我国农村养老保险基金管理模式分析

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摘要：农村养老保险基金的管理包括从基金筹集、投资运营到基金监督管理的全过程，对基金进行科学的运作和监管，使其保值增值，是解决农村养老问题的关键。目前，养老保险基金投资收益率低，挤占挪用现象普遍，政府管理机构设置不合理，经办服务落后成为阻碍我国养老保险基金管理健康发展的主要因素。借鉴发达国家基金投资运营的经验，加强农村养老保险宣传普及，加大投资多元化，提高养老保险基金管理的透明度，实现省内统筹有助于我国养老保险基金管理模式的改革。

关键词：农村养老保险;基金管理;保值增值;投资多元化

一、引言

21世纪以来，我国已逐渐步入老龄化社会，出现了未富先老的局面，人口年龄在数量结构上发生了重大改变。据我国第六次全国人口普查数据显示，全国居住在乡村的人口为6．84亿人，65岁以上人口已达11893万，占总人口的10．87%，在11893万老龄人口中，农村为8791万，占老龄总人口的73．9%。作为一个农村人口占大多数的发展中国家来说，人口老龄化给经济和社会发展带来了较大压力，随着农村中老年人口所占比例的继续上升，老年供养系数上升，给农村家庭带来了沉重的养老负担。我国老龄化速度快，老龄人口规模庞大，老龄化正广泛而深刻地影响着我国居民社会生活的各个方面，养老保障的作用日益突出。我国经济发展和计划生育政策的深入推进，使得农村家庭的规模逐渐小型化，这削弱了农村家庭的养老能力，传统的家庭养老方式已无法承担农村居民的养老责任。因此，养老保障问题特别是农村养老问题成为关系到政治稳定、经济发展、社会和谐的重大问题。2009年9月1日国务院了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，指出我国将建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，并计划2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。随着新农保制度的推行，养老保险基金的规模不断增大，截止2011年底，城镇职工基本养老保险基金累计结存19497亿元。世界银行预测，到2030年底，我国养老基金总额将会达到1．8万亿元。新型农村养老保险制度的核心就是养老保险基金，农民参加社会养老保险的目的是为了应付年老丧失劳动能力以后的生活需要，养老保险基金是农民赖以解困救难的重要保障。养老保险基金的管理是把通过立法征集来的养老保险资金进行投资运作和分配使用，全面规划基金管理模式和管理体制，确保所筹集基金的安全性与保值增值。［1］农村养老保险基金管理效率的高低和效果的好坏直接关系到农村居民老年的基本生活和整个农村养老保险体系的持续健康运行，对规模巨大的农村养老保险基金进行科学的运作和监管，使其保值增值，以长远保证参保农民的利益最大化，是解决农村养老问题的关键。但目前，我国对农村社会养老保险基金的管理存在很多的问题，一方面，在现收现付制向部分积累制过渡的过程中，产生了巨额隐形债务运转问题，用于资本市场投资的养老保险基金自身风险防范能力较差，缺乏与之配套的政策性法规进行约束;另一方面，在动态经济中，由于物价上涨、通货膨胀等因素，养老保险基金随时面临贬值的风险，且农村养老保险基金被挪用和挤占的现象时有发生。文章对我国养老保险基金管理模式的研究现状进行分析，得出当前基金管理存在问题，并评析国外养老保险基金模式的特点，在借鉴国外管理模式的基础上和确保农村养老保险基金顺利筹集与保值增值的前提下，提出了我国养老保险基金管理模式的改革建议。

二、农村养老保险基金管理的现状分析

(一)中国农村养老保险的发展历程

当前，我国养老保险体系已经基本初步形成了以养老保险为基础、企业年金为补充、以储蓄寿险为更高需求的“三支柱”养老保险体系。总体来看，我国农村养老保险事业历史演进可以分为探索试点阶段、稳步发展阶段、整顿规范阶段和创新发展阶段。

1．探索试点阶段

探索试点阶段主要在计划经济时期，我国的城乡分割二元保障使得国家只建立了针对城镇居民的社会保险，在农村实行家庭保障为主，社会救济为辅的社会保障制度，此时，农村土地和家庭是农民的生活和养老的主要保障。20世纪80年代，政府对传统农村社会保障制度进行改革，参保的农民人数不断上升，对农村养老保险基金的管理采用完全积累和缴费确定型的模式，以农民个人缴费为主，集体补助作为补充的政策。

