城乡居民养老保险基金监管研究

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摘要:高效的监管体系是养老保险制度运行的根本保障。由于基金统筹与管理层次低、政府对养老保险基金监管认识有偏差及对基金监管建设投入不足等，中国城乡居民养老保险基金监管还存在着基金监管的独立性和制衡性不强、整合性和有序性较差、公开性和透明性不高、专业性和技术性较低、预警性和防范性缺失、适度性和调节性不足等问题。因此，必须健全城乡居民养老保险基金大监管法律法规体系、建立基金省级统筹法人受托监管体制、完善基金监管机构的运行机制、健全和严格基金信息披露制度、建立基金预警调节及防范机制、加大基金监管建设投入。

关键词:城乡居民;养老保险;基金;监管

中国城乡居民的养老问题是事关国家发展和社会稳定的重大问题，伴随工业化和城镇化持续推进以及人口老龄化的深入影响，完善和发展城乡居民养老保险制度日益成为中国政府和社会各界的普遍共识。中国城乡居民养老保险制度始于新农保试点，随后参照新农保制度中央又开展了城镇居民养老保险试点，并于2012年7月实现了对城乡居民的全覆盖。2014年，中央为建设更加公平可持续的社保制度，又将两者合并实施，建立统一城乡居民养老保险制度，标志着中国城乡居民养老保险进入新的发展阶段。城乡居民养老保险并轨后，“制度规模”骤然增大。［1］截止2015底，全国参保人数达50472万人，养老金领取人数14800万人，基金收入2855亿元，基金累计结存4592亿元，与2014年相比持续增长。［2］同时，城乡居民也渴望养老金水平尽快提高，要求对积累基金进行市场投资运营，保证其持续增值。这些使基金管理的投资风险、管理风险等大大增加。因此，构建有效防范和化解风险的城乡居民养老保险基金监管体系势在必行。

一、中国城乡居民养老保险基金监管存在的问题

养老保险基金监管是指政府相关部门对养老保险税(费)征收、养老基金管理和投资运营、养老金支付全过程的监管。［3］P58根据《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发［2014］8号)、《城乡居民基本养老保险经办规程》(人力资源和社会保障发［2014］23号)、《县城乡居民社会养老保险基金财务管理暂行办法》(财社发［2011］16号)及《基本养老保险基金投资管理办法》(国发［2015］48号)，中国城乡居民养老保险基金监管实行的是以政府监管为核心的内部监管与外部监管相结合的办法。但是，从实践来看，城乡居民养老保险基金监管还是松散、无序和低效的。具体说来主要有以下几方面的问题:(一)养老保险基金监管的独立性和制衡性不强。中国城乡居民养老保险基金从征缴到给付各环节都存在监管，而要实现基金监管有力度、有效力，就必须保证每个环节的监管主体或机构不受外在力量的干扰且彼此间形成有效制衡状态。强调独立性，主要是保证基金监管主体或机构的地位和权力固不可扰，从而使监管力度和效力强大权威;强调制衡性，主要是强化对各个监管主体或机构的权力约束，避免道德风险和行为异化。但是，从目前来看，城乡居民养老保险基金从征缴到给付基本是由市县经办机构直管的，而市县经办机构又是人力资源和社会保障部门的下属事业单位，即基金经办与监督是一家，人力资源和社会保障部门集政策制定、保费征缴、待遇给付、投资运营及检查监督等权力于一身，从而导致养老保险制度的经办权、基金管理权、投资运营权及监管权混淆不清乃至难以分离，不同环节的基金管理机构或组织间不能形成独立性和制衡性监管。