多源流分析养老保险制度改革

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一、问题的提出

2015年1月，国务院颁布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着运行多年的养老金双轨制开始走向并轨。改革多年从“双轨制”走向“并轨”，机关事业单位养老保险制度改革是如何发生的？如何评价此次机关事业单位养老保险改革？本文将机关事业养老保险视作一项公共政策，基于约翰.金登（John.W.Kington）“多源流分析框架”（TheMultipleStreamsFramework）分析机关事业单位养老保险改革的政策过程，试图深化对机关事业单位养老保险及中国社会保障改革的认识。

二、研究背景：我国机关事业单位养老保险制度发展历程

1.机关事业单位养老保险发展概况。潘锦棠（2010）将我国机关事业单位养老保险制度划分为两个阶段。第一阶段为1949年到1991年的国家保障阶段机关事业单位退休制度，第二阶段为1992年到现在的社会保险阶段机关事业单位养老保险制度，划分标志为1992年人事部颁布的《人事部关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》。在社会保险阶段，机关事业单位养老保险改革可以细分为两个阶段，包括1991年~2015年探索与试点阶段和2015-至今的改革与完善阶段，划分标志为2015年国务院颁布的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》。其中比较重要的改革实践包括1992年机关事业单位养老保险改革试点、2008年五省市事业单位养老保险改革、2015年机关事业单位养老保险改革。2.2015年机关事业单位养老保险出台过程。养老金双轨制由来已久，社会呼吁改革声音不断，决策层对改革一直较为谨慎。1991年企业职工养老保险改革方案确定后，1992年机关事业单位养老保险也确定改为统账结合制度，由于当时社会经济条件、工资和人事制度尚不成熟，改革暂时搁置，部分地方自行探索，2008年为配合事业单位改革，国务院出台《国务院关于印发事业单位人员养老保险改革试点的通知》，在地方五省市试点事业单位养老保险改革，由于无顶层设计、改革实施策略不当、人们无稳定预期、财政负担大等原因，改革试点在部分地区遭到机关事业单位人员强烈抵制，以失败告终。2013年3月，人社部会同相关部委及其他研究机构开展养老保险制度顶层设计；2013年10月，党的十八届三中全会召开，《中共中央关于深化改革的若干决定》提出“推进机关事业单位养老保险制度改革”。2014年3月，总理在《政府工作报告》明确提出“改革机关事业单位养老保险”，随后人社部副部长在答记者问提到“机关事业单位养老保险制度已纳入2014年工作重点”。2014年11月16日和12月11日，国务院常务会议和中央政治局常委会先后审议通过了机关事业单位改革方案。2015年1月，国务院印发了《国务院关于改革机关事业单位养老保险的决定》，机关事业单位养老保险改革正式拉开帷幕。

三、分析框架：多源流分析框架

多源流分析框架是美国学者约翰.金登在其代表作《议程、备选方案与公共政策》中提出的政策框架，通过对“问题是如何引起政府官员关注的、备选方案是怎样产生的、政府议程是如何建立的”一系列重要问题进行分析和回答，对公共政策形成过程的核心环节———议程建立和公共政策形成进行了科学的探讨。多源流分析框架将复杂的公共政策过程分解为详细的分析单位，将政策过程总结为问题流、政策流和政治流在政策之窗开启时的交汇融合。这不仅让我们厘清了哪些因素在影响公共政策过程，而且让我们关注了这些因素在政策过程中各自发挥的作用。本文将机关事业单位养老保险视作一项公共政策，选取该分析框架具有一定的理论针对性。在机关事业单位养老保险改革过程中，问题流、政策流、政治流独立存在已久，2015年政策之窗开启时才交汇融合在一起。问题流是指政府察觉要解决的问题的必要性，养老金双轨制引发社会不公，形成相应的社会问题。政策流指政策建议产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程，1992年决策层开始酝酿改革机关事业单位养老保险为统账结合模式，多年来地方试点与专家学者研究积累相应政策实施方案。政治流是指问题解决的政治过程，机关事业单位养老保险涉及利益群体复杂，改革者作为既得利益者，改革动力和改革共识难以形成。大部分时候三条溪流相互独立，互不相交，只有在关键时刻———“政策之窗”打开时汇集在一起，形成公共政策。随着十八届三中全会召开，全面深化改革共识形成，政策之窗打开，机关事业单位养老保险改革纳入政策议程。

