧反转。[6]因此，Baumgartner和Jones认为他们提出的间断-均衡理论源于对强调稳定性、规则、渐进式调整和“僵局”的政策过程模型的不满，而且政策变化通常是“脱节的”和“偶发的”，并不总是可预测的。[5]间断和均衡只是政策变迁过程中呈现的两种形式，Baumgartner和Jones所提出的间断-均衡理论，一方面为了解释一些重要的政策处于长期的稳定状态，而且享有特权的精英群体在这些政策领域占有主导权；另一方面也为了解释一些显然根深蒂固的经济利益既得者在政治斗争中处于失利状态，并且伴随着一些政策的快速变迁。[7]显然，政策缘何处于均衡或间断状态是Baumgartner和Jones要阐述的重点。为进一步认知间断-均衡理论，需要对理论中的几组重要概念进行解释。（一）政策图景和政策场域。政策图景是间断-均衡理论中一个重要概念，在早期的文献中，Baumgartner和Jones将政策图景解释为“关于某一政策的信仰和价值观”[6]。而后续的文献中，政策图景则以一种简单易懂的话语被描述出来，政策图景是指如何被理解和被讨论的，[7]并将政策图景进一步的细化为两部分，是实证信息和情感诉求的混合物，任何政策图景都包括经验的和评估的，而且评估的部分被称为“语气”。[7]政策图景并不是单一的，而是多样的，政策图景存在正面和反面之分。正面的政策图景有利于政策的稳定，而负面的政策图景容易引致政策变迁。政策图景是政策变迁的一个重要影响因素，通常情况下会被政治竞争者所利用，Baumgartner和Jones利用了机构竞技场一词，认为在这一竞技场中各个机构的利益不一致，会出现不同的政策图景，竞争者试图通过控制政策图景以改变现有的政策。政策场域主要是指政治制度，[6]也就是一些组织或群体在政策制定中拥有决定权，既可以是垄断的，也可以是共享的。[7]单一的问题有可能被许多组织共同裁决，也可以被某一个组织来主导。而且政策场域也不是单一的，像政策图景一样具有多面性。政策场域的变化也会引起政策的变迁，尤其是从子系统政治转换到宏观政治层面，会加速政策间断的到来。（二）宏观政治和子系统政治。宏观政治和子系统政治的分类主要来源于学者Redford，在其著作《行政国家中的民主》中将美国多元化的政治系统区分为子系统政治和宏观政治。所谓的宏观政治主要是指国会、总统和政党等政治制度；子系统政治是由不同利益主导而成的决策系统，即专门政策范畴的次级系统。[8]在间断-均衡理论框架下，Baumgartner和Jones将宏观政治视为一种间断政治，是由总统和国会等高层次、强统合能力且对宏观性的政策变化起着主导作用的政治要素组成，其中包含了政策大规模变迁、政策过程出现的重大间断等要素，呈现一个正向反馈的过程。而子系统政治是一种平衡政治，由相对分散的单一利益团体主导，但不排除子系统存在多个利益相互竞争的可能性，它在总体上保持稳定性和渐进性，并不会对政策过程产生大的扰动。[9]另外，宏观政治和子系统政治处理问题的方式存在差异，宏观政治处理问题一般是串行的，而子系统政治处理问题可以是并行的。由于子系统政治可以是多元的，能够同时处理诸多问题；而宏观政治的注意力是有限的，一次只能注意到一个重要问题。如果一个政策进入了宏观政治的串行处理过程中，那么该政策便处于转变问题界定，并受到媒体和更多公众高度注视的环境之中，这就预示着政策变迁将会出现。一旦问题被提到议程上来，宏观政治就会加以处理，并争相努力解决新的热点问题；而且重大的政策变迁往往会伴随着一个或多个子系统被破坏的结果。（三）正反馈和负反馈。在政策间断和均衡中有两个反馈机制，一个是正反馈，一个是负反馈。反馈机制本身就是一个循环的过程，PéterÉrdi认为反馈机制从根本上影响系统的动态行为。粗略地说，负反馈减少了错误或偏离目标状态，因此具有稳定效应；而增加与初始状态偏差的正反馈则具有不稳定效应。[10]正反馈往往会使政策议程进入宏观政治层面，导致政策的变迁；而负反馈往往与子系统政治关联，会使政策处于稳定或均衡的状态。[11]一般情况下，子系统政治会反对政策的巨大变迁而维护政策的稳定，试图对政策进行垄断，形成负反馈机制，与之匹配的政策图景往往是正面的。政策垄断有两个重要的特征，一是政策制定的组织结构是限定的，而且这一结构限制其他人员进入决策过程中来；二是与政策过程相关的强有力的支持构想，这些支持性的政策构想一般与那些可以直接和简单地通过图景和修辞而被理解的核心政策价值相关。[7]而一旦政策图景发生变化，政策垄断将会崩溃，正反馈机制就会发生作用，政策极易进入宏观政治层面，进而引发政策的变迁。