养老保险制度改革反思与前瞻

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改革开放以来，我国不断建立、完善各项养老保险制度，初步形成了具有中国特色的养老保险制度框架，覆盖面不断扩大、保障水平明显提高、管理服务体系不断完善，为保障老年人的基本生活、促进经济社会发展发挥了积极作用。党的对养老保险制度改革提出了新的要求。因此，需要进一步审视我国养老保险制度的公平性，更好地推进养老保险制度改革。

一、公平发展：我国养老保险制度改革的价值追求

（一）对公平的理解。从字面意义来看，公平是指“处理事情合情合理，不偏袒哪一方面”，具有“公正、平等”的意思。不同时代和同一时代的不同人群基于不同的利益和视野对公平的理解和诉求不同。迄今为止，没有一个统一的权威定义。总体而言，公平是一种主观价值判断和道德标准，是个人用来判断事物合理性的一种观念，建立在对客观事物的评价基础之上，但是难以用一个客观、具体的数量标准来衡量。公平要求遵循“弱者优先”原则，“把对社会地位低下者给以补偿作为社会良心和社会政策的优先项目”[1]490。罗尔斯在《正义论》中提出了“作为公平的正义”原则之一是差别原则，强调社会权利的平等，强调给予弱者的照顾和帮助，实现社会公平正义。[2]30公平不可能自发实现，要求国家和政府采取适当的调节、补偿方式，[3]对社会弱势群体实行补偿性保障分配，弥补弱势群体成员心理上的匮乏感和剥离感，帮助弱势群体提高生存和发展能力。[4]根据不同的标准，可以将公平划分为不同的类型。根据公平的内容不同，可以将公平划分为政治公平、经济公平、社会公平、文化公平等类型。根据公平的环节，可以划分为起点公平、过程公平、结果公平。根据公平的保障因素，可以分为权利公平、机会公平、规则公平。根据公平的参照系不同，可以分为参照自身权利义务、生命周期内的纵向公平和参照他者的横向公平。基于横向比较的相对公平越来越受到关注。根据公平的实现程度，可以分为形式公平与实质公平，形式公平体现的是外在、片面、单一维度的公平，是机械的公平；实质公平则是内在、综合、有机的公平，是公平的理想状态。形式公平应该成为实质公平的基础和实现途径，应该实现形式公平与实质公平的有机统一。（二）养老保险制度的公平。公平是养老保险制度发展的内在要求和重要目标，在建立和完善养老保险制度体系的过程中，应该着力增强公平性，尤其是在收入差距过大和分配不公的背景下，更加需要发挥养老保险在缩小收入差距、调节收入分配中的作用，重点考虑低收入者和贫困老年人的养老保障问题。综合前面对公平的理解，养老保险制度的公平主要体现在起点公平、过程公平、结果公平，以及权利公平、机会公平、规则公平等方面，体现在制度设计与实施的每一个要素和环节中。养老保险的公平需要充分考虑权利与义务的结合、代际公平与代内公平的结合、纵向公平与横向公平的结合、形式公平与实质公平的结合。影响养老保险制度公平的因素是多方面的，主要体现在以下五个方面。一是制度模式的统一性与融合性，即制度模式的公平性。制度模式是影响养老保险公平性的根本，一般而言，现收现付模式的公平性较强，有利于实现资金的互助共济，增进社会公平；基金积累模式的公平性较弱，甚至容易导致“逆向公平”问题的出现；当然，现收现付模式的公平性还需要结合待遇给付及其他因素综合考虑，需要防范制度设计的不合理和人口老龄化可能带来的代际不公平问题。不同人群之间的养老保险制度模式应该保持一致，即“标准的一致性”，统一的养老保险制度是实现公平的关键。[5]制度模式的统一性可以为实现养老保险的形式公平奠定基础，其实质公平的实现，还有赖于具体的制度设计。养老保险制度模式的统一性要求实现不同养老保险制度模式的融合，防止制度因人而异的碎片化问题及其弊端。