而且财政部门虽然与人力资源和社会保障部门一起以财政专户形式参与监管，但其是兼职的，仅履行的是财政管理责任，与养老保险基金监管的独立性和专门性还相差甚远。同时人力资源和社会保障部门、财政部门以及其他相关部门又是从属于地方政府的，养老保险基金管理和监管事宜不得不按照地方政府及其领导的意志行事。而地方政府作为公共管理中的利益主体极易基于本地利益而异化对基金的监管行为，如把基金用于弥补财政预算、截留上级政府的养老补助金、把基金违规用于地方经济建设投资及职工工资发放等，从而加剧养老保险基金监管的道德风险，滋生腐败，以至造成基金有形和无形的损失。另外，监管的不独立和不制衡也不利于养老保险基金监管政策的统一、落实及目标的实现，常常造成政出多门、监管责任不清和相互推卸责任的现象。(二)养老保险基金监管的整合性和有序性较差。养老保险基金监督是多元的监督，包括行政监督、人大监督、司法监督及社会监督等，只有这些监督协调整合和有序统一，养老保险基金监管才能呈现高效的监管合力。然而，从目前来看，行政部门在城乡居民养老保险基金监管中发挥的作用比较大，人大、司法、社会等的监督作用普遍比较弱，基本处于流于形式或局外人的状态，整合性的监管工作机制尚未形成。在行政监督方面，人力资源和社会保障、财政、审计、税务等部门及中国人民银行都基于各自的职责参与了养老保险基金征缴、管理、投资及给付等各环节的监管，监管环节多且链条长，在横向对平行部门、纵向对地方政府时，监管与被监管的责任不清，重复检查、监管缺位和越位及配合不力的现象时常出现，协调整合监管的局面难以形成，监管力度和监管效能大大弱化，甚至在地方政府资源配置低效率的影响下，基金监管被无形消解;在人大监督方面，人大具有对经济社会事务的监督权，但实践中并没有一套完善的机制以保证其行使对养老保险基金监管的权力，对养老保险基金管理和运营的具体环节难以发挥监管作用。在司法监督方面，司法机关介入养老保险基金监管的保障机制还没有形成，养老保险基金管理中的各种违规违法行为主要还是通过行政手段解决，大大弱化了基金监管的权威性和强制性;在社会监督方面，根据有关规定成立的城乡居民养老保险基金监督委员会虽然参与者比较广泛，如相关行政部门、村居和社区管理者、城乡居民代表、金融机构以及财经专家代表等，但监督委员会的工作机制比较松散无序，很难正常工作，监管作用有限，基金管理和运营很难按法制程序执行，最终还是行政监管。(三)养老保险基金监管的公开性和透明性不高。养老保险基金管理和运行是个长链条的复杂系统，参保居民作为利益主体和资产所有者有权即时了解基金在各个环节的详细信息，这也是对基金监管的必要构成部分。但是，从目前中国城乡居民养老保险基金管理和运行的信息披露来看，其公开性和透明性比较低。从养老保险经办服务来说，参保居民目前可以通过网络查询或经办机构在村社区定期或不定期张贴的信息公告了解自己的缴费、待遇等情况，但对养老保险基金的整体收支及账户结余信息还不能及时掌握，经办机构及相关监管部门也没有形成年度报告向社会公开说明;从基金管理来说，基金管理和投资运营的相关细节，如基金预决算、基金的记账利率、投资行业、投资比例、收益比率及投资机构资质等，都没有以正式制度的形式向社会披露，仅限于政府及其管理机构对信息的掌握;从基金监管来说，相关部门如财政、审计及金融管理部门也没有把各自对基金的监管信息定期形成报告向社会公开，而只是向同级政府报告，虽然现行制度也规定同时要“向基金监督组织报告”，［4］但由于社会性的基金监督委员会因工作机制不健全而无法正常运转，所以信息的公开性和透明性难以实现。地方政府作为养老保险基金管理和监管信息的集中掌握者，作为特殊利益主体，其极易对这些信息进行有利于本地利益或地方政绩的筛选，尤其是关于基金违纪违法的信息，很可能就被隐蔽或剔除掉，不利于养老保险基金参与人和受益人的利益保障，严重者还会危及基金财务平衡。