2．稳步发展阶段

稳步发展阶段是1992年至1998年，随着养老保险社会统筹制度试点逐渐在各地展开，我国建立了多层次养老保险制度，明确规定了养老保险缴费比例，将社会保障的行政管理和经营分开。在政府的倡导下，依照城镇开展最低生活保障工作的经验，在一部分农村地区开展农村最低生活保障试点。并且，依照社会互济与自我保障相结合、公平与效率相结合、保障水平与社会生产力水平相适应的原则，逐渐减轻现收现付制带来的财政压力。但由于缺乏财政等外部资源支持，政府的现实选择仍然是用养老保险个人账户积累资金来支付当期养老金支出，社会统筹资金部分收不抵支是普遍现象，养老保险基金也无法实现保值增值。

3．整顿规范阶段

在国企改革时期，我国借鉴新加坡公积金制度构建了我国社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。主要强调个人要为社会养老做贡献，要为今后的养老承担一定的经济责任。1998年，我国的农村养老保险工作由劳动与社会保障部负责，农民参保人数在下降，农村养老保险基金的运营难度加大。到2001年，劳动保障部门提出在我国推行全国普遍的农村养老保险条件尚不具备，但一些农村富裕地区，尤其城郊地区已经具备了逐步建立农村社会养老保险制度的条件。总体来看，我国农村参保人数和基金累计达到一定规模，基金管理主要是用于银行存款，增值空间较小。

4．创新发展阶段

2002年底，党的十六大明确提出了在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度，积极引导、扶持广大农民参加农村养老保险，开展农民“个人缴费+集体补助+政府补贴”相结合的多元化基金筹资。参保人数逐渐增多，基金管理不断调整，创新发展了捆绑缴费机制，提高了农户的享受待遇水平。但城乡二元结构的存在，使得农村相比城市，养老基金筹集更困难，在创新发展的时期，需要继续扩大社会保障覆盖面，加强法制化建设和社会监督，保证可持续性。

(二)我国农村养老保险基金管理的研究现状

养老保险基金的管理包括从基金筹集、投资运营到基金监督管理的全过程。我国社会保障制度建立较晚，养老保险制度的改革尚未完成，关于农村养老保险基金的管理主要是以下几个方面:

1．养老保险基金的资金筹资

养老保险基金顺利筹集是养老保险制度正常运行的前提和基础，世界上养老保险基金的筹资模式主要有三种:现收现付制、完全累计制和部分累计制。安增龙认为养老保险基金筹集应坚持个人、集体和政府三方共同出资，个人有能力缴费的，集体不进行补助，对偏远的农村地区，地方政府应加大力度筹集。［2］(P7－8)目前，政府补贴基础上的地方性社会统筹与个人账户相结合模式运用较多。赵倩男提出我国宜选择农民“投保资助”的养老保险缴纳模式，以自主选择与适度保障为原则鼓励有能力的农民提高投保档次。［3］(P36－41)关于农村养老保险基金的筹集机制，部分学者提出从当前我国农村的经济发展水平、国家的财政支持力度以及农民的承受力来看，实行现收现付、完全积累和部分积累三种筹资模式相结合的多层次的复式筹资制度是更为现实的选择。事实上，养老保险基金的筹集模式应本地区经济发展水平、人口年龄结构和保障对象的不同而定。总体上，新农保制度推行中的农村养老保险基金筹集困难，地方基金筹集缺乏可持续性，地方财政资金到位的监管机制不完善，再加上农民缺乏社会保险所要求的稳定收入来源，因此，我国的“新农保”还要为应对未来人口老龄化高峰做好政策和资金准备。