从国际经验来看，追求不同群体养老保险制度的融合是许多国家养老保障制度改革、提升公平性的重要趋势。二是覆盖范围的全面性与普惠性，即覆盖范围的公平性，体现的是公民养老保险权利的公平性。有学者的实证研究表明，我国基本养老保险扩面有利于改善收入分配和收入再分配，缩小不同类型劳动者之间的收入差距。[6]“老有所养”是每一个老年人的基本需求，养老保险制度的公平性要求实现养老保险的全覆盖，为全体老年人的晚年生活提供制度化保障，减除养老后顾之忧。养老保险的全覆盖是体现养老保险公平性的基础，如何实现养老保险的全覆盖需要通过相应的制度设计、激励机制和投入机制来实现。当然，并不意味着用一个完全统一的单一的制度来满足所有老年人的养老保险需求，这是不现实的，应该通过科学、灵活的制度设计，建立多元多层的养老保险制度来满足不同人群差异化的养老保险需求。养老保险的全覆盖不仅是“制度全覆盖”，更重要的是基于“制度全覆盖”的“人群全覆盖”，实现全覆盖的重点是那些低收入者、贫困人口和灵活就业人员，通过各种措施支持这些人加入养老保险中来，是养老保险公平性的直接体现。三是待遇水平的公平性与适度性，体现的是结果的公平性，是养老保险公平性最核心、最直接的体现。待遇的公平性主要表现为不同职业和身份人群之间养老保险待遇水平差距的合理性。待遇水平的公平性不代表待遇的完全均等和绝对公平，这是不现实的，也不是真正的公平。养老保险待遇的公平性要求综合考虑个人的缴费与筹资状况，要求建立与个人收入关联、累退的待遇计发机制，即个人退休前收入越高，其养老金替代率越低；反之，个人退休前收入越低，养老金替代率越高，体现对弱者的支持与补偿，是公平的核心要义。待遇的适度性在某种程度上也是其公平性的重要体现，要求养老保险待遇水平与经济发展水平动态关联，建立动态调整机制，尤其是在经济快速发展时期，应该实现养老金水平的适度增长，使老年人公平共享改革发展成果。四是管理服务的科学性与高效性，主要体现养老保险过程的公平性。管理服务的科学性与高效性有助于实现养老保险的公平性，无论多么科学、公平的制度设计，如果没有良好的管理服务，其公平性依然难以保障。养老保险的管理体制、统筹层次、经办服务、转移接续等管理服务因素均可影响养老保险的公平性。总体而言，管理的集中统一更有助于整合资源、开展养老保险的顶层设计，更有利于实现养老保险的公平性；反之，过于分散的管理容易导致制度相互分割与封闭、不利于公平的实现。统筹层次越高，收入再分配的功能越强，[7]越能发挥养老保险在更大范围内的互助共济作用，更好地体现养老保险的公平性；反之，统筹层次越低，越不利于养老保险的管理，不利于养老保险资源的共济使用，制约养老保险的公平性。经办服务的便捷性有助于为养老保险参保者提供良好的服务，公平对待所有参保者，实现养老保险制度设计的公平意图。养老保险转移接续的顺畅程度直接关系到参保人权益的实现程度，尤其是对于农民工、灵活就业人员、自由职业者，如果养老保险难以得到及时顺畅转移，将损害其养老权益，养老保险的公平性受到削弱。五是权义关联性与筹资的公平性。养老保险的公平性还要求体现权利义务的关联性，即待遇与缴费的关联性。这里强调的是关联性而不是一致性或一一对应，权利义务的完全一致性难以体现对弱者的关照。权义的完全一一对应或完全不关联都是极端，都难以体现养老保险的公平性，因而要求建立适度的权义关联机制。养老保险待遇的获取必须以履行缴费义务作为前提，待遇水平的高低要适当体现缴费贡献和激励原则。同时，对那些没有缴费能力或缴费能力较弱的人，应该给予外部支持（主要是财政支持）；收入越高、缴费越多，累进的缴费机制与累退的待遇机制二者的结合有助于更好地体现养老保险的公平性。筹资的公平性要求建立科学合理的责任分担机制，一般而言，个人缴费比例越大，越不利于低收入者，不利于体现公平性；反之，公共资金的投入越多，尤其是财政投入越多，养老保险的公平性越强。当然，需要考虑可持续性，不是政府投入越多越好，而应该与经济发展水平和财政能力相结合，否则难以实现持久公平。