(四)养老保险基金监管的专业性和技术性较低。养老保险制度具有管理复杂的特征，这一方面在于基金的长期积累性带来了制度设计与管理的难度，另一方面是由于基金规模庞大，基金保值增值的负担非常繁重，所以对基金的管理和监管必须由专门机构和专业人员来完成，这是其他社会保险项目所没有的压力。［5］而中国城乡居民养老保险基金管理和监管的专业性和技术性非常低，不利于监管质量和监管效率的提高。从监管手段来看，虽然近年中央和地方都投入了资金进行了“金保工程”建设，省市县区村社基金管理信息化状况有不同程度的改善，基金监管效率也有所提高，但由于原有的信息化基础薄弱，加之地方财政紧张而投入不足，以至养老保险信息化条件仍不能满足基金监管需要，如大多数基层系统化管理还未实现，［6］自动化技术及风险监控技术等方面比较落后，监管只能依靠基金机构的定期报表及不定期的行政检查来实现，很难对日常基金业务作实时监控。从监管队伍来看，市县基金监管人员基本是人力资源和社会保障、财政、审计等行政人员，不仅保险知识欠缺，而且基金管理运作技术也不熟练，全程跟踪检查和管理基金的经验也缺乏，所以监管质量和效率很难保证。从监管方法来看，市县基金管理人员因受专业技术限制，普遍不能用保险统计、财政金融等精算技术对基金运行进行监管性预测分析。［7］从监管组织来看，专业基金监管机构还没有建立，以行政监管代替专业监管，不符合养老保险基金监管的专业性规律的要求。(五)养老保险基金监管的预警性和防范性缺失。养老保险基金监管内含对基金风险的预警和防范。养老保险基金风险是指按照养老保险制度规定筹集起来的基金，受养老保险的制度环境、制度本身以及制度实施的各个技术操作流程的众多因素影响而产生的基金财务收支不平衡的可能性损失，以及由此引发的对制度的信任危机。［3］P184而中国城乡居民养老保险同样也面临着这些方面的风险。从制度环境来说，人口老龄化、金融危机、通货膨胀及地方政府利益化等问题都在直接或间接地加剧基金收支平衡和基金投资运营的风险;从制度设计来说，还存在保障水平低、缴费水平普遍不高、基金管理分散、基金投资范围窄且收益低、制度强制性不足等诸多问题，这些随着制度运行必将加剧养老保险即期和远期基金收支不平衡及制度信任风险，目前各地基金支付压力大及城乡居民政策认同低就说明了这点;从制度实施来说，养老保险基金从征缴到给付各环节还存在技术操作不规范和不标准问题，这些与制度环境压力和制度设计缺陷相结合，必然也会对基金收支平衡造成不利影响。然而，中国城乡居民养老保险基金监管并未对这种风险作应对机制安排，这不符合养老保险基金监管的一般规律。特别是在目前人口老龄化趋势严重、制度包容人口量大和各地经济财政状况差异较大的背景下，如果发生全国或地区基金支付或补贴危机，那么必影响制度持续运行，甚至造成制度崩溃或社会危机。因此，健全养老保险基金监管的预警及防范机制是必要的。(六)养老保险基金监管的适度性和调节性不足。在保证监管有效和不影响市场调节规律的条件下，对养老保险基金监管也要合理调整，该严时则严而该松时则松，使基金监管保持宽严适度，保证养老保险基金管理和监管效益最大化。而中国城乡居民养老保险基金监管目前实行的是严格数量限制监管模式，基金只允许以买国债和存银行的形式来保值增值，这种监管模式在制度初建、基金运行风险应对机制不完善、外在资本和金融市场及各类中介机构发育不成熟、投资机构及投资管理政策不健全的情况下是可以的，但随着基金风险预警及防范监督机制的健全、制度环境的稳定、基金积累规模的不断增大，这种单一监管模式必影响养老保险基金投资收益最大化。