地方农村社会养老保险论文

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一、引言

长期以来,我国农村社会养老保险制度一直未有效建立起来,广大农村居民的养老主要依赖土地保障和家庭保障等非正式制度安排。20世纪80年代中期,民政部开始在部分富裕地区开展农村养老保险试点工作。民政部从1992年开始推行"老农保”政策,但由于政府责任缺位、集体补助不足等因素,“老农保”制度很快陷人困境,广大农村居民继续依靠土地和家庭等传统的非正式制度安排进行养老。2007年8月,劳动保障部等部门联合印发《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》,重新加强了对地方农村社会养老保险工作的指导。2009年年初,国务院决定在全国开展新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点工作,对新农保试点的基本原则和制度模式等方面作了具体要求。直到2009年年底,农村社会养老保险制度开始在全国范围内普遍建立起来。与此同时,我国地方的农村社会养老保险制度经历了从无到有,从初步探索、制度建立到逐步完善的过程。尤其是2007年中央开始重新重视农村养老保险工作以来,各地纷纷进行农村社会养老保险的制度探索。从地方的制度探索实践来看,从2007年至今,许多地方的农村社会养老保险制度均经历了几次大的调整;然而,已有研究对这段时期地方农村社会养老保险制度的频繁变迁的现象却关注不够,并且缺乏对这一现象的系统的理论解释。本文内容主要包括五个部分?.第一部分为引言,主要介绍研究背景;第二部分为文献回顾,重点梳理农村社会养老保险相关文献的研究发现并做简要评述?第三部分为案例情况介绍,通过对广州市的个案研究,从一个侧面揭示了2007年以来地方农村社会养老保险制度的演变过程以及制度变迁所带来的影响?,在第四部分,本文尝试对''''‘短期内农村社会养老保险制度的频繁变迁”现象进行理论解释,并从中央与地方政府关系的角度探讨地方农村社会养老保险制度变迁的主要动力;第五部分为研究结论与讨论。