二、形式公平：我国养老保险制度改革的实践反思

（一）养老保险制度改革的形式公平及其表现。21世纪以来，我国养老保险制度改革进一步加快，城镇职工基本养老保险制度不断完善，城乡统筹、覆盖全民的基本养老保险制度框架初步建立，参保人数、待遇水平和基金收支规模均有明显提升，为保障广大老年人的基本生活发挥了积极作用。截至2016年末，全国参加基本养老保险人数为88777万人，比2015年增加2943万人；其中参加城镇职工基本养老保险人数为37930万人，是2000年（10448万人）的3.6倍；2016年末城乡居民基本养老保险参保人数50847万人，比上年末增加375万人。2016年全年基本养老保险基金收入37991亿元，比上年增长18%，是2000年（2278亿元）的16.7倍；年末基本养老保险基金累计结存43965亿元，是2000年（947亿元）的46.4倍。养老金待遇稳步提升，连续十多年上调了城镇职工养老金待遇水平，城乡居民基础养老金从55元提高到70元。①在实践中，我国不断改革、完善各项养老保险制度，积极回应城乡居民的公平诉求，着力提升养老保险制度的公平性。但是，由于种种原因，养老保险制度的公平性仍然不太理想。根据调查，人们对养老保险制度的总体满意度及其缓解收入差距的效果总体评价较低，维持在30%左右。[8]目前，我国养老保险制度的公平更多的是形式公平而非实质公平，或者说养老保险制度改革过于强调形式公平，相对忽视了实质公平，与民众的公平诉求和理想目标还有一定距离和偏差。我国养老保险的形式公平主要体现在以下几个方面：一是实行统一的“统账结合”模式，但还存在诸多问题。在我国养老保险制度改革的过程中，以城镇职工基本养老保险“社会统筹与个人账户相结合”模式为先导，城乡居民、机关事业单位人员养老保险制度均实行“统账结合”的模式，这一模式是在结合我国国情、借鉴国外经验的基础上确定的，意在兼顾公平与效率。统一的制度模式体现了养老保险改革较强的形式公平性，但是到目前为止，这一制度模式仍未完全定型、成熟，在制度运行的过程中出现了诸多问题，特别是个人账户的设置，在理论和实践上均存在较大争议，既没有很好地体现激励性，更不利于养老保险的公平性，甚至容易导致“逆向公平”。甚至有学者认为，“城镇职工基本养老保险中的个人账户已经被过去20年的实践证明是个无效的制度”[9]。二是实现了制度“并轨”，但是待遇差距依然较大。通过若干年的努力，实现了机关事业单位人员养老保险与企业职工养老保险的“并轨”，统一实行“基本养老保险+补充养老保险（职业年金或企业年金）”模式，其中基本养老保险均实行“统账结合”模式。从制度形式来看，体现出了较强的公平性，基本实现了养老保险的形式公平。但是，由于职业年金与企业年金制度设计的差异和实施机制不同，导致机关事业单位人员在补充养老保险方面依然可能大大高于企业职工，如果再将灵活就业人员、城乡居民的养老待遇进行比较，差距则更为明显，不同效益事业单位之间的待遇水平差距也比较大。群体之间和群体内部“待遇差”过大的问题没有得到根本改变，实质公平难以实现。三是初步建立了责任分担机制与权义结合机制，但公平性不理想。我国养老保险制度均遵循“权利与义务相结合”的原则，建立了责任共担机制，体现了形式公平。但是，权义结合的方式和程度不太理想，责任分担机制也不尽合理。在权义结合方面，养老保险缴费缺乏“累进”机制，待遇水平缺乏“累退”机制，最低缴费基数的设定不利于低收入者和贫困人口享受养老保险权益。