例如，各种有效的金融投资工具难以使用，各种市场投资策略难以适时实施等。目前《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发［2014］8号)虽然提出了要对中国城乡居民养老保险基金实行市场化投资运营，但监管在此方面的配套性改革和完善还未实质跟进，直接与间接相结合、随市场和监管手段的变化适度调整的调节性投资监管机制还没有形成，不利于基金监管质量和监管效率的提高，最终也会对养老保险制度的吸引力造成损害，如目前城乡居民因基金贬值对政策认同降低。

二、中国城乡居民养老保险基金监管问题的成因

中国城乡居民养老保险基金监管问题的成因既有制度设计方面，也有政府责任方面。但由于政府是基金监管的组织者和责任的最终承担者，所以政府责任履行应是主因。具体而言主要有以下几方面:(一)养老保险基金统筹与监管层次设计比较低。中国城乡居民养老保险基金管理模式是“地方统筹和地方管理”，目前统筹与管理层次虽然由县区级提至地市级，但层次仍旧太低，不利于基金的集中管理和专门监督。这主要是因为地市在全国比较多，并且各地的经济财政状况差异也比较大，在对基金享有很大控制支配权的条件下，部分地市政府为了解决财政融资问题，很容易挤占、挪用这块“唐僧肉”，部分管理干部也因内控制度不完善而贪污挥霍。同时，由于基金从筹集到给付涉及许多环节和技术，尤其是基金投资运营风险高且过程复杂，既涉及经济、财政、审计、税务、金融等问题，也涉及保险专业知识，数据量大且业务繁琐，所以对其监管须由专业人员完成，否则很难保证基金安全。而地市在基金管理人才、技术及视野等方面比较匮乏，很难实现对基金的专业性和技术性监管，更不用说对基金进行高效投资运营及预警性和调节性监管。另外，低层次管理也不利于建立基金管理和监管的独立机构并形成制衡机制，信息的公开和透明也比较难。(二)政府对养老保险基金监管规律的认识存在偏差。养老保险不仅有制度设计规律，而且也有其基金监管的特殊性。养老保险基金作为公共产品，政府对其监管无疑要承担主导责任，但政府不能把自己的这种责任无限地放大，以至代替其他主体监管。养老保险基金监管的特殊性主要表现为全民性和半行政性。全民性是指养老保险基金监管是需要国家各部门及社会公众共同参与的事务，否则监管质量和监管效率就会大打折扣;半行政性是指养老保险基金监管不全等同于行政监管，是行政监管与非行政监管的结合。当前，国家或政府仅看到养老保险基金监管的行政性特点，而没有看到其全民性和半行政性的特点，把其简单地等同于行政监管，以行政方式监督城乡居民养老保险制度运行，如监管架构完全参照行政模式，大包大揽，对其他监管主体的地位和作用没有摆正摆准，以至其他监管主体被忽视或弱化。政府认识偏差必然影响养老保险基金监管的科学建设，如监管政策制定的不具体和不系统、监管法律法规体系建设不完善、监管工作缺乏顶层性规划和设计、监管权与其他权力彼此混搅、相关监管主体或部门职责不明确以及政府权力没有被有效约束、社会组织以及城乡居民参与监管的政策机制不健全等，结果城乡居民养老保险基金监管难以实现高效运行。(三)政府对养老保险基金监管体系建设投入不足。养老保险基金监管需要政府财政投入建设，这是养老保险基金监管专业化的要求。但是，从目前的财政投入来看，政府虽然对经办服务投入不断增加，但对养老保险基金监管所需的专业机构、信息系统、技术、专业人才队伍建设等投入不足。从机构建设来看，目前各省市还没有建立专门的养老保险基金监管机构，中央虽然设立了全国社保基金理事会，但其主要负责社保基金的投资运营，而不是基金的专业监管机构;从信息系统及技术建设来看，截止2015年底，全国31个省市区虽然均已建设了城乡居民养老保险信息系统，［8］但由于并轨前两种制度的信息系统是各自独立的，且平行地区及上下机构间的信息软件也存在技术指标和模块结构的差异，操作流程和功能也不同，加之与地方其他部门的信息系统彼此分割，所以从省级层面对中国城乡居民养老保险基金运行进行集中性的实时监控还任重道远;从人才队伍建设来看，目前全国社会保险基金管理人才缺口上万，［9］这主要是由于政府财政投入及配套政策支持不到位造成的。

