城乡居民养老保险基金管理研究

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一、城乡居民养老保险基金管理的主要特征

财政部颁布的《关于规范管理社会保障基金的财政专户问题通知》[财社（2012）3号]，提出“社会保险基金的收取与运营都由国家立法部门强制控制，地方政府在城乡居民养老保险基金的投资中，需按照相应的规范妥善执行。结余资金不能任意使用，也不能用到其他的投资活动中”。

二、城乡居民养老保险基金管理的运作现状

老保险参保人数、实际领取待遇人数、基金收入、支出与累计结余都在不断地增加，都在呈上升的趋势。从人社部公布的数据来看，我国2017年1-11月，城乡居民基本养老保险参保人数51065万人，基金收入为2854.3亿元，基金支出为2160.4。①可以看出，在2016年的基础上，也在不断地增加。从上述的数据中可以看出，城乡居民养老保险基金的运作及管理面临一个较大的重要性问题，事实上，它还面临着严重的考验。因此在“城乡居民养老保险”参保人群、基金规模不断增加的情况下，城乡居民养老保险基金能否实现保值增值的目标不仅关系我国基本养老保险制度的完善发展，更影响着城乡居民的老年生活水平。

三、城乡居民养老保险基金管理的困境

（一）基金统筹层次低，管理分散化。当今，城乡居民养老保险的基金暂时形式的是县级管理，其中参保人缴纳的保费主要在县级归集中，另外投资管理由县级社会保障部门负责，并且县级管理机构缺乏专业的投资管理人员、投资主体资格及风险管控体系，其中对县政府而言，风险管理最小的选择是银行存款及国债投资的运营。在县级统筹状况下，县级社会保障部门成为城乡居民养老保险基金的管理主体，基金的收缴、管理、支出及监督的权力都掌握在县级单位手里，造成了基金管理的分散化，也给基金投资和监管环节的有序运作埋下了巨大的隐患。分散的碎片化基金无法发挥投资的规模化效应，现代的多元化资产配置策略也无法灵活运用，基金投资风险大且收益无法保证。过低的统筹层次使得城乡居民养老保险的管理出现投资管理人才匮乏、管理信息不畅、管理流程僵化、监管不力等问题。（二）资金筹资不力，缺乏有效激励机制。按党的十八大提出的“全覆盖、保基本、有弹性、可持续”方针，几年来，城乡居民养老保险发展得到进一步深入。目前我国城乡居民养老保险基金原则上由三方承担，包括个人、集体、国家，具体要结合当地经济水平及各方能力而定。由于其起步时间晚，发展相对还不完善，资金筹集范围窄，一般主要是个人缴纳、政府补贴的方式。目前在一些经济条件较差地方，大多数居民个人缴费往往选择较低的缴费档次，虽然各地政府一直在积极探索适合当地城乡居民养老保险筹资模式，但是在一些经济水平不高的地区，经济基础弱，政府财政积累资金不足，可支配收入不多。根据我国国情，城乡居民相对集聚的区域，大多属于经济欠发达地区，财政可支配少，基础薄弱，地方政府可投入财政资源少。另外，尽管政策文件中有对集体补助的表述，但缺乏指导性，特别是广大农村地区依靠集体经济来支援城乡居民养老保险制度发展显然遥不可及，集体补助很难落实。根据人社部公布的数据测算，自2012年城乡居民养老保险试点运行以来，2012-2016年五年间，个人缴费占城乡居民基本养老保险基金总收入的比重分别为33%、31%、29%、25%、25%。②总体来看，在基金实际运营过程当中出现了过度依赖中央财政、个人缴费档次偏低、集体补助缺乏的现象，使基金来源面临着重重挑战，基金发展缺乏内生动力。（三）缺乏成熟投资运营机制，基金保障效果不良。据人社部统计城乡居民养老保险基金的支出收入比从2012年的62.9%提高到了2016年的73%，这无疑给城乡居民养老保险基金的财务收支平衡带来了很大的压力。与此同时，人口老龄化程度的加深、高通货膨胀率、基金规模的扩大，使得基金投资运营成为关乎基金保值增值的首要问题。但在过去我国采取了保守型的投资策略，只有国债和银行两种投资方式，城乡居民养老保险基金资产缩水严重。因此我国于2015年8月出台了《基本养老保险基金投资管理办法》，拓宽了基金投资的渠道，使基金管理模式向采取中央集中运营、市场化投资运作的方式转变，但目前该养老保险投资方案缺乏具体操作方案尚未落地实行，所以目前城乡居民社保基金投资收益仍然较低。可以预见的是由于统筹层次较低，以省级为单位委托全国社会保障基金进行投资，可委托投资的基金规模有限;且我国金融市场尚不完善、缺乏成熟机构投资者等原因都给基金投资运营带来较大市场风险，因此基于委托关系而成立的基金信托管理模任重而道远。缴费档次低、政府补贴有限、基金投资收益率低最终造成的后果就是城乡居民养老保险给付水平偏低，保障效果不良。以2017年为例，全国城乡居民月基础养老金最低为每人每月70元，江苏省最高为每人每月135元，这一标准远远低于全国城乡最低生活保障标准，保障效果不良。（四）监管机制存在漏洞，基金违规问题凸显。首先，我国社会保险基金监管体系包括行政监督、专门监督(审计监督、财政监督、金融机构监督)、内部监督、社会监督及法律监督。但由于城乡居民养老保险统筹层次较低，县市级人社部门既是基金的管理者又是监管人，从“执行与监管分离”的角度看，基金监管缺乏独立的监管机构，因此造成了众多基金违规操作的问题。其次，城乡居民养老保险基金监管法律层次较低，特别是各级地方城乡对基金的监督与管理只依靠简单的相关规定，监管相关政策法规滞后，使得基金监管无法可依。再次，内部监管效果不良。我国的内部监管由统筹地区社保各级监管委员会和内部监察机构负责，但是监管人员由于缺少相关监管知识和手段，使得内部监察机制不能发挥应有作用。最后，基金运营管理信息不够公开透明，基金管理的监督与管理缺乏公开与公正性，且又因为城乡居民的权利与法制意识不强，社会监管很难发挥应有的作用。并且，随着城乡居民养老保险基金进入金融市场投资运营，如何做好金融混业背景下的基金监管也成为了基金管理的重大课题。