2．养老保险基金的投资运营

国家债券投资和银行存款是养老保险基金传统的投资方式。我国农村养老保险基金的投资运营还处于起步阶段，运营原则以安全性、流动性和收益性为主。我国的老农保基金缺乏保值增值，张国平提出养老保险基金投资主体专业化和投资组合多元化的策略。［4］(P11－13)新型农村养老保险制度的实施下，将养老保险基金存入国有商业银行、购买政府或企业债券、投资国内和海外资本市场也是保值增值的主要手段。但基金投资伴随一定的风险，养老保险基金受制度环境、制度本身以及制度实施的各个操作流程的众多因素影响而产生的基金收益受损的可能性。近年来，养老保险基金进入资本市场已成为大势所趋，杨德清，董克用认为我国资本市场不断发展和完善，为农村养老保险基金进入资本市场提供了良好的外部条件。［5］(P54－58)因此，众多学者普遍主张个人账户养老保险基金应进行市场化运营来实现保值增值。

3．养老保险基金监督管理

养老保险基金的私营竞争型管理是世界银行从促进经济发展角度提出的一种监督管理模式，我国八十年代实行的政府集中管理的养老保险制度管理效率低下，管理成本较高，收益率一直低于私营管理的基金。吴芸认为应该组建中国社会保险基金管理公司作为社会养老保险基金的投资载体，将分散的基金进行适当集中，分散风险，增强投资能力，统一投资运营。［6］李珍，孙永勇等学者首先提出了要成立多个养老金基金会通过竞争来经营养老金的设想。［7］(P65－67)集中管理模式和分散化管理模式各有利弊，梁春贤认为应构建新农保基金贬值风险预测模型，逐步提高个人账户基金的管理层次，增强基金的投资监管力度。［8］(P69－71)

三、我国农村养老保险基金管理存在的问题

随着我国农村经济体制改革的全面展开，缩小城乡差距，需要建立完善的农村社会养老保险制度，保障农村居民老有所养，解决其后顾之忧，促进农民这样一个广大群体的现期消费需求来保持农村经济的持续、稳定发展。我国目前的养老保险基金统筹层次低、基金投资运营管理主体不明、效率低下等问题，已经制约了我国养老保险的发展。

(一)政府职能分工不明确，管理机构设置不合理

我国多数地方的农保机构还设置在民政部门，在省级已移交给相应部门，导致地方出现民政不管，社保不接的现象。从我国的整个社会保障体系来看，现行的农村养老保险基金管理存在的一个严重弊端是外部监管不力和内部治理混乱，部门分工不明确，缺乏统一的设计和协调，未能形成有效的风险防范和监管机制。主要体现在省级机构并没有按规定设置独立的农村养老保险处，企业、机关事业单位和农村居民养老保险只能集中一处，基金的监管人员往往由政府相关行政管理部门的管理人员兼任，缺乏相关专业知识，没有意识到农村养老保险工作的重要性、特殊性和复杂性，很难保证监管的深入性。我国目前未对集体组织在资金筹集过程中的补助职责予以规定，使得养老保险基金管理透明度低、信息披露不充分，基金的管理混乱影响了广大农民广泛参与养老保险的积极性。

(二)基金投资收益率低，挤占挪用现象普遍

“新农保”基金的组成由基础养老金和个人账户养老金两个部分组成，基金规模的扩大导致保值增值的压力增大，我国政府对社会保险基金的投资采取严厉的限制，规定我国农村社会养老保险基金的投资途径主要是银行存款和购买国债的方式，投资渠道较为单一。随着近年来国家不断下调银行存款利率，国债收益率也因为银行利率的下调而不断降低，再加上国内外经济发展情况的风云变幻，国内通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金的投资收益率不断下降，甚至出现资金缩水的情况。一些农村养老保险经办部门不得不自行寻求增值渠道，部分基金因地方政府干预而违规挪用、放贷，存入非银行性金融机构或投入基础建设投资入股和炒房地产等，违规操作时有发生，甚至导致部分基金血本无归。如果不能使养老基金平衡运行，就会给投保人的利益带来损失，减小广大农民对养老保险制度的热情，因此，合理扩大新农保的投资渠道，提高新农保的运营效率尤为重要。