三、中国城乡居民养老保险基金监管的完善对策

养老保险高效基金监管体系是指能够有效防范和化解养老保险制度运行中存在的各种显性或隐性的风险，保障养老基金筹集、支付、管理、投资运营等各环节基金的安全和完整以及保障基金保值增值和参保者权益不受损失的规则和制度的总称。中国城乡居民养老保险基金监管系统真正实现高效运行，除了要把养老保险基金统筹与管理提升至省级之外，政府还必须切实按照养老保险基金监管的规律，对现有监管体系进行改革、健全和完善，着重做好监管制度的顶层设计，明确各参与主体的职责，理顺各参与主体间的关系，规范各参与主体的行为。(一)健全城乡居民养老保险基金大监管法律法规体系。养老保险基金监管是贯穿基金运行全程的，既有筹资及给付环节、日常管理环节，又有投资运营环节及外在监督环节等。所以，对养老保险基金监管法律法规的建设必须着眼整个养老保险制度运行，力求每个环节监管到位且有效。具体到城乡居民养老保险，首先，应在国家层面建立《城乡居民养老保险法》，明确城乡居民养老保险基金监管的基本原则、主体责任及监管架构等。其次，依据上述法律再制定《城乡居民养老保险基金经办条例》、《城乡居民养老保险基金管理条例》、《城乡居民养老保险基金监管条例》、《城乡居民养老保险基金投资运营条例》及《城乡居民养老保险法律救济条例》等法规，各地制定与之配套的地方法规及规章，构建完善的中国城乡居民养老保险基金大监管法律法规体系，从而明确基金各管理主体的法律地位和职责，理顺各管理主体的监管关系，强化监管的权威性和强制性。(二)建立城乡居民养老保险基金省级统筹法人受托监管体制。通过立法，分离城乡居民养老保险基金经办、管理和监管三项权力，并建立与此相应的独立制衡的垂直执行机构，即由省、市、县的社会保险经办机构、管理机构和监管机构形成城乡居民养老保险基金省级统筹法人受托监管体制。在该体制中，省级社会保险经办机构负责养老保险基金的筹集、汇总及给付，然后按法定程序交予省级社会保险基金管理机构，省级社会保险基金管理机构负责养老保险基金的日常管理，并根据法律规定竞争性选择和委托专业基金管理公司对基金进行投资运营，投资收益在扣除公司佣金后依法进入省级社会保险基金管理机构在银行开设的财政专户，再由银行根据监管部门和经办部门的指令按月集中发放给养老金领取者。同时，省级社会保险基金监管机构对城乡居民养老保险基金运行的全程进行监管，并在市县区设立分机构，分别负责对同级养老保险基金的经办、管理及投资的监管。另外，省级以下三大机构应与地方政府脱离，在法定范围内独立行使权力，地方政府依法履行相关责任。(三)完善城乡居民养老保险基金监管机构的运行机制。全国设立中央、省、市、县四级社会保险基金监管机构，省级以下机构均是省级机构的派出机构。城乡居民养老保险基金经办机构及管理机构要定期向其上级机构和同级基金监管机构提供季度和年度工作报告，主要是提供基金的筹集、管理、投资及发放情况;同时，各级社会保险基金监管机构也要定期向其上级机构提供季度和年度监管报告;最后，由中央社会保险局、中央社会保险基金管理局、中央社会保险基金监管局分别形成年度总报告并向中央社会保险基金监管委员会提交。