二、关于中国农村社会养老保险的研究综述

长期以来,我国农村的养老保障问题一直未能得到政府的足够重视。20世纪80年代中期,民政部开始在部分富裕地区开展农村养老保险试点工作。1992年,民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,要求有条件的地方逐步推广农村养老保险试点。随着农村养老保险制度在许多地方逐步建立,农村社会养老保险逐渐成为学者们研究的重要内容。早期的研究主要关注农村养老保险的发展状况、存在问题以及对策建议(于潇、申斯迎,2000;王凯、雷丽,2001;尚长风,2004;安增龙,2004;乐章,2004;杨玲、吴湘玲,2005;方越峦、黄富荣,2005;文莉等,2006)。与此同时,许多学者围绕“是否要在全国普遍建立农村社会养老保险制度”这一问题,展开了热烈的讨论,并形成了不同的观点。对这一问题,有些学者认为在全国建立农村养老保险制度的条件还不成熟,发达地区可以优先推进,落后地区则应暂缓推行(杨翠迎、庹国柱,1998;何文炯等,2001)。也有一些学者认为,中国逐步推进农村社会养老保险的经济和战略条件已经基本具备(卢海元,2003;范献亮,2009),应尽快在全国建立农村社会养老保险制度,并从人口老龄化加速、农村家庭和土地保障功能的弱化、农村养老保险发展滞后、政府责任缺失、消除城乡二元分割等方面论证了建立农村养老保险制度的必要性和紧迫性(王延中,2001;殷俊,2002)。此外,也有研究认为,影响农村养老保险制度建立的决定性因素不是经济发展水平,而是政治因素,而且政治领导人的态度对于养老金制度的建立具有重要影响(贡森、侯塞因,2004)。在农村土地保障、家庭保障功能不断弱化与“老农保”制度实施陷人困境等背景下,对农村养老保险制度进行改革的呼声日益强烈,在全国普遍建立新型农村社会养老保险制度逐渐成为政府和学术界的共识。尽管如此,对于如何推进农村社会养老制度改革这一问题,学术界尚存有诸多分歧。其中,农村社会养老保险制度的模式选择成为争论的焦点。关于制度模式的选择,许多学者认为,农村养老保障制度应根据不同人群和不同经济发展水平分类设计、分步实施(郑功成,2002;卢海元,2003;刘洪波,2005;李春根,2006;杨翠迎、米红,2007)。有些学者认为,养老保障模式的选择应该回归传统,充分发挥家庭在养老保障中的主体作用。如陈银娥、王亚柯(2002)提出,应按照自下而上,经由自我养老保障一家庭(宗族)养老保障一社会养老保障一政府养老保障的路径,推行内敛型养老保障模式;应以家庭(家族)养老保障为主线,建立家庭(家族)养老资源的纵向风险分散机制,构建内源式生长的农村养老保障体系(杨复兴,2005,马红鸽,2012)。同时,也有学者主张强化农村养老保障制度建设中的政府责任,如陈志国(2005)认为,应在中、低收入地区实施非纳费型养老金计划,并逐渐由商业保险取代个人账户养老金,实现城乡社会养老保险的整合统一;宫春子、王杰峰(2008)则建议采取缴税、出售或出租集体资产、分享部分国有资产变现收人或国企利润、政府财政“买单”等方式完善农村养老保险筹资模式。此外,部分学者提倡建立‘‘政府责任和个人责任相结合”的养老保障模式,如尚长风(2006)提出的公共部门和私人部门伙伴关系(即PPP模式);范献亮(2009)提出,应建立具有收人补充型、农民缴费与政府补贴相结合、普遍覆盖、现收现付制、DBS、PPP型基金管理、市(省)级统筹等特点的养老保障模式。也有学者主张建立基金积累制(曾毅,2005;刘昌平、谢婷,2009)和普惠型(杨德清、董克用,2008)的农村养老保障制度。在地方农村社会养老保险的探索实践中,虽然形成了诸多具有地方特色的模式,如北京模式、苏州模式、嘉兴模式和宝鸡模式等(黄庆杰,2009),但各地在养老保障制度模式选择方面仍具有一些共同特点:一是制度模式覆盖范围趋向于“全覆盖”;二是建立多元化筹资机制;三是缴费标准参照城镇,缴费方式更加灵活;四是建立以基金积累的个人账户为主、社会统筹账户为辅的模式(刘昌平等,2008)。广州市推行农村社会养老保险较迟,因此针对广州市农村社会养老保险的研究不多,但也有这方面的文献论述。裴培(2009)认为,广州市当前主要采取“分类分层保障”的模式,对不同类型的人群采取不同的保障措施,且广州市农村社会养老保险最迫切需要解决的是城镇与农村二元分化问题。此外’也有学者对农村社会养老保险的制度变迁进行探讨。已有研究大多从历史演变的角度对农村养老保障制度的变迁路径及总体特征进行梳理(王国军,2004;刘荃玲,2007;黄佳豪,2009;张艳,2012)。关于农村养老保障制度变迁的原因,有学者分析了制度变迁中出现的各种农村社会保障制度形式存在和发展的政治、经济及社会根源,认为农村经济体制改革导致的集体经济力量削弱和家庭养老负担的增加等一系列矛盾,催生了社会养老保险制度在农村的萌发(王国军,2004);也有学者从制度经济学的角度进行分析,认为新中国成立以来我国农村老年社会保障制度基本处于诱致性变迁的过程中,强制性变迁则很少发生(刘荃玲,2007);张艳(2012)则认为,由于受到工业化、城市化、人口结构变化、家庭模式变化等因素的影响,导致家庭的养老照料以及经济保障功能的弱化,从而推动传统的家庭养老模式向社会化养老模式转变。综上所述,关于农村社会养老保险的已有研究在制度建立的必要性与可行性、制度模式选择、筹资机制等方面做了一些理论探讨,近年来关于农村养老保险的实证研究方面有所加强,对地方农村社会养老保险制度运行情况及基本经验的介绍有所增加。然而,巳有研究仍存在一些不足之处:如专门针对典型地区的实证研究较少;相关的专题研究较多但专题间的关联研究不够,相对缺乏对农村社会养老保险整体性和全局性的把握,且对农村社会养老保险制度发展的阶段性特征认识和研究不够深人(王晓琴、杨翠迎,2011)。此外,从地方的制度探索实践来看,2007年以来许多地方的农村社会养老保险制度均经历了几次变迁。然而,目前关于地方农村社会养老保险制度变迁的研究仍然较少,已有研究对地方农村社会养老保险制度的频繁变迁的现象却关注不够,并且缺乏对其制度变迁动力的系统理论解释。本文将重点关注2007年以来我国地方农村社会养老保险制度的频繁变迁现象。通过对广州市的个案研究,总结广州市农村社会养老保险制度变迁的基本经验,本文尝试从中央与地方政府关系的视角,探讨地方农村社会养老保险制度变迁的主要动力’以期对上述‘‘频繁制度变迁”现象进行理论解释。