（四）个体决策和组织决策。间断-均衡理论中包含个体层面的决策和组织层面的决策。决策过程中，在问题的选择上，个体层面主要是注意力如何分配的问题，而组织层面上体现为议程的设置。对于问题的属性，个体层面主要是问题的描述，而组织层面是对问题如何界定，问题的界定是间断-均衡理论的一个重要基础。在解决问题的方案选取上，个人层面主要是给出更多的可替代方案，而组织层面则是对现有的方案进行辩论和讨论（如图1）。（五）注意力分配和不成比例的信息处理模型。注意力是间断均衡理论中引发政策变迁的一个重要因素，基于有限理性，个体或组织的注意力都是有限的。Jones等人将决策者称为有限注意力范围内的“囚徒”，[5]Baumgartner和Jones认为注意力的转移产生了积极的反馈过程，促4成了政策的快速变化。当政策子系统不受大量关注时，政策发展缓慢或渐进式发展；当注意力转向政策子系统时（可能通过触发事件），政策可能会迅速改变。[7]而且，注意力的转换是存在动力来源的，Jones认为注意力转换有四种来源：“事件驱动”的变化和过程驱动的变化(外生来源)；代表性联系和冲突扩大机制(内生来源)。[12]而对于环境中的信息，由于个体或组织的注意力分配都是有限的，Baumgartner和Jones强调信息处理在决策系统中的作用。信息处理涉及收集、汇总、解释政策制定环境中的信号并优先排序。在任何一种情况下，信息都可能是不确定的（估算值的确切值未设置）和含糊不清（受到多种解释的影响）。作为具有人类认知限制的有限理性决策者，政策制定者将重点放在这些信息的一部分上，而忽略大部分信息。[13]于是，他们反对传统的成比例的信息处理模型，认为系统中将会存在对来自环境输入的持续监测。以往成比例的信息处理模型认为问题将会直接根据他们的严重性成比例界定，解决方案也会根据他们解决问题的效率进行排列。这将是一个完全成比例的过程：回应中任何变化规模将会与来自环境信号中任何变化规模成比例。[13]然而，Baumgartner和Jones认为信息处理应该是不成比例的，于是发展出了一个不成比例的信息处理模型，认为政策决策在预测上不成比例，因为政策制度往往对小的变化反应不足（忽视它们完全是由于缺乏政策关注），对大的变化反应过度（当注意力转向先前被忽视的政策子系统）。[14]间断-均衡理论并不是集中地探讨纯粹的渐进性政策理论或纯粹的理性选择理论的问题的，而是以拓展了现有的议程设置理论，来处理政策均衡和政策间断问题。[9]间断-均衡理论建基在美国的政治体制下，在美国甚至欧洲诸多国家具有很强的适用性，尤其在预算领域。二十世纪五十年代到九十年代，渐进主义模型一直在政策过程理论中占据主导地位，自从Baumgartner和Jones出版《美国政治中的议程与不稳定性》后，源于生物进化论的间断均衡理论取代了渐进主义模型的地位。[13]于是，一大批基于间断均衡理论的研究文献不断涌现，如Breunig等人考察了美国国家预算过程，以评估预算渐进主义与预算间断的长期预算后果。[15]Alexandrova等人利用1975年至2010年的所有内容编码的欧洲理事会结论的新数据集，发现间断-均衡理论适用于欧洲理事会的政策议程。[16]

三、政策变迁：新中国成立以来的农村养老保障政策

下面结合间断-均衡理论框架对农村养老保障政策进行分析，在此需要说明的是，由于间断-均衡理论与中国的具体情境并不是完全符合的，这一点在国内的一些研究中也有所涉及，如文宏依据对兰州出租车政策研究，对间断-均衡理论的政策场域进行了中国情境下的修正。[17]刘开君尝试从适用条件、理论假设、变迁过程和根本原因等维度对间断-均衡分析框架予以修正，将修正后分析框架的适用条件扩大为稳定的政治制度结构。[18]李金龙等在决策机制层面和决策的影响要素层面对间断-均衡理论进行了修正。[19]本文对于农村养老保障政策的研究也需要对理论的部分内容进行修正，这个将在后文进行论述，但是理论的大体框架对于本研究对象还是适用的。（一）1949年-1953年：土地政策保障农村养老的均衡期该时期的农村养老主要依靠的是土地，也就是土地养老，政府出台一系列的政策法规来保障农民的土地所有权。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中规定“必须保护农民已得土地的所有权”、“实现耕者有其田”。1950年6月中央人民政府委员会第八次会议通过了《法》，提出“实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力。”