城镇职工养老保险制度转制研究

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城镇职工基本养老保险制度经历了由个人不缴费、企业全额缴费的传统养老保险制度到企业、个人、国家三方负担的新型城镇职工基本养老保险制度的转变，国家财政责任也经历了政府全额资助到财政兜底的转变。但是在转轨过程中，巨额转制成本难以消减，加重了政府，尤其是中央政府的财政负担。因此，明确转制成本消减中的政府责任是非常必要且迫切的。

一、城镇职工基本养老保险制度政府财政责任模式的转变

从我国城镇职工基本养老保险制度与社会经济环境的发展来看，可以划分为传统养老保险制度时期与新型城镇职工基本养老保险制度时期。我国城镇职工养老保险制度建立的标志是政务院于1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》的实施。1978年颁布的《关于工人退休、退职的暂行办法》，确定企业退休、退职费由企业行政支付。传统养老保险制度时期企业职工养老保险的特点是采用国家企业模式，养老金由国家和企业承担，个人不需要缴纳养老保险费，具有显著的国家包办、企业负责、覆盖范围小等特征。因此，传统养老保险制度政府财政责任采取政府全额资助模式。1991年，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》改变了传统养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用。1995年国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》明确在全国范围内实行社会统筹与个人账户相结合的模式。2005年的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，将个人账户规模由个人工资的11%降低到8%，统筹账户规模则逐步提高到20%。随着制度模式的转变，政府为养老保险承担了大量的财政补贴。在职工养老保险制度运行中，政府承担财政责任的模式既不是在缴费环节为参保者缴费，也不是在给付环节为退休者支付养老金，政府财政责任是一种不明确的隐性的财政支持模式，即财政兜底模式。而究其原因，政府对城镇职工基本养老保险的补贴来源于转制成本。

二、政府承担城镇职工基本养老保险转制成本的可行性分析

（一）转制成本的形成。转制成本是指由于城镇职工养老保险制度的筹资模式由传统的现收现付制转轨到统账结合的部分积累制的过程中产生的，针对新制度实施前就参加工作或退休职工的养老保险隐性债务的显性化。统账结合制度的确立，使得企业和职工个人缴纳的部分养老保险费进入个人账户，而在传统的现收现付制模式下已经退休的“老人”和改制前已经参加工作的“中人”没有设立个人账户，新制度中只规定了对于“老人”的养老金和“中人”的过渡性养老金进行社会统筹，但对于这部分资金的偿还问题并没有明确的规定，结果导致养老保险制度转制前参加工作的职工，在原有现收现付制模式下积累的退休养老金权益无法在新的部分积累制养老保险制度中找到相对应的资金来源，由此便产生了城镇职工养老保险的转制成本。（二）国家财政承担转制成本消减责任的能力分析。我国养老保险转制成本主要是指从旧制度遗留下来的“老人”和“中人”养老金的隐性债务的显性化，其规模比较明确，政府对其进行调整的空间比较小，主要应该运用财政补偿的方式来解决。政府财政偿还转制成本的能力可以在两个层面进行分析。第一层面，财政实力。财政实力的增强能够为偿还转制成本提供坚实的财政基础。另外，尽管转制成本的规模比较大，但可以将其分散到几十年的时间里予以偿还，因此并不会给政府财政带来短期内过大的支付压力。1999-2016年城镇职工基本养老保险财政补贴占财政收支的比例呈现同一趋势。2015年及以前稳定在3%以下，2016年上升至3.47%，可见转制成本的年偿还额占财政支出的比例很小。关键在于设计并落实一个合理的、制度化的偿还方案。第二层面，财政支出结构。虽然财政收入逐渐增长，但是近年来我国财政收支本身尚有不少矛盾与问题需要解决。在这样的情况下，只有加强财政支出结构的调整力度，才能在补助养老保险基金以偿还转制成本的同时不会增加财政的运行风险。申曙光和彭浩然（2009）认为，即便是在最近的几年时间里，政府也可以通过调整财政支出结构每年拿出7%左右的资金为养老保险基金提供支持。①

三、政府消减职工养老保险转制成本的对策建议

（一）明确政府责任，逐步提高政府财政对养老保险的补助支出首先，明确政府对转制成本的责任。政府责任的模糊化造成个人账户被挤占，财政补贴随着人口老龄化加速变得更加盲目和被动。因此，我国城镇职工养老保险制度目前的改革方向首先应该是明确政府承担转制成本的责任，以及提出消化转制成本的建议和设想。我国可以借鉴智利的成功经验，在科学合理地计算转制成本规模的基础上，通过发放认购债券的形式，将政府的隐性债务显性化。真正地实现个人账户和统筹账户分账管理，确保个人账户不再被挪用。对于被挤占的个人账户基金，政府应该承担对其的偿还责任。其次，逐渐提高养老保险补助支出占财政支出的比重。大部分学者估算的我国养老保险转制成本规模为3万亿元左右，如果按照20年或30年等分，偿还养老保险转制成本每年需筹资大约1000~1500亿元就能满足。因此，在未来一段时间只要能保证从6%不断增长至10%左右的财政支出作为养老保险补助支出，加之其他途径的筹资，如变现或划拨国有资产、发售社会福利彩票等，用来清偿养老保险转制成本难度不大。（二）扩大覆盖面，提高参保率。非公有制企业参保率不高，导致我国整体城镇职工参保率低。1999-2016年间虽然城镇职工基本养老保险参保率由42.4%上升至67.2%，但总体来说仍然处于一个较低的水平。因此，我国城镇职工基本养老保险制度具有通过扩大覆盖面、提高参保率来增加养老保险基金收入的空间。政府可以通过各种优惠政策以及制定相关法律法规，吸引更多的非公有制企业、个体工商户以及灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险，这既解决了这些人员养老的后顾之忧，同时还可以筹集到相当一部分养老保险基金，提高国家偿付转制成本的能力，平衡养老金的财政收支。（三）提高退休年龄，减轻养老金支付压力。退休年龄的调整直接影响养老保险退休职工与在职职工的比例，从养老保险费的收入和支出两方面影响制度财务运行状况。从养老保险收入方面来看，若提高退休年龄，则意味着在职职工缴费年限增长，养老基金收入增加。从养老金支付方面来看，提高退休年龄，则老年人领取养老金的年限将缩短，养老金的支付压力减轻，有利于减少隐性债务的规模。无论是从我国人口的预期寿命来看，还是从减轻养老基金支付压力，解决转制成本的角度来讲，我国目前的退休政策都应该做出相应的调整，并且我国已经具备逐步提高法定退休年龄的客观条件。因此必须根据我国就业实际情况，人口老龄化速度等因素，客观合理地制定提高法定退休年龄政策，有规划有步骤地提高法定退休年龄，缓解养老保险支付压力。

参考文献：

[1]贾康,张晓,王敏,段学仲.关于中国养老金隐性债务的研究[J].财贸经济,2007(9).

[2]黄晗.城镇企业职工养老保险制度政府财政责任模式转变及成因[J].江西财经大学学报,2016(5):74-80.

作者:张玉茹 邹红梅 单位:四川大学公共管理学院