三、广州市农村社会养老保险的制度变迁

本研究拟采用个案研究方法。罗伯特?殷(2004)认为,案例研究法最适合用于如下情况:研究的问题类型是“怎么样”和“为什么”,研究对象是目前正在发生的事件,研究者对于当前正在发生的事件不能控制或极少能控制。由于农村社会养老保险制度在我国还处于初步建立阶段,而地方农村社会养老保险政策频繁变迁这一现象及其所带来的诸多负面影响至今仍未受到人们的广泛关注,已有研究对制度变迁的动力讨论也不深人。本文选择广州市农村社会养老保险制度作为个案,主要基于以下几方面考虑:首先,广州作为省会城市,不仅具有一般地级市的所有属性,而且在政策制定方面通常比普通地级市拥有更多的自主权;其次,改革开放以来,中国在经济、社会领域的许多制度创新或试点均发源于广东省尤其是广州市,然而,近些年来广州在社会政策领域尤其是农村社会养老政策方面却明显缺乏政策探索的主动性和政策创新的动力;再次,自2007年以来,许多地方的农村社会养老保险政策均伴随着频繁的政策调整’而广州农村社会养老保险政策变迁的频繁程度却明显高于周边其他大部分地级市。本文旨在通过对广州这一典型案例的梳理,探讨制度变迁过程中地方与中央政府之间的互动机制,以及这些互动是如何推动地方制度变迁,从而为解释国内其他地方的农村养老制度变迁提供参考。本文通过利用网上公开资料(包括相关政策文件、政府工作报告、统计数据等),开展实地调研,以及对市人力资源和社会保障局(以下简称“人社局”)主要负责人进行半结构化访谈等方法,获得了大量关于广州农村社会养老保险制度的第一手或二手数据资料。作为中国经济最发达的城市之一’广州市农村社会养老保险不仅制度建立时间较晚,而且伴随着频繁的制度变迁。截至2006年年末,广州市登记农村住户人口为316.59万人,农村居民参加农村社会养老保险人数为0.89万人①,仅占农村人口的0.28%?,绝大多数农民仍缺乏社会化的养老保险制度安排。总体而言,广州农村社会养老保险制度的发展经历了三次重大变迁(见表1)。

(一)第一次制度变迁:从被征地农民养老保险到农村社会养老保险

1.被征地农民养老保险:农村社会养老保除制度的初步探索2008年4月,广州市颁布实施了《广州市被征地农民养老保险试行办法》,建立了被征地农民养老保险制度,将“16周岁以上、未参加城镇企业职工基本养老保险(含未享受基本养老金)的被征地农民”纳人制度覆盖范围。广州被征地农民养老保险实行完全积累的个人账户模式A根据被征地农民的年龄情况,对被征地农民实行“分类保障”:即对于达到35岁但未达到60周岁的被征地农民,采用参加被征地农民养老保险的办法,实行养老保险的保障原则;对于60周岁以上的被征地农民,其可以选择用缴费的方式参加被征地农民养老保险,或选择不缴费但直接领取老年生活津贴,实行福利保障;对年满16周岁但不满35周岁的被征地农民,通过以培训后转移就业、参加城镇企业职工基本养老保险为主的方式,或者选择参加被征地农民养老保险的方式来保障其生活,主要实行就业保障。同时,被征地农民养老保险实行“个人缴费、集体补助和政府扶持相结合”的筹资模式。养老保险费主要由个人缴纳,对个人缴费设定了从每月50元到130元五个档次标准,每个档次相差20元。对村集体经济组织补助规定了每月20?60元五个档次标准,每个档次相差10元(见表2)。而根据《转发省劳动保障厅关于做好被征地农民基本养老保障工作意见的通知》(粤府办[2007]91号)规定,各地的被征地农民养老保险应坚持“政府、集体、个人三方共担筹资责任”的原则,但由于并未明确三方尤其是政府应承担的筹资责任及具体比重,导致广州市在执行上级政策时将主要筹资责任转嫁给了“被征地农民”。2.农村社会养老保险:制度全覆盖的实现在2008年4月出台被征地农民养老保险办法后,于同年11月颁布并实施《广州市农村社会养老保险试行办法》,标志着广州农村社会养老保险制度正式建立,制度覆盖范围从原来的“被征地农民”扩展到“16周岁以上、未参加各类社会养老保险(含未领取基本养老金)的本市农村户籍人员”,基本实现了农村社会养老保险的制度全覆盖。农村社会养老保险制度继续沿用完全积累的个人账户模式、分类保障方式和筹资模式,并明确了政府的筹资责任,规定了对集体缴费和个人缴费的政府补贴标准(见表3)。