四、多源流分析框架下机关事业单位养老保险制度改革过程分析

1.问题流———养老金双轨制引发的社会不公。在分析机关事业养老保险改革前，我们首先关心的是双轨制议题是如何形成并纳入决策者视野。在机关事业单位养老保险改革过程中，养老金双轨制议题是对现行政策的反馈，经历了问题形成—大众心理感染—形成社会议题的过程。双轨制引发的社会不公表面上是机关事业单位人员和企业职工养老金制度模式不同，实质上是二者缴费、待遇确定和调整机制不同引发的待遇差距。养老保险作为一种收入再分配制度，本应起着调节老年人退休收入，缩小收入差距作用，在现实中却拉大收入差距，引发社会不公。2005年以来企业职工养老金十二连调仍跑不过机关事业单位退休金。从公众情绪来看，两类群体养老待遇差距大引发企业职工群体不满，通过网络、新闻媒体进行社会传播，最终形成具有社会影响力的公共议题。2.政策流———统账结合的基本养老金加职业年金、“一个统一、五个同步”改革策略。在公共政策过程理论中，政策方案形成及选择具有重要意义。相较于企业职工养老保险，机关事业养老保险改革是渐进式改革，政策备选方案的产生也是渐进的，随着政策参与者对机关事业单位养老保险认识的深化而不断趋于合理化，政策备选方案被采纳的过程也是政策参与者形成共识的过程。1991年为配合国有企业改制，中央决策层设想建立统一统账结合模式养老金制度，职工群体先行试点，机关事业人员随后统一。由于当时社会经济条件、工资和人事制度尚不成熟，机关事业单位养老保险改革搁置，部分地方自行探索。2001年以后随着企业职工养老保险改革的深入，机关事业单位人员预期自身利益在改革中将要受损，改革阻力增大。多年来政策参与者（专家学者与行政官员）对机关事业单位退休制度是否应纳入统一社会保险制度、破除养老金双轨制是应该“限高”还是“调低”、是否建立强制职业年金、财政压力如何承担等问题一直没有共识，机关事业单位养老保险改革陷入停滞。2008年为配合事业单位分类改革，国务院决定在五省市开展事业单位养老保险改革试点，在公益类事业单位实施统账结合的基本养老金方案，由于没有更高层整体设计，改革统一性、规范性不足，遭到试点地区事业单位人员的强烈反对。随后不同研究者提出改进性政策备选方案，郑秉文（2009）提出机关事业单位改革若干原则与方案：一机关事业单位应实施统一的社会养老保险制度、二机关事业单位养老保险改革应同步实施、三坚持养老保险改革与事业单位分类改革协调原则、四坚持机关事业单位养老待遇不出现大幅下降原则。郑功成（2010）提出公职人员养老保险改革的目标关键是用责任分担方式和多层次养老保险代替政府单一层次退休制度。2013年3月，人社部会同发展改革委、财政部、社保基金理事会、全国总工会组成部际研究工作小组，联合开展养老保险顶层设计研究；同时委托国务院发展研究中心、中国社会科学院、中国人民大学、浙江大学和国际劳工组织、世界银行、国际社会保障协会7家国内外研究机构开展平行研究，最终形成机关事业单位养老改革方案：统账结合基本养老保险加职业年金，改革策略为“一个统一，五个同步”。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，职业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。3.政治流———全面深化改革共识的形成。在多源流分析框架中，政治溪流是指解决问题的政治过程，主要由公众情绪、压力集团竞争、政党意识形态和政府换届等因素组成。在机关事业养老保险改革过程中，比较典型影响因素包括公众情绪、压力集团竞争、政党意识形态和政府换届等。在公众情绪方面，养老金事关民众退休切身利益，公在压力集团竞争方面，可分为行政官僚和利益相关者两个层级。行政官僚主要涉及人社部与财政部，人社部门负责养老保险事宜，拥有机关事业单位养老保险改革主导权。财政部门负责公共财政，承担相应的财务责任和话语权。在改革方案挑选过程中，人社部门力主统账模式改革，有两种可选择路径：一是削高，即单支柱统账模式改革，降低机关事业单位退休人员养老金替代率，与企业职工持平。二是提低，调高企业职工退休待遇同时在机关事业单位实行统账模式加职业年金，保证两类群体退休待遇均不下降。两方案改革成本及财务负担差异大，两部门间存在分歧，这也是改革方案迟迟无法出台的重要原因。在管理体制层面，改革之前财政部门负责机关事业单位人员工资与退休金发放，统账养老金制度改革后，人社部门负责养老金征缴与发放，管理权限存在冲突，执行难度大。在利益群体层面，可分为城乡居民、企业职工、事业单位人员和机关人员四类。群体职业和社会地位不同，其利益诉求与否决权也不同。城乡居民群体数量庞大，利益相关性低，在决策过程中基本没有声音。企业职工作为改革利益受损者，对双轨制持强烈否定态度。事业单位人员多为知识和技术精英，资源动员能力强，对机关事业单位养老保险拥有较强否决权。公务员作为社会精英与管理者，负责社会资源分配与执行，对机关事业单位养老保险改革拥有最大否决权与资源动员能力。在政党意识形态方面，由于我国特殊的政治体制，党对国家实施政治领导、思想领导和组织领导，因此党的治国方针路线对公共政策决策具有决定性作用。2013年10月，中共十八大三中全会召开，全会以“全面深化改革”为主题，强调当前已进入改革深水期，要有“壮士断腕”的勇气自我改革，在全社会范围内凝聚改革共识，为机关事业单位养老保险改革迅速扫除思想障碍，《中共中央关于深化改革的若干决定》提出“推进机关事业单位养老保险制度改革”。在政府换届方面，2014年3月，总理政府换届上台，在《政府工作报告》中提出“改革机关事业单位养老保险制度”，将之纳入2014年政府工作要点，机关事业单位养老保险制度随之进入决策议程。4.政策之窗———十八届三中全会召开。在多源流分析框架中，大部分时间三条溪流是彼此独立的，只有在关键时刻汇集，形成公共政策，这个汇集的过程是所谓的“政策之窗”。纵观机关事业单位养老保险改革历程，养老金双轨制是长期形成的问题，统账结合基本养老金加职业年金方案是在实践中逐渐探索出的政策备选方案，“一个统一，五个同步”是学者和行政官员根据实际制定的改革策略，都独立存在过一段时间。机关事业单位改革利益关系复杂，改革者本身是体制受益者且预期自身利益受损，改革动力不足。改革过程中最关键因素是政治流，而政治流中最关键的因素是政党意识形态，十八届三中全会召开直接促进了机关事业单位养老保险改革“政策之窗”的打开。5.政策参与者互动与中国式决策模式。在公共政策决策过程中，我们往往关注哪些因素影响公共政策以及这些因素是如何影响公共决策。在多源流分析框架中，约翰.金登认为政策参与者互动是关键之一。参与者分为内部参与者与外部参与者，内外部参与者在议程设置、备选方案阐明中分工不同，可利用的资源方式也不同。在机关事业单位养老保险改革过程中，内部参与者主要包括：权威决策者、行政官员；外部参与者主要包括：公务员、事业单位人员、企业职工、城乡居民等利益相关者，学者、媒体、公共舆论。在问题流层面，利益相关者与媒体起重要作用。在机关事业单位养老保险改革中，养老金双轨制引发的社会不公以及企业职工长期以来的不满情绪是改革议题形成的重要力量，企业职工不满通过媒体形成公共舆论，自下而上对议程设置产生重要影响。在政策流层面，专家学者和行政官员对政策备选方案的形成具有重要作用，在政策产生不同阶段发挥作用。在问题产生和分析阶段，专家学者负责分析问题，产生相应的备选方案。在探索和决策阶段，行政官员负责选择决策方案。多年来学界对养老金双轨制产生原因、机关事业单位养老金制度是否需要改革、改革后养老金替代率削高还是填低、改革成本以及财务负担如何分担、是否需要建立强制职业年金和多支柱制度、公务人员缴费基数确定、管理体制、改革推进步骤等研究颇多。在改革酝酿与探索阶段，部分地方也进行了若干轮试点工作，积累了相应的实践经验，体现出“问题导向———专家论证———地方试点———专家论证”的渐进决策路径，这一特点在中央政府的政策出台之前尤为明显。而这一过程也是行政官员和专家学者政策共识逐渐形成的过程，最终形成“一个统一，五个同步”政策方案，两者的互动实现专家研究与政策制定的快速转换，提高决策的科学性。在政治流层面，公众情绪和压力集团竞争是长期影响因素，政党意识形态和政府换届是短期因素。在机关事业单位养老保险改革过程中，企业职工不满情绪、事业单位人员患不均情绪、公务人员待遇不下降预期、人社部门和财政部门部门利益都是影响政策方案的重要因素，政策过程也是不同群体利益博弈的过程，最终权威决策者做出“增量改革”和“以钱换机制”指示，形成相应政策方案，体现出政府决策与民意的均衡。事实上，机关事业养老保险政策的出台，也体现中国公共政策决策的一般规律。在中国式公共政策过程中，由于决策权力的高度集中，民众和媒体主要影响公共议题的形成，权威决策者负责制定意识形态与执政方针，专家学者与行政官员共同制定备选方案、行政官员选择合理政策方案，在自上而下的决策体制中，权威决策者在重要公共政策中具有决定性作用。