在责任分担机制方面，不同单位之间、不同地区之间的负担倚轻倚重，政府对于对弱势群体的支持力度不够，城乡居民的基础养老金水平太低。此外，制度转轨方案设计不到位，以及对于养老保险制度转轨过程中形成的转轨成本缺乏合理的责任分担，容易加重年轻一代的负担，导致代际之间的不公平。四是初步实现了“制度全覆盖”，但是“人群全覆盖”还有较大距离。“人群全覆盖”是实现公平共享的前提。到目前为止，我国已经为各类人群量身订制了不同的养老保险制度，养老保险基本上实现了“制度全覆盖”，体现了较强的形式公平性。近几年来，我国养老保险制度的覆盖面不断扩大，取得了显著成效，越来越多的人加入到养老保险的范围中来。但是，由于制度碎片化、制度设计的不合理以及其他方面的原因，在制度覆盖范围中依旧还有较多人群没有纳入进来，主要是城乡居民、农民工、灵活就业人员等特殊人群。2014年国家统计局的农民工监测报告数据显示，农民工参加养老保险的比例仅占16.7%。[10]养老保险覆盖面的漏洞恰恰是那些缴费能力较弱甚至没有缴费能力的低收入者和贫困人口，这些人不能纳入养老保险的范围，养老保险制度难以称得上是公平的。五是基本实现制度形式的全国统一，但管理上相互分割与封闭。我国养老保险制度实施的依据主要是由国务院或中央主管部门制定的法律法规和政策文件，各地在此基础上制定具体的实施办法，除了一些制度赋予个别地方适度灵活性外，基本执行全国统一的制度，体现出了制度形式的相对公平性。但是，养老保险制度的管理却是相互分割的，基本养老保险较低的统筹层次使得原本相对统一的制度分散成若干个地方制度，相互分割的管理状态使得养老保险制度支离破碎。导致了国家法定的统一制度沦为地方性制度安排，并呈现出日趋固化的区域利益失衡格局，导致缴费负担倚轻倚重和地区之间的待遇差距过大。[11]这种状况不但增加了管理成本，而且影响了养老保险资金的互助共济，制约了养老保险的公平性。养老保险转移接续机制的不完善，使得一些参保者的养老权益难以实现顺畅转移，也在一定程度上影响了养老保险的公平性。（二）养老保险形式公平的后果与成因。通过近些年的改革和完善，我国养老保险制度的公平性在很大程度上得到了提升，尤其是养老保险制度的形式公平明显改善，在一定程度上体现了养老保险制度改革的进步性和公平性，回应了公民的部分公平诉求。但是，我国养老保险改革仅仅追求制度形式的公平，停留在暂时的、表面的、低层次的公平，不符合实质公平的要求，有待于继续改革完善。从我国养老保险改革的实践来看，过于强调了制度形式的公平，而忽视、掩盖或回避了实质公平，这种现象的存在不利于体现养老保险真正的公平性。养老保险的形式公平可能会导致以下几个方面的后果：第一，过分强调形式公平容易掩盖了养老保险制度存在的深层次问题，影响养老保险制度的可持续发展。过去的养老保险制度改革往往停留在表层，就事论事，缝缝补补，治标不治本，没有从深层次的体制机制进行系统的深入改革，积聚的问题难以得到根本改变。第二，过分强调追求形式公平是应急式改革的体现，追求短期的公平效果，忽视了制度长远的公平性，暂时的、近期的形式公平不利于长远的实质公平的实现。第三，过分强调追求形式公平在一定程度上缓冲了制度改革的压力，但是可能使得养老保险制度的问题更加复杂，解决的难度更大，成本和代价更高。第四，过于强调形式公平可能导致新的不公平，孕育着制度的信任危机，甚至是社会危机，利益受损者和利益获得者都可能产生较高的社会不公平感。[12]可见，形式公平不是养老保险制度改革的理想目标，其可能会导致一系列的不良后果，如果仅仅停留在形式公平的层面，不继续推进改革，不实现实质公平，养老保险制度将从旧的不公平走向新的不公平，不利于社会公平的实现。