监管委员会只在中央和省级层面设立，具体由相关行政部门、人大、司法、纪委、城乡居民代表、村居和社区管理者、法律专家、社保专家及金融投资专家等组成，切实保障监管委员会的专业性和社会性，使其能真正代表社会各界对基金进行监督。监管委员会每季度召开工作会议，年终召开总结会议，通过掌握和分析养老保险基金的收支、管理及投资情况，对城乡居民养老保险工作提出咨询意见和建议，并通过常设的基金监管局履行日常监管职责。此外，还要完善基金监管委员会的各项制度和机制，建立沟通协调的工作机制，明确各参与主体的职责，并充分发挥监管委员会的领导作用，领导和协调各部门整合有序地开展工作，真正形成基金监管的长效运行机制。［10］(四)健全城乡居民养老保险基金信息披露制度。首先，继续推进全国“金保工程”建设，建成中央及省市县乡村五级联网的高效信息技术系统，并在省级层面形成基金信息集中和大数据精确处理能力，大幅提升城乡居民养老保险基金监管的信息化水平，实现对基金收支及运行的全程信息化监管;其次，城乡居民养老保险基金经办机构、管理机构、监管机构及监管委员会要定期通过媒体、网络等宣传手段向社会公开基金在各个运行环节的详细信息，并保证信息的真实性和完整性，使监管者及社会公众可随时了解整个基金的收支情况;再次，投资机构作为实际经营者要及时向城乡居民、社会公众及委托机构披露有关养老保险基金投资运营的成本、效益及其他重大事项;第四，增加养老保险基金信息网络数据查询量，便于城乡居民及时便捷地获取自己的养老保险信息，实现即时监管;第五，借鉴发达国家的经验，通过完善基金运行中的独立审计、信用评级、精算评估等中介机构的服务，客观地反映基金管理和运行的情况，使基金运行更加规范和透明。［11］(五)建立城乡居民养老保险基金预警、调节及防范机制。中国城乡居民养老保险基金风险主要是基金收支不平衡和基金投资运营收益损失。具体办法是:一是建立基金收支精算预测机制，定期对基金支付能力进行精算预测，及时掌握基金收支情况;二是建立基金投资运营的监管指标体系并制定基金进出市场标准，有效分散和规避基金投资风险;三是建立基金投资风险的评定与控制机制，基金管理及监管机构每年要召集由各行业专家、政府代表及基金管理者参加的基金投资会议，对年度投资方向、领域、受托投资机构选择等作民主讨论并决策，尤其对每项投资的风险要进行等级评定，并据此制定投资细则;四是设立财政筹资风险储备金，由中央和地方从土地出让和拍卖收入、财政预算内外收入中按比例提取的资金构成，储备金进入市场运营并专款专用;五是针对地区性基金缺口设立调剂补偿金，通过向工业企业、耕地市场转让及高收入行业征税等筹资，还可把反腐收缴的部分资金划入其中，调剂补偿金以投资模式运作且专款专用。(六)加大对城乡居民养老保险基金监管建设的投入。目前，中央和地方除了继续加大对城乡居民养老保险基金监管的信息化建设投入外，还要加大对养老保险基金监管的机构建设、人才队伍建设及专项技术研发的投入。一是从中央和地方财政预算中列支养老保险基金监管经费，专门用于养老保险基金监管机构的正常运行及监管工作的有效开展，保障城乡居民养老保险基金监管真正落到实处。二是加大社会保险基金监管队伍建设，一方面可在重点高校设置社会保险基金监管专业，通过整合社会保险、统计、金融、信息技术、会计及投资等知识，培养既懂社会保险知识又能熟练掌握基金监管技术的复合型社会保险基金监管人才，以改变目前人才短缺的现状;另一方面是健全社会保险基金监管人员的专门招聘、学习及培训制度，建立监管工作激励机制，保障基层监管人员的薪酬待遇，完善自我发展环境。三是组织研发养老保险基金监管技术系统，为基金监管提供技术保障。

作者:齐鹏 单位:山东社会科学院人口研究所