(三)“新农保”参保率底，经办服务落后

新型农村养老保险制度作为一项新事物推行，受农村传统思想观念的影响，部分村民持观望态度，对参保缴费积极性不高，存在过多顾虑。随着城镇化进程的推进，乡镇居民外出务工，选择在城市生活，关于新农保制度的宣传无法全面覆盖，导致少数群众对政策一知半解或不知晓。并且，对养老保险金的缴纳，采用农户自由选择的方式，养老保险基金筹集方式与参与自愿性原则产生矛盾，体现在农民基础养老金发放时存在制度性缺陷，即不遵循参保自愿。因此，农户自身经济条件的限制再加上保险意识淡薄，众多客观因素影响到了年轻人参保的积极性。虽然各地方对养老保险制度的宣传与工作的深入，地方机构对养老保险的相关业务增多，但各基层的服务质量不高，体现在档案管理工作落后，缴费方式不明确，整个基层经办队伍建设缺乏制度保障，一些乡镇社保所的基础设施亟待更新和完善。

(四)统筹层次过低，缺乏风险防范机制

我国目前实行是以县为单位的统筹，省级统筹还不完善，没有中央级的全国统筹。各个县在农保基金的投资运营上是各自为政，没能有效发挥调剂功能，缺乏互助性，基金管理效率低和基金流失量过大的问题不断显露。县级养老保险积极管理规模太小，没有能力进行分散投资，无法实现规模经济。同时，养老保险覆盖面不大，基层工作人员缺乏必要的理论基础和专业素质，控制风险的能力不高，不利于养老保险基金的安全运营。统筹层次较低还容易受到地方政府的干预，导致基层经办机构组织散乱，机构设置的固定成本在小范围内分摊，从而增加了运营的单位成本。另一方面，我国在城镇建立了较为完善的社会养老保险制度，而农村一直存在着缺乏法律保障，存在制度稳定性差的问题。没有独立的养老保险基201金监督、稽核科室，对参保企业缴费基数的年审、对退休人员领取养老金资格的审查等流于形式，使得监督和被监督的主体不明确，监管部门执法无力。

四、发达国家养老保险基金管理模式的借鉴

发达国家在养老保险基金管理上形成了比较完善的制度，这些国家采取了许多措施，以美国、智利、新加坡为代表的国家在养老保险基金的管理和投资运营方面都取得了很好的成绩，以下是最具代表性的三种养老保险基金管理模式:

(一)以新加坡为代表的政府直接运营管理模式

养老保险基金的政府直接运营管理模式是政府的公共管理部门直接对基金进行运营，包括制定各项管理政策、负责基金的日常支付和投资等。新加坡政府于1955年成立中央公积金局，作为一个高度集中统一的基金会组织，独立于政府财政之外，对养老保险基金进行独立核算、自负盈亏、全面管理。中央公积金局通过增加投资计划，使公积金成为稳定而信誉高的储金，政府财政承担偿还义务，一般对政府的经济管理能力与政治透明度的要求较高。该模式的优点在于政府集中投资，运营主体关系较简单，具有规模效应从而降低了成本。拓宽了基金的投资渠道，对投资主体与投资工具的限制均趋于宽松，形成了市场的有效竞争。不足之处主要体现在政府承担监管职责直接运营，容易滋生腐败与基金挪用侵占，造成基金的隐形亏损。

(二)以智利为代表的金融机构分散竞争经营模式

金融机构分散竞争经营模式是以个人账户为基础，由政府规划并授权给私营的基金运营机构，投保人自由选择符合规定条件的私营金融机构，通过市场机制对养老保险基金进行运营管理。政府还要求基金管理公司建立投资储备金和盈余储备金，使养老保险基金在管理其投资组合时更有弹性，可选择的组合方式种类更加多元化。智利社会保障基金投资运营具有高收益与高风险的特征。其优点是专业金融机构对基金进行运营管理，有利于保证基金运营的收益率，积极让养老保险基金参与资本市场，基金投资组合十分丰富。但政府对养老保险基金投资实施间接监管，没有独立的机构，导致养老保险分散经营，缺乏规模效应。

(三)以美国为代表的政府委托专业金融机构运营模式

政府委托专业金融机构运营模式是把养老保险基金委托给某一专门机构管理，或是财政部直接管理，并负责基金的投资运营，政府在制度运行的过程中是管理者的角色，体现了政府的主导地位。同时，对于养老保险基金的缴纳是个人自愿选择、自主支配，政府不作硬性规定。这种模式由于具有专门的养老保险基金机构投资运营，选择合理的投资工具，将基金投资于特定的债券市场，提高了基金投资收益，应用了有效的风险规避机制，达到了政府管理部门与运营机构的双赢。较为显著的缺点是政府与专门机构间的委托—风险，容易因信息不对称和利益追求不一致引起冲突矛盾，加大了道德风险。三种运营管理模式各有特点，分别与各国国家体制、社会经济等条件相适应，在养老基金管理及保值增值方面发挥了重要的作用，其成熟的运营模式为我们国内养老保险基金的投资运营提供了很好的借鉴经验。