(二)第二次制度变迁:从农村社会养老保险到新农保

2010年11月1日,广州市开始施行《广州市新型农村社会养老保险实施办法》,对原来的被征地农民养老保险和农村社会养老保险制度进行整合,标志着新农保制度在广州市正式建立。与原农村社会养老保险制度相比,新农保制度在以下方面做了调整:⑴改革制度模式。新农保制度实行“统筹账户+个人账户”的模式,参保人每月养老金由基础养老金和个人账户养老金组成,基础养老金全额由财政支付,个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除平均余命系数。(2)强化政府的筹资责任。从表3和表4的对比可以看出,与原农村社会养老保险制度相比,新农保制度降低了个人的筹资比重,增加了政府的筹资比重,政府和集体承担了新农保的主要筹资责任。同时,为了解决新征地项目社会保障工作中征地主体与失地农村居民商定缴费档次耗时过长、征地主体承担的社会保障费用过重的问题,新农保制度重新规定新征地项目征地主体应按第5档标准(90元/月)预存15年的养老保险费中的个人缴费部分(共1.62万元),并规定征地主体所承担的被征地农民养老保障资金应单列计提,并列入征地成本,从而明确了征地主体所承担的被征地农民养老保障资金的筹资来源。(3)激励参保人长期缴费。为鼓励45岁以下的参保人提高缴费年限,新农保制度对于参保人累计缴费满15年以上的,每超出1月增加0.1%的基础养老金。

(三)第三次制度变迁:从新农保到城乡居民社会养老保险

2012年8月,广州市颁布了《印发广州市城乡居民社会养老保险试行办法的通知》,以新农保制度为政策框架,在对原新农保制度进行局部调整的基础上,将新农保与原城镇老年居民养老保险?合并实施,建立了城乡居民社会养老保险制度,实现了城乡居民筹资标准和养老金待遇的城乡一体化。尽管总体上依然遵循原新农保的制度框架,广州市城乡居民社会养老保险制度仍在筹资和待遇给付两方面强化了个人增加缴费的激励:如城乡居民社会养老保险制度规定,“没有集体经济组织或集体经济组织未给予补助的参保人,可参照集体经济组织补助标准缴纳集体经济组织的补助费用,同样享受政府对集体经济组织补助对应的补贴”“缴费年限超过15年的,每超1年,每月加发基础养老金6元”?,强化了参保人提高缴费水平和延长缴费年限的激励。

四、广州市农村社会养老保险制度变迁的动力

广州市农村社会养老保险制度的变迁是我国农村养老保障制度发展的一个缩影,其制度发展经历了从无到有,从初步探索、制度建立到进一步完善的过程。从2008年4月至今,广州市农村养老保险制度先后经历了3次较大的调整。我们不禁要问:为何在短时期内地方农村养老保险制度变迁如此频繁?制度变迁的主要动力是什么?在推动地方制度变迁过程中,是中央政府还是地方政府起着主导作用呢?围绕上述问题,本文尝试从中央政府与地方政府的关系的角度,对地方农村社会养老保险制度变迁的动力进行探讨。

(一)分析视角:中央与地方政府关系

从中央政府与地方政府的关系来看,在过去高度集中的政治经济体制下,由于权力高度集中在中央政府,加之其垄断了国家几乎所有的重要稀缺资源,中央政府制定政策的自主性程度很高,地方政府在政策执行方面的自主性相对较小。20世纪80年代开始的政府“放权”和经济体制改革,使得地方政府和企业的自主性逐渐增加①。在改革过程中,中央政府只是提出一些原则性的政策,缺乏具体的实施措施和立法规范,同时鼓励地方积极进行试验和探索,对下级的变通行为表示默许,而下级对政策变通的运用完全出于地方的利益驱动(孙立平,1996)。在这样的背景下,一方面,中央政府政策就不是靠强行指令就能实现的,它需要依赖地方政府的积极合作和支持(金太军,1999);另一方面,当中央政府需要重新确立自己的权威时,原先地方政府采取的变通措施(试验或探索),可能与中央政府的政策目标发生冲突(孙立平,1999)。在社会保障政策制定和实施方面,尽管中央政府通常是政策的制定者,地方政府则负责政策的具体实施。然而,在社会保障政策实践中,中央与地方政府之间的权责划分依然模糊,“统放不分”的现象仍然存在(黄书亭、周宗顺,2004)。在中国当前行政体制下,尽管市级政府在农村社会养老保险制度探索过程中拥有一定的自主性’但中央和省级政府在农村养老保险制度变迁中仍起着主导作用,上级政府的政策安排对于市级农村社会养老保险制度的建立和调整具有重要影响。