实现了农民“耕者有其田”，也因此明确了农村养老保障以土地保障为主。这次真正使土地所有权与使用权都到了农民手中，从而极大地调动了农民的生产积极性。从1950年开始，1952年底基本完成，大部分贫雇农上升为中农，中农的比例由过去的20%上升到80%，贫雇农由过去的70%降为10%左右。[20]据统计，1949—1952年农业人口平均粮食产量从209公斤增加到288公斤，农民留用的粮食增长了26.4%。[21]农民的生产积极性得以提高，1951年，中国共产党中央委员会通过了《关于农业生产互助合作的决议》的草案，指出农民在中表现除了较高的生产积极性。当时中央政府的注意力集中在保护农民所获得的土地所有权，这时期属于土地养老的均衡期。（二）1954-1956年：农业生产合作化下的间断期随着三大改造的推进，农村进行了农业合作化运动，这一时期主要是将农民养老所依托的生产资料逐渐收归为集体所有，由于政府的注意力发生了转移，这就对农民的养老产生了影响。1953年12月，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，指出“逐步实行农业的社会主义改造”。于是，农村开始走上了合作化的道路。到了1954年，以土地入股、统一经营为特点的初级农业生产合作社得以迅速发展。1955年，农业合作化运动达到高潮，到秋收分配时，有农业生产合作社634000多个，入社农民1692万户。[20]在初级农业生产合作社阶段，土地仍然是归农民所有。但是到了高级农业生产合作社阶段，所有的土地都归为集体所有。1955年，全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过《农业生产合作社示范章程草案》，指出“农业生产合作社统一地使用社员的土地等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化。”1956年6月，第一届全国人民代表大会第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，指出“把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。”土地逐渐由个人转移到集体所有，此时的养老资源虽然也来源于土地，但是劳动的成果是集体劳动所得，按照各自的能力，按劳取酬。与此同时，1956年1月，中共中央政治局了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》，纲要规定“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划，指定生产队或者生产小组在生产上给以适当的安排，使他们能够参加力能胜任的劳动；在生活上给以适当的照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们的生养死葬都有指靠。”而且，《高级农业生产合作社示范章程》规定“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”随着决策者注意力的转移，农村养老由土地养老走向集体养老，而且也出现了解决农村贫困农民的养老政策。（三）1957年-1977年：计划经济下的农村集体养老均衡期随着三大改造的完成，我国走向了计划经济时期，这一时期农村养老主要是集体养老以及面向贫穷农民的五保供养。但是这个时期的集体养老也遭到了冲击。1958年的开展，农村出现了化运动，以“一大二公”和平均分配等为特点的给农村的集体经济带了损失，尤其是当时的大炼钢铁和大办工业等运动对农村集体经济来说是雪上加霜。加之后来的对农民的生活水平造成严重的影响，农民的平均收入10年来没有增加，农村中广大农民终岁勤动，而收入很少，不少地区甚至求一温饱而不可得。[20]总之，整个时期的集体养老格局并没有发生实质变化，只是养老的保障水平太低。（四）1978年-1992年：经济转型时期的农村养老间断期随着的结束和十一届三中全会的召开，计划经济逐渐弱化，中国开始探索新的发展道路，之前建立在集体经济上的集体养老面临严峻挑战。（1）1978年-1985年：农村集体经济和解体1978年，中国共产党召开了十一届三中全会，全面纠正了和“左”倾错误，会议深入讨论了农业问题，了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决议》和《农村工作条例》，规定、生产大队和生产队的所有权和自主权必须受到国家法律的切实保护，不允许无偿占有和调用生产队的劳力和财力等；公社各级组织实施按劳分配，杜绝平均主义等。