在我国养老保险制度改革中之所以出现过分追求形式公平而实质公平不足的问题，原因是多方面的，主要包括：一是政府和学界对养老保险公平的认识未完全到位。不可否认，无论是政府还是学术界，对养老保险公平性的目标追求是高度共识的。但是，对于什么是公平和社会公平、什么是养老保险的公平、如何实现养老保险的公平的认识却未完全到位。迄今为止，还没有一套关于养老保险公平的权威定义及测量准则，尽管公平难以用客观的数量来衡量，但一定可以通过相应的准则来判断。由于公平性的复杂性以及政府和学术界对于公平性的认识不到位，影响了实质公平的养老保险制度设计与实施。二是养老保险改革缺乏系统规划与顶层设计，难以实现实质公平。我国养老保险制度的改革呈现“试点先行、循序渐进”的特征，摸着石头过河，事先对养老保险体系没有一个整体规划和系统设计，不能综合考虑各方面的因素和兼顾不同主体的需求，只能从表面上体现形式公平或者是片面的、短期的公平，难以围绕公平的制度理念进行整体规划和设计，导致养老保险制度的碎片化与相互分割，难以实现实质公平的目标。三是民众对养老保险公平的要求比较急迫，应急式的改革难以体现实质公平。在改革开放的过程中，我国城乡居民和劳动者的权益意识日益觉醒，对公平的诉求日益明显，急切盼望实现包括养老保险制度在内的社会公平。尤其是在人口老龄化和收入差距较大的背景下，民众对养老保险的公平诉求更为迫切。但是，养老保险改革的进展却相对缓慢，难以满足参保者日益迫切的公平诉求。目前的养老保险改革更多的是临时性、应急式、被动式的改革，体现了因日益增长的公平需求压力与公平性改革准备不足之间的矛盾，仓促的改革往往只能是解决表面问题的形式公平，难以实现真正的实质公平。四是受益者的阻力与弱势者的压力并存，导致养老保险改革在两面夹击中推进。形式公平正是这种改革的产物。养老保险制度改革的重要目的是为了保障弱势老年人的基本生存权利，弱势者的养老需求正是养老保险制度改革的压力和直接出发点。实现养老保险制度的公平发展必然要求对现有的利益格局进行调整，对那些在传统养老保险制度下的受益者和高收入者的利益进行调整，难免会使这些人的利益受到不同程度的削弱，引起这些群体的不满和阻碍，使改革步履为艰。改革往往在二者之间进行妥协和折中，我国养老保险制度模式的确定、机关事业单位养老保险制度改革的推进、养老保险待遇水平的确定、权义结合机制与责任分担机制的设计，均是不同利益主体之间博弈的结果，形式公平正是这种博弈的体现。

三、实质公平：我国养老保险制度改革的理想目标

（一）养老保险实质公平的重要意义。从形式公平走向实质公平，是未来我国养老保险制度改革的必然要求，这种转变对于维护公民的养老保险权利、提升养老保险治理能力、促进社会公平正义、积极应对人口老龄化的挑战都具有重要意义。第一，实质公平是深化养老保险改革的必然要求。十八届三中全会明确提出要建立更加公平可持续的社会保障制度，并对养老保险制度改革提出了明确要求。“十三五”规划提出要“建立健全更加公平、更可持续的社会保障制度”。因此，在未来深化养老保险制度改革的过程中，需要统筹推进养老保险制度改革，综合施策，进一步提升养老保险制度的公平性，从形式公平走向实质公平。第二，实质公平是公民养老保险权利的根本保障。养老保险制度是实现“老有所养”的基本保障，而只有实质公平的养老保险制度才能真正保障公民养老保险权利的实现，使全体老年人公平共享改革发展成果。第三，实质公平是提升养老保险治理能力的需要。作为社会保障重要内容之一的养老保险是提升国家治理能力、实现国家治理能力现代化的重要工具，在实现这一目标的过程中，首先要求更好地完善养老保险制度，提升养老保险自身的治理能力。提升养老保险的治理能力，要求正确处理好政府与市场的关系、公平与效率的关系，实现养老保险的实质公平是其中的核心要义之一。