五、结论与启示

虽然机关事业单位养老保险改革暂时告一段落，但是双轨制引发的养老金差距并没有真正消除。我国机关事业单位养老保险未来的改革方向仍在于缩小群体收入差距、提高制度可持续性。透过机关事业单位改革这一改革案例，我们可以观察到作为一项渐进式改革，机关事业单位养老保险改革迈出了制度转型的关键一步，但总体上维持了原有的利益格局。在具体政策过程中，问题流是养老金双轨制引发的社会不公，政策流是统账结合的基本养老金加职业年金方案、“一个统一，五个同步”的实施策略，政治流是最高决策层形成的“全面深化改革”共识。随着十八届三中全会的召开和中央政府换届，机关事业单位养老保险改革的政策之窗打开，问题流、政策流、政治流汇合，新的机关事业单位养老保险制度出台。在中国式公共政策过程中，内外部参与者在政策过程中发挥作用各不相同，权威决策者在公共政策决策过程中具有决定性作用。机关事业养老保险政策的出台，也体现我国公共政策决策的一般规律。在中国式公共政策过程中，由于决策权力的高度集中，民众和媒体主要影响公共议题的形成，权威决策者负责制定意识形态与执政方针，专家学者与行政官员共同制定备选方案、行政官员选择合理政策方案，在自上而下的决策体制中，权威决策者在重要公共政策中具有决定性作用。

作者:卢 艳 胡宏伟 单位:武汉工程大学理学院