五、完善我国农村养老保险基金管理模式的建议

(一)加强农村养老保险宣传普及，增加基金份额

我国目前实施的新型农村养老保险制度作为新生事物，要被农村居民所接受，必须做好宣传与普及工作让广大农民充分理解制度并积极参与。引入农保专家、基层经验丰富的优秀工作者、政府、统计技术等部门，制定宣传工作的计划，各部门协调配合工作，保证宣传工作能有一个好的开端。在基层由村、镇干部开展对农户的走访工作，对于执行过程中遇到的困难、问题，有效的反馈到上级计划部门，有利于及时增加普及宣传的必要机构和必要设备。在宣传普及的同时，提升农村养老保险经营服务水平，建立一个方便、快捷、有效农村养老保险信息化管理体系，从而提高投保率，推动农村养老保险地高效运行。

(二)做好养老保险基金来源规划，加大投资多元化

国家财政补贴是农村养老保险基金的固定来源，中央财政拨款随着经济总量的变化而变化，导致养老保险基金整体规模资金的不稳定，不利于养老保险基金的投资规划。政府应发挥其在农村养老保险中的主导作用，建立政府财政支持的筹资模式，保证适当的财政预留并予以固化，提供稳定的基金供应。同时，增加基层财政对农村养老保险的补助水平，可从农村集体下属企业的利润和管理费用中提取进行补助，对特别贫困的地区，甚至可以采用以实物方式筹集农村社会养老保险基金的方式。对于基金的投资运营，随着农保基金数额的不断膨胀，有必要建立起自己的经营机构统一运营，建立现代化的投资观念与意识。允许基金进入资本市场进行多元化的投资，不再局限于存入银行和购买国债。

(三)建立严格的信息披露制度，提高养老保险基金管理的透明度

信息不对称是养老保险基金投资运营的主要风险，养老保险基金进入资本市场集中化管理，可以选择收益高、风险小、流动性强的投资组合方式，监管部门及时向社会披露有关信息，并保证信息的真实性、完整性。对信息系统进行升级，努力提高农村社会保险基金监管信息化水平，提高养老保险基金管理的透明度．而且农村居民对养老保险都有一定的支付需求，还需要报酬基金合理的流动性，要求基金管理的专业机构、各级委托人、受托人获得充分的信息。

(四)建立多层次的监督机制，实现省内统筹

对养老保险基金管理的监督，需要政府加快立法，为监管机构履行监管职责提供法律保障。理顺基金管理的体系，明确各主体在行政事务性管理和运营业务性管理事项中的职权划分。在资金筹集环节，各经办机构工作人员履行法律职责，不得擅自更改养老保险缴费基数和费率来牟利，在基金运营环节，中介机构如投资顾问公司、专业理财机构、会计事务所等，不挪用或隐藏基金，及时客观地提供有关资料确保参保农民比较全面地了解基金的运营情况。目前我国农村社会养老保险基金管理主要集中在县级，各区县的专业的投资人才和管理人才非常有限，不能对基金进行有效的监督管理和投资运营，难以实现有效管理农村社会养老保险基金的要求。而统筹和调剂范围越大，越能分散风险损失，因此，我国农村养老保险基金管理需要提高统筹层次，提高基金的监管效率和投资的收益率。人口老龄化问题的日益凸显和通货膨胀带来的养老保险基金的贬值压力，让我们深刻地意识到养老保险基金保值增值的重要性。根据我国农村的基本国情，建立和完善我国农村社会养老保险体系，选择适合农村的基金管理模式，将基金投资于资本市场、实行市场化管理，构建一些创新型运营模式，将惠及我国数亿农民，造福亿万农村家庭。

作者:牛刚 单位:中国社会科学院健康业发展研究中心

参考文献:

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