第四，实质公平是促进社会公平正义的重要途径。社会公平正义是国家治理与社会治理的重要目标，养老保险是推进社会治理的重要工具，养老保险的实质公平是社会公平的核心体现。养老保险的公平性不足，影响了社会公平正义的实现。因此，在推进养老保险制度改革的过程中，要求进一步提升养老保险制度的公平性，从形式公平走向实质公平。第五，实质公平有助于更好地应对人口老龄化的挑战。人口老龄化需要积极应对、长远应对、综合应对，建立和完善养老保险制度是积极应对人口老龄化的重要举措。在人口老龄化的进程中，老年人的权益意识日益增强，对养老保险制度的要求日益提高，在要求保障老年基本生活的同时，越来越注重横向比较，强调公平保障。在应对人口老龄化的过程中，要求完善养老保险制度，提升养老保险制度的公平性，防止因为养老保险制度的不公平演化成社会不公平，防范老龄化的社会风险。（二）养老保险实质公平的实现路径。作为一项重要的社会政策，养老保险制度下一步的发展急需要解决提升公平性的问题。[13]如果说形式公平只是我国养老保险改革过程中的过渡状态，那么，在深入推进养老保险制度改革、全面提升养老保险公平性、提高养老保险质量的新阶段，未来需要攻坚克难，多管齐下，实现从形式公平到实质公平的转变。第一，增强对养老保险实质公平的认识，明确实质公平的理念目标。对实质公平的科学认识是实现养老保险实质公平目标的前提。政府和学术界都应该积极反思我国养老保险改革的实践，从理论和政策层面探讨养老保险的实质公平问题，重塑养老保险公平观。实质公平强调的是向弱势者倾斜，支持和关照弱者，但又需要建立科学的权义结合机制与责任分担机制，不过多地损害高收入者的利益。实质公平是一种整体的、全面的、有机的公平观，需要充分考虑不同主体的需求，兼顾权利公平、规则公平与结果公平，兼顾制度的内容与形式，兼顾个体的需要与能力。实质公平以待遇公平为核心，但绝不等于待遇的完全均等，不能矫枉过正，应该适当体现个人贡献程度，是有适度差异的公平。而且实质公平需要考虑国家的承受能力，与经济发展水平和财政能力相适应，体现适度的公平。正如有学者指出，“需要抛弃那种无差别的、普遍高福利的公平，选择一种体现差异性、注重基础普惠的底线公平”[14]。第二，加强养老保险制度的顶层设计，推进养老保险制度的深度整合。实现养老保险制度的实质公平，需要有战略思维，从应对人口老龄化和推进实现国家治理体系与治理能力现代化的高度加强养老保险制度的系统谋划与顶层设计，立足于整个养老保险制度体系的定型、稳定与可持续发展，对现行制度安排进行全面优化。[15]加强养老保险制度的深度融合，实现养老保险制度的城乡统筹、区域统筹、人群统筹，探索建立“基础统一、整合共享”的养老保险制度。养老保险制度的整合不是简单的合并，而是制度模式、制度参数、管理服务的深度融合，为实质公平奠定科学的制度基础。当务之急是应该加快实现基础养老金的全国统筹，探索建立制度全国统一、管理服务统一、待遇与地方消费水平动态关联的国民基本养老保险制度，以及针对所有贫困老年人的老年津贴制度或者非缴费型养老保险制度，筑牢实质公平的基础。在此基础上的其他类型和层次的养老保险制度在考虑激励性和效率性的同时，也应该兼顾公平性，确保整个养老保险体系整体的实质公平。第三，扩大养老保险覆盖面，实现基本养老保险“人群全覆盖”。基于老年生活风险的普遍性和公民权利平等性的考虑，应该通过各种措施积极扩大养老保险覆盖面，实现基本养老保险“人群全覆盖”。当前已进入养老保险扩面的攻坚阶段，没有加入养老保险的主要是那些缴费能力较弱的低收入者或贫困人口，或者是由某种原因不愿意参加或者退出养老保险的人群。需要完善制度设计，改善管理服务，完善转移接续办法，吸引这些人群加入，确保已加入的人群不退出。