城乡养老保险制度衔接问题探讨

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摘要：养老保险作为一种基本社会制度，在当前中国老龄化现象突出的背景下显得尤为重要。文章基于此，选取了城乡养老保险制度衔接这一角度作为切入点，在分析了我国城乡养老保险制度的发展历史与现状的基础上，对城乡养老保险制度衔接中存在问题及解决对策做出了探讨。

关键词：城乡养老保险制度；制度衔接；基本社会制度；老龄化现象；养老问题

1概述

养老保险制度作为保障我国民生的重要内容，在解决养老问题、维护社会稳定、促进经济社会发展等方面均有着重要意义。但受我国历史、经济、政治等因素的影响，我国的养老保险制度在呈现出多元化发展态势的社会保障领域的影响下，也存在着一些问题，首当其冲的就是城乡养老保险制度无法实现有效衔接，导致我国城乡统筹发展受到一定影响。因此，了解城乡养老保险制度衔接中存在的主要问题，在分析其主要原因的基础上采取合适的对策促进城乡养老保险制度衔接，是实现养老保险制度城乡统筹一体化的必经之路。

2我国城乡养老保险制度的发展历史与现状

早在汉朝，我国国家官员正常退休之后被称为“致仕”，辞官后仍能领取一定津贴，这一制度又在唐宋时期得到了完善，形成了现代养老保险制度的雏形。新中国成立之后，城乡养老保险制度的发展大体可分为三个阶段：1949～1977年的城乡养老保险制度的构建初期阶段、1978～1999年的城乡养老保险制度发展阶段、2000年至今的探索覆盖城乡居民的养老保险体系的探索阶段。虽然自面向未参加职保的农村居民和城乡居民的新农保和城居保实施以来，养老保险的覆盖范围和参保人数都有了很大的提升（见表1），但受我国特殊国情和政策的制约，城乡养老制度在衔接过程中，也还存在着一定的问题，造成了社会问题的出现，具体将在下文中进行阐述。

3城乡养老保险制度衔接存在的主要问题

3.1城乡养老保险制度缺乏成熟性

虽然经历了数十年的发展与探索，但城乡养老保险制度缺乏成熟性仍然是当前导致城乡养老保险制度衔接困难的最主要问题，具体表现在以下三个方面：

3.1.1“碎片化”特征较为明显，包括养老保险金的最终发放单位存在差异性，导致分工缺乏明确，机构运转效率低；统筹区相互之间存在独立性，养老保险管理过程中无法实现统一管理。例如新农保基金的管理过程多是基于县市级地区所实现的，但县市级地区数量繁多，使得基金管理的风险程度大大上升。

3.1.2缺失对于失地农民的养老保险制度，随着城市化进程的加快，农村地区的失地农民数量已经越来越多，《2014年中国城市发展报告》指出，中国失地农民的数量已经达到4500万以上，但中国现在养老保险体系的覆盖范围是不包括失地农民的，这就使得农村的稳定性受到了一定的影响，城乡养老保险制度的衔接更是无从谈起。

3.1.3各类保险制度在强制性的执行力上不能达成统一，例如事业单位和企业工作人员只要能够确定劳动关系，就能够享受社会养老保险的福利，但一些农村居民，尤其是低收入农民群体和进城务工人员，却因为企业不与自身签订正式劳动合同、强制延长城市流动工人的用工试用期等现象而导致被“自愿”的挡在了养老保险大门之外。如何强化养老保险制度的“强制性”，加强劳动者的参保维权意识，同样是统筹城乡社会养老保险制度亟需解决的重要问题。

3.2城乡养老保险待遇差距过大

养老保险制度设立初期，我国的养老保险体系的身份属性较重，因此职保、城乡居民养老保险在待遇标准、统筹办法、支付渠道等方面均存在差异。但随着社会经济的发展成熟，现行的城乡养老保险制度忽视保障属性的缺陷开始愈发明显，最突出的表现就是城乡养老保险待遇差距过大，养老保险资源分配开始缺乏公平性。以养老金替代率这一标准为例，工龄在为10～20年的事业单位人员其养老金替代率即可达到40%，且会随着工龄的上升显著增长，最高可达到88%。但以个人身份参加城镇企业职工养老保险的，连续15年缴纳后其养老金替代率最高也只能达到60%。再加上养老金计算时的调整幅度是依据职工的平均工资增长率所进行的，不同人群的养老金之间的差距将会进一步加大。2009年，国家出台“新农保”，但按照当时2元最低的缴费水准计算，农村居民补贴基础养老金每个月也仅有55元，2015年，国家首次统一提高基础养老金到70元，但与近几年我国CPI和GDP的上涨相比，这一提升所能达到的作用显然是杯水车薪。