随后，我国开展了经济体制改革，经济体制改革首选在农村推进，主要是实施家庭联产承包责任制，把土地的所有权和经营权分开，当时出现了诸多承包形式，如包工到组、包产值和专业承包联产计酬责任制等，但是以家庭经营为主要形式的联产承包责任制占最多数，达到了90%以上。随着农村经济体制改革的推进，原有的集体经济逐渐削弱，走向了解体。1983年，有12702个宣布解体，实行包干到户的生产队占了总数的98%，1984年又有39830个宣布解体，1985年剩余的249个也宣布解体，至此中国的制度彻底解体了。[20]（2）1985年—1992年：老农保制度的试点期随着集体经济的解体，以往的集体养老难以为继，而此时的生产资料开始逐渐改革，农村的土地使用权开始回归到农民手里，养老问题逐渐显化，党中央开始将注意力转向采用社会保险的方式来解决农村养老问题。1986年，“七五”计划强调“抓紧研究建立农村社会保险制度”。而1986年12月，民政部提交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，就农村基层社会保障制度的资金来源、家庭保障及农村社会保障的主管部门问题等提出了大体的构想。于是，1991年1月，国务院指示民政部选择一批有条件的县进行县级农村社会养老保险试点。同年的6月，民政部在山东省牟平等县市进行了《县级农村社会养老保险基本方案》的实施试点；接着7月，召开了农村社会养老保险理论研讨会，就基本方案征求专家的意见。1992年2月，民政部设立了农村社会养老保险事业管理办公室，负责全国试点推进工作。1992年基本方案印发全国，农村养老保险制度（简称“老农保”）开始在全国推开。（五）1993年-1997年：老农保制度的均衡期民政部出台政策后，老农保政策在全国不断推广实施，而且1995年，国务院办公厅转发了《民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》，指出“今后一个时期，具备条件的地区要积极发展农村（含乡镇企业）的社会养老保险事业。”这使政策得到了宏观政治层面的支持，对农保制度给予了更高层次的肯定，进而强化了民政部对老农保的政策垄断，由此老农保进入了均衡期。1997年底，开展农村社会养老工作的省份达30之多，涉及到2097个县（市区），8288万农村人口参保，基金积累140亿元；1997年全国已有55.79万农民领取了养老金，养老金支出3.15亿元。于此同时，建立农保机构27797个，形成了有专职农保人员24163人、兼职农保人员28251人和数十万代办员的队伍。[22]（六）1998年—2008年：老农保被叫停和新农保探索的间断期（1）1998年—2002年：停滞期和反思期1998年，由于政府机构改革，农村社会养老保险工作由民政部移交给原劳动和社会保障部，实行社会保险的统一管理，老农保的政策垄断被打破。1999年，国务院批转《整顿保险业工作小组<保险业整顿与改革改革方案>的通知》，指出“当前农村地区不具备普遍实施社会保险的条件”，要求“对老农保制度进行清理整顿，停止接收新业务”。于是刚刚推行几年的老农保制度就间断了，老农保的参保人数不断减少，如图2所示。72002年10月，原劳动和社会保障部向国务院递交了《关于整顿规范农村养老保险进展的报告》，指出农村社会养老保险工作要坚持在有条件的地区逐步实施。整顿三年后，劳动和社会保障部开始对农村养老保险再次进行关注。十六大报告指出“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”老农保被叫停几年后，党中央再次将注意力转向农村的养老问题。（2）2003年—2008年：新农保试点期在此期间，原劳动和社会保障部选取了部分地区进行新型农村社会养老保险（简称新农保）的试点，在中央的支持下，试点范围不断扩大。2006年，国务院批转了《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》，其要求“探索建立与农村经济相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”，原劳动和社会保障部选择北京市大兴区、山东省招远市等8个县（市、区），根据当地的实际情况，启动了新农保的试点工作。