特别是要加强政府财政投入，完善转移支付机制，创新养老保险筹资机制，支持中西部地区、边远地区、民族地区城乡居民和贫困人口加入养老保险。在推进反贫困和精准扶贫的过程中，应该考虑贫困地区居民的养老问题，通过各种措施尽快实现养老保险的人群全覆盖，预防和治理老年贫困问题。第四，完善基本养老保险制度模式，改革养老保险个人账户制度。需要在完善养老保险顶层设计的基础上，根据目前养老保险制度的问题进一步改革完善基本养老保险制度，养老保险制度模式的完善需要与目前“统账结合”的制度模式相衔接，不宜完全推倒重来。可以考虑将目前基本养老保险中社会统筹与个人账户部分进一步分离重组。加大社会统筹的力度，将社会统筹部分改造成为统一、公平的公民养老保险制度或者公民年金制度，依旧实行现收现付模式，体现政府责任与社会公平。降低个人账户的比例，将目前基本养老保险中的个人账户部分与职业年金、企业年金个人账户融合，维持个人账户积累模式，建立和完善不同职业群体的年金制度，采取市场化管理与运营。第五，加强职业年金与企业年金制度改革，缩小不同群体的待遇差距。需要统筹考虑机关事业单位人员、城镇职工以及其他职业群体的补充养老保险制度建设，统一名称为“职业年金”制度，根据不同的行业和职业特点分类建立职业年金制度，体现出一定的职业差异和激励性。统筹考虑不同职业年金制度的制度模式、筹资水平与待遇水平。强制性与自愿性结合，建立自动加入机制，提高职业年金制度的参与率，通过制度形式的统一和待遇水平的接近，提升补充养老保险的公平性，维护整个养老保险体系的公平性。第六，建立和完善体现实质公平的权义结合机制与责任分担机制。建立和完善科学的权义结合机制与责任分担机制是实现实质公平的直接途径。应该坚持权利与义务相结合的社会保险原则，同时考虑个人的收入水平与缴费能力，取消个人缴费门槛限制（最低缴费基数），根据个人的实际收入水平按比例进行缴费，更加有利于低收入者与贫困人口，对这些人群还可以实行非缴费养老金制度或补贴贫困人口的个人缴费，支持其加入养老保险制度。对于高收入者，应该实现应缴尽缴，提高养老保险费的征缴力度。待遇水平的确定应该坚持公平优先原则，同时体现一定的缴费贡献程度，明确以公平为导向的待遇计发办法。适当提高低收入者的养老金替代率，应该体现“累进”的筹资和“累退”的待遇特征，发挥基本养老保险的互助共济功能，强化其收入再分配作用。当然，不宜过多抑制机关事业单位人员等优势群体的养老金水平，而需要补短板，提升其他群体的养老金待遇水平，特别是要进一步提高城乡居民基础养老金水平。在责任分担机制中考虑多主体的参与和责任共担，同时充分考虑个人的收入能力，加强对弱势群体的支持与保障，体现政府责任。第七，提升养老保险管理服务能力，为实质公平提供有力保障。应该围绕实质公平的理念目标和制度设计改进养老保险的管理服务，确保实质公平的制度设计意图得以实现，重点从行政管理、经办服务、统筹层次、转移接续等方面加以完善。在管理体制方面，坚持和完善政府集中统一管理模式，尤其是强化中央政府的行政管理职能，根据基本养老保险与补充养老保险的特点建立职能机构，而不是按人群设立职能机构，更加有助于统一、公平地考虑不同群体的利益。在经办服务方面，建立自上而下垂直独立的经办服务体系，加强以信息化建设为核心的经办服务能力建设，提高经办服务效率。在统筹层次方面，当务之急是应该尽快实行基础养老金的全国统筹，实现基本养老保险基金的全国调剂使用。补充养老保险也应该实现省级统筹，不宜过于分散管理。在转移接续方面，除了提高统筹层次外，还应该按照“分段计算、累计相加、自由转移”的原则细化转移接续办法，实现养老保险在不同人群、不同地区、不同制度之间的顺畅转移，避免因转移接续不畅而导致的福利损失和不公平。

作者:龙玉其 单位:首都师范大学