4城乡基本养老保险制度衔接的对策建议

4.1提高农村人口参保率，实现养老保险全覆盖

根据大数定律，参保人数的增长会显著降低保险制度对应的风险，因此，提高农村人口参保率，实现养老保险全覆盖，是建立统一的城乡养老保险体系的必经之路，具体可从以下两个方面着手：

4.1.1加强维护农民工参保权益，农民工作为我国城市化过程中的特殊群体，应当具备与之贡献相匹配的社会养老保险制度。可考虑针对农民工的缴费方式与缴费年限进行弹性优化，包括延期补缴、继续补缴等，避免农民工因工作流动导致缴费中断而导致自身承担不必要的损失，还可使得愿意参保的农民工可以以延续缴费年限的方式得到养老保障。同时，按年缴纳、按季度缴纳，按月缴纳等多种缴纳方式共存的参保方式，无疑也会对农民工具有更大的吸引力，从而有效提升农村人口的参保率。

4.1.2吸收失地农民参保，虽然某些地方政府针对失地农民数量日益增大的现象采用一次性补偿款的方式来对农民进行土地补偿，但就长远角度而言，这是对实现城乡养老保险制度衔接无益处的。结合实际情况，可考虑将失地农民纳入到职工养老保险体系或城乡居民养老保险体系的覆盖范围中，并且在此基础上，土地承包方应当就其责任为失地农民缴纳一定的保险费用，实现城乡基本养老保险制度的衔接。

4.2凸显政府作用职能，提高统筹层次和财政投入

社保保障能力的大小与社会保险资金统筹层次的高低呈正相关，针对现阶段城乡养老保险制度“碎片化”特征明显的情况，可考虑提高保险基金的统筹层次，当社保资金由县级统筹转化为省级统筹直至达成资金的全国统筹，当前社保资金的支付压力和风险程度将会得到明显减轻，社会统筹资金相互帮助的能力及范围则会得到较大提升。此外，政府作为全国公共财政收入的持有者，应当进一步在城乡养老保险制度的衔接过程中凸显自身的作用职能。可考虑结合现有情况合理制定国家与地方间社会保险基金的政府财政转移支付机制，并在此基础上对涵盖了我国大部分居民的城乡居民养老保险资金加大财政投入，这样一方面可以弥补城乡养老保险待遇的差距，解决过去因农村帮扶城市给农村养老保险造成的诸多弊端；另一方面也可以借助强大城乡居民养老保险制度，实现促进城乡居民收入再分配的达成，进而达到统筹城乡养老保险制度的长远目标。

4.3加强养老保险制度宣传，提升居民参保积极性

对于城市的企业职工而言，了解基础养老保险是他们的基本权利，地方政府应当督促企业按时为其缴纳养老保险。而针对农民工等工作流动性较大的群体，地方政府则应当加强养老保险制度宣传，提升居民参保的积极性。可考虑将职保转迁至城乡居民养老保险的新政策进行重点讲解，使得农民工了解到职保转迁至城乡居民养老保险后，个人账户资金也能够同步转移，且职保缴满15年退休后将享有高于城乡居民养老保险的待遇，避免因农民工群体对保险制度缺乏了解进而产生“退保潮”。而在农村地区，同样应当对新制度筹资模式中的“政府补贴”用通俗的语言进行重点宣传，重点培养农村地区居民多缴多得、长缴多得的观念，并对城乡居民养老保险转移接续职保的制度进行解释，培养农村地区居民的维权意识。

5结语

现阶段，我国正处于转变经济发展方式和城镇化加速发展的关键时期，全国劳动力的流动也愈演愈烈。在这样的背景下，养老保险制度模块之间缺乏有效的衔接机制的现状已成为了社会各界广泛关注的热点。但我们也欣喜地看到，随着国家政策的不断出台，这些问题也正在不断被解决，城乡养老保险制度也终将在未来实现完美的衔接。

作者:李金枝 何相成 单位:湖北省随州市曾都区城乡居民社会养老保险局

参考文献:

[1]刘琨．公平视角下我国养老保险制度城乡衔接研究[J]．博论社区，2014，7（20）．

[2]陈世海．城乡养老保险制度衔接问题研究[J]．河南管理学院院报，2009，1（11）．

[3]乔金龙．城乡基本养老保险制度衔接研究[J]．企业管理文教资料，2008，7（29）