2007年，党的十七大把“探索建立农村养老保险制度”作为加快改善民生建设的重要内容。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”中央决策层对农村养老保险的持续关注，加速了新农保政策的推广，而且原劳动和社会保障部逐渐实现了对新农保政策的垄断，为新农保制度进入均衡期奠定了基础。（七）2009年—至今：农村居民养老保险的均衡期2009年7月24日，国务院新农保试点工作领导小组审议通过了新农保的制度内容，包括筹资标准、待遇水平、财政补贴、经办服务及相关制度衔接等政策内容。2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，我国新型农村社会养老保险制度正式启动实施，首批试点县（市、区）达到320个。2010年9月30日，国务院新农保试点工作领导小组办公室批复2010年普遍扩大新农保试点名单，新农保试点覆盖24%的县。新农保制度的覆盖群体不断扩大，最后实现了制度的全覆盖。2012年，十八大报告提出整合城乡居民基本养老保险，2014年2月，国务院出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，城乡居民养老保险实现了制度整合，2017年底，城乡居民基本养老保险参保人数达到5.1亿多人。2009年至今的农村养老保险的政策场域实现了完全转移，由人力资源社会保障部统一管理，而且随着养老金水平的不断提高，制度的正面政策图景占据主流，使农村养老政策进入了均衡期。

四、动因解释：农村养老保障政策的均衡与间断

新中国成立以来，农村养老保障政策经历了三次间断期和四个均衡期，下面结合间断—均衡理论对变迁的动因进行解释，并验证理论的适用性。首先，在政策的第一次间断期，是关于作为养老资源所依托的土地的所有权发生了转变，导致农村养老由土地养老走向了集体养老。在土地养老时期，农民的生产积极性得以提高，用于养老的资源增加了，此时的农村养老保障政策处于均衡期。但是，随着中央政府注意力的转移，土地政策发生了变化，土地的所有权由个人转移到了集体，养老由此也从土地养老走向了集体养老。由于当时的中央政府把过多的注意力放在了农村合作产生的效果上，忽视了农民自己拥有土地而产生积极性，加之意识形态的缘故，导致了政策的变迁。此时的决策存在不成比例的信息处理模型，由于当时决策者的注意力更多地转移到合作互助带来的好处，在处理当时的环境信息时，没有考虑全面的信息，也没有预测到会有平均主义和大锅饭的结果。这时候在不成比例的信息处理模型下，决策进入了宏观政治，也就是当时的中共中央积极推动农业合作化运动，导致了政策的变迁。虽然造就的土地养老的政策图景是正面的，但是决策者注意力的转移起到了决定性作用。接着，政策从宏观政治进入到子系统政治，也就是当时的村集体，子系统政治利于政策的稳定，同时也形成了政策垄断，于是集体养老政策进入了均衡期。其次，在第二次间断时期，由集体养老向老农保制度转变。随着集体经济的解体，子系统政治不断地消解，农民养老问题出现了严重的负面政策图景，负面政策图景往往会促使政策变迁。于是政策逐渐进入了宏观政治层面，以第六届全国人大第四次会议通过了“七五”计划为标志，提出抓紧研究建立农村社会保险制度，决策层的注意力集中在如何建设农村的养老保险制度，政策变迁已成定局。这次政策的变迁是政策场域和政策图景及注意力分配共同作用的结果。而当时的民政部向国务院递交了农村养老保障制度的报告，为农村养老保险制度积极地树立正面的政策图景。但是当时缺乏所谓的子系统的竞争者，国务院把农村养老保险的任务直接交给了民政部。此时农村养老保险由宏观政治进入了子系统政治，民政部对农保制度形成了政策垄断，于是政策再次进入均衡期。再者，第三次间断期，由老农保进入到新农保。随着老农保制度的推广，政策图景发生了转变，农民每月只缴纳几元钱，相应的待遇水平较低，难以发挥养老保障的作用；而且部分居民缺乏保险的意识，出现参保不积极等现象，导致了老农保制度出现了负面的政策图景。而此时由于机构改革，农村养老保险的管理权由民政部转到了劳动和社会保障部，政策场域也发生了转变。同时由于1998年金融危机的影响，当时在宏观政治层面认为农村不具备搞保险的条件。于是在负面的政策图景和政策场域转变的共同作用下，老农保政策出现了间断。随后原劳动和社会保障部向国务院递交了方案，积极地探索新的农村养老保险制度，为新农保制度描绘正面的政策图景。而且老农保经过几年的整顿后，宏观政治又开始把注意力转向了农村养老问题，党的会议多次提及探索农村社会保险制度，2009年国务院出台新农保的文件，人力资源社会保障部是新农保的主管部门，新农保政策被人力资源社会保障部所垄断，新农保政策也进入了均衡期，一直到现在。