四、解决城乡居民养老保险基金管理管理困境的对策

（一）逐步提高养老金统筹层次。城乡居民养老保险基金的统筹，有利于形成较为庞大的基金规模，有利于各地区养老基金间的互济与联动，有利于缓解不同地区基金给付水平的差异。我国的养老保险基金仍处于地级统筹阶段，想要完全实现省级统筹还需要经历很长的一段时间，全国统筹则需要经济与制度的全面支持。城乡居民养老保险基金的统筹，是对养老基金统一而有效的管理，是缩小区域养老基金发展差异的有效手段。在养老基金的统筹方面，可以先将基础养老基金展开全国统筹，在基础养老基金差距逐渐缩小的过程中，推进其他养老保险基金的统筹层次。或者可以先将地市级养老基金统筹，逐渐发展为省级养老基金统筹，再逐步向全国养老基金统筹方向迈进。实行全国统筹后，可以通过合理划分市、省及国家各级管理机构的责任，提高城乡居民养老保险基金管理的效率。县市级社保机构负责城乡居民养老保险的具体经办业务。省级社保管理机构负责各市、县的基金调剂和管理部分后备金。国家社保部门负责基金管理政策的顶层设计，引导基金管理在各个环节的发展方向。（二）完善基金收缴支出制度体系。1.健全城乡居民养老保险多方供款机制。城乡居民养老保险基金在财政补贴方面，仍旧遵照中央财政补贴基础养老基金，地方财政依据当地情况设定完备的补助层次。其中中央财政对中西部地区基础养老基金实现100％补助，对东部地区实现50％补助。这样的补贴机制虽然实现补贴政策的全覆盖，却不能因地制宜地解决当前城乡养老金较低的现状。其中与国际社会保障投入比例相比，中央财政的补贴金额较少。其次国家在集体补助方面的制度规定，并没有明确的任务与资金分配，这是导致集体补助额度较低的主要原因。除此之外，要利用各种缴费激励机制，提升农村居民的参保比例。城乡居民中涵盖较多的工人、自由职业者与农民，其由于受教育程度、经济状况等限制，对养老基金参保没有明确的意识。地区财政可以通过缴费年限补贴、多缴多得、长缴多得的缴费方式，激励广大城乡居民踊跃参保。2.确立待遇给付增长机制。2014年7月1日起，全国基础养老基金数额从每人每月55元提高70元，这一政策变化使全国1.4亿城乡居民受益。但相比于物价水平、工资水平的增长，基础养老基金数额的增长幅度依然较小，待遇给付增长机制还需要长时间的调节与适应。因此在待遇给付过程中，不仅要从基础养老基金数额、物价与工资水平等方面考虑，还要从地区差异、特殊人群方面着手，使待遇给付增长机制保持稳定发展。（三）建立政府主导下的市场化投资运营机制。要想实现城乡居民养老保险基金的保值增值就必须促使基金向市场化、多元化、专业化的方向改革发展，集中投资运营下的信托管理模式是必然选择，该模式的实质就是政府主导、市场化运营、多元化投资。全国社会保障基金理事会可以作为政府主导的集中基金管理机构对城乡居民养老保险基金进行统筹管理。鉴于政府部门在基金投资运营能力、金融市场风险控制能力的局限性，建议由全国社保基金理事会作为委托人选拔有资质的外部机构投资者作为人来负责具体的基金投资运作。为了兼顾城乡居民养老保险基金投资的安全性和收益性，政府尤其是全国社保基金理事会必须肩负起监管的责任，一方面，通过适度政策优惠吸引资本市场中具有成熟管理经验的机构法人积极参与养老保险基金的投资运营；另一方面，制定严格的养老保险基金经营机构资格选拔条件，对基金投资的规模、投资品种、投资风险及收益做明确规定，并引入市场竞争机制，力求监管适度，确保基金保值增值目标的实现。（四）完善基金监管体系。城乡居民养老保险基金的监管，并没有明确的法律条文予以支持，这为不法分子提供牟利的空档机会。与此同时，养老保险基金的监管人员，缺乏专业的业务知识与素质水平，监管的力度与产生的效果较差。而城乡居民养老保险基金的资金运营账目，又从来不对外公开披露。因此审计与税务部门的行政监管，就显得尤为必要。各职能部门间要形成广泛的协调，养老金管理机构也要对养老金的业务流程、数据核算，展开严格审查。

参考文献：

[1]中华人民共和国人力资源和社会保障部.2016年人力资源社会保障年度数据[EB/OL].www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201705/W020170531358206938948.pdf.

[2]吴琤.城镇居民基本养老保险制度面临的困境及对策研究[D].湘潭大学,2015.

[3]栾悦.城乡居民养老保险基金管理的制度困境与破解机制研究[D].吉林大学,2015.

[4]朱俊生.养老保险的双重困境与提升自我保障能力[J].黑龙江社会科学,2013(3).

[5]马伟.新型农村社会养老保险基金保值增值问题研究[J].西安交通大学学报(社会科学版),2012(5).

[6]胡再青.城乡居民养老保险基金管理的困境与对策研究[J].科技经济与管理科学,2017(5).

作者:宋雨 单位:首都经济贸易大学劳动经济学院