五、模型修正

通过上述的分析可以发现，间断-均衡理论对于大部分情境是适用的，尤其是改革开放后的政策变化。计划经济时期，由于历史的特殊性，政策的变迁与间断-均衡理论有较大的出入，如政策图景的正面或负面与政策变迁并非保持一致关系，政策场域较为单一等等。随着中国政治和经济体制改革的推进，间断-均衡理论的适用性不断增强。但是，间断均衡理论也存在与中国国情不相符的地方。第一，政策场域中所谓的宏观政治与子系统政治，在中国情境下具有特殊性。首先需要我们注意的是，中国的政治结构是“政党-人民”结构，而非西方的“国家-社会”结构。“政党-人民”结构的发动机是政党，政党通过工农联盟和统一战线，动员和团结各劳动阶层群众，形成国家与人民的整合。[23]中国各级政府部门都必须接受中国共产党的领导，党中央对决策起着决定性的作用，一些政策的变迁往往是政党推动的结果[24]。其次，中国的政治体制分为中央政府与地方政府，如果简单地把中央政府视为宏观政治，地方政府作为子系统政治似乎有些不妥。因为中央政府层面包括国务院及各大中央部委，在权利的等级上，各大部委要接受国务院的领导，国务院在政策制定中的权力要高于各大中央部委的决策权。因此，在政策的变迁上，如果各个部委间产生了矛盾，往往最后需要国务院来做决定，此时，国务院成为了宏观政治，而存在竞争关系的部委变成了子系统政治。这样就很难用宏观政治与子系统政治进行粗略地描述了。最后，我国的一些媒体力量、公众参与及社会组织等只能影响决策，无法归类到子系统政治中去。因此，最后我们可以对政策场域中的政治力量进行修正，必须坚持中国共产党的领导，场域中的政治力量都对政策变迁存在影响，但是影响的力度存在强弱之分，影响最强的是党中央及国务院，其次是中央部委，最后是地方政府及其他力量。第二，实际中，政策变迁可能在下级政府或地方政府中出现，并非只存在宏观政治层面。在中国的科层结构中，下级政府需要严格执行上级政府的命令，有学者将其称为压力型体制[25]，中央权威体现在各层次政府对其一统政策的贯彻实施过程之上；但是在自上而下的政策主线附近，允许各地、各领域的基层政府在不同方向上的偏移，以适应地方情况[26]。因此，下级政府也存在政策变迁的空间，如有学者指出下级政府官员存在升迁的激励，地方政府为晋升而开展竞标赛，容易出现地方政府的政策创新[27]。此时地方政府层面也会出现政策的变迁，当然这些由政策创新而引发的政策变迁很大程度上需要得到上级政府的支持或默许，因为地方官员在考虑激励的同时也会权衡其行为带来的惩罚。因此，地方政府因晋升激励等而引起的政策变迁在间断-均衡理论中难以得到解释。

六、小结

间断-均衡理论是继渐进主义之后分析政策过程的一个重要理论。本文运用该理论分析了新中国成立以来农村养老保障政策的演进，发现农村养老保障政策存在三次间断期和四次均衡期；无论是计划经济时期的一元决策体系还是当前的多元决策体系都存在政策的间断与均衡；历次养老保障政策间断中党中央和国务院起着决定性的作用，注意力分配和政策图景在政策变迁中发挥重要作用；政策的均衡期尤其是改革开放后，政策往往处于部门的垄断状态，以维持政策的平稳发展。而且政策的演变过程中呈现如下特点：政策主体从封闭走向开放、政策目标群体由部分到全部、保障的方式从单一变成多层次、保障的水平不断提高。但是，间断-均衡理论也存在与中国国情不相适应的地方，一是关于政策场域中宏观政治与子系统政治与中国情境不符，报告指出在我国政治生活中，党是居于领导地位的，政党推动为政策变迁提供了强大动力。而且，政策场域中的政治力量都对政策变迁有影响，但是影响的力度存在强弱之分，影响最强的是党中央及国务院，其次是中央部委，最后才是地方政府及社会其他力量。二是地方政府官员因晋升激励等而引起的政策变迁在间断-均衡理论中难以得到有效解释。最后需要说明的是，当前关于间断均衡理论的适用性问题基本达成共识，认为间断-均衡理论在中国情境下的应用需要与中国国情相结合，不能生搬硬套。从中国的实践出发来分析问题和修正理论是当前研究的主要方向，但是现有研究呈现的特征是依据某一政策来修正理论，其得到的修正结果是否适合其他政策，这就需要更加广泛的研究。如何形成在更广泛领域具有适应性且对决策过程有指引作用应该是今后一段时间间断-均衡理论研究的重点。

作者:雷咸胜 单位:中国人民大学