(二)广州市农村社会养老保险制度变迁的动力机制

随着中央和省政府新农保政策的出台,广州市原农村社会养老保险制度很快被新农保制度所替代;随后,广州市又确立了城乡居民社会养老保险制度。总体而言,广州市农村社会养老保险制度的变迁是上级政府政策推动与市级政府自发探索相结合的产物;具体来看,广州市农村社会养老保险三次制度变迁的动力仍存在一些差异。首先,广州市农村社会养老保险第一次制度变迁的实现,在一定程度上体现了地方政府在议程设置上的政策自主性,但政策内容上缺乏实质创新。广州市被征地农民养老保险制度的建立,体现了由中央到地方“自上而下”的政策执行过程。近年来,随着城镇化进程中农村大量土地被征用,被征地农民的社会保障问题日益突出。针对这一问题,2006年至2007年中央政府出台了一系列被征地农民社会保障的相关政策并设定政策目标;广东省政府很快出台实施办法,对中央的指导意见和政策目标进行细化;广州市政府则根据中央和省级政府的政策要求,制定具体的、可操作化的政策。尽管广州市在2006年提出要“探索失地人员养老保险办法”并于同年出台了“农转居”人员基本养老保险办法?,2007年又提出要“积极稳妥推进‘农转居,人员参加基本养老保险’研究被征地但未‘农转居,人员基本养老保险办法?”,但却一直未出台被征地农民养老保险的具体政策。为贯彻中央和省政府政策文件,广州市直到2008年4月才出台被征地农民养老保险政策。由此可见,广州市被征地农民养老保险制度的建立,其主要的动力还是来自上级政府尤其是中央政府的推动。广州市农村社会养老保险制度的建立,则更多地体现了地方政府的自主性。2007年5月,广州市提出要“着力研究农村农民养老保险办法?”。2007年8月,劳动保障部等联合印发《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》,要求各地加强对农村社会养老保险的管理,东部经济较发达的地级市可选择1?2个县级单位开展新农保试点工作,广州市名列其中。2007年11月,广东省劳动保障厅等部门转发了上述通知,并在覆盖人群、筹资原则、制度模式等方面对各市开展新农保试点做出要求。在此背景下,广州市在对被征地农民养老保险制度进行整合的基础上,于2008年11月在全市范围内探索建立了农村社会养老保险制度,完成了农村社会养老保险制度的第一次变迁。在本次制度变迁过程中,中央政府只要求广州市等地级市选择1?2个县进行新农保试点,广东省政府主要负责向市级政府传达中央的文件精神,而广州市则在执行上级政策要求的基础上建立了覆盖全市所有县级行政区域的农村社会养老保险制度。正如在访谈中广州市人社局的一位官员所说:‘‘农保政策不是说2008年才有的,早在1998年的时候就有了农保(老农保),这是大势所趋,是必须要做的一个事情,这跟‘有没有试点’是没有关联的。直接实现制度全覆盖,是大势所趋。这主要是国家(中央)的要求,是在建立制度全覆盖大趋势的前提下。”(GBOHRASSQ09Z01)由此可见,广州市农村社会养老保险第一次制度变迁的发生,是中央政府行政推动与地方政府自主探索相互作用的产物,尽管从一定程度上体现了地方政府的政策自主性,广州市在被征地农民养老保险政策实施后不到半年的时间内就出台了新政策,实现了农村社会养老保险的制度全覆盖,加速了制度变迁的到来(或加快了议程设置),但是在总体上还是自上而下的产物,中央政府仍是推动制度变迁的主要力量。其次,广州市农村社会养老保险的第二次制度变迁,主要是中央政府自上而下的行政推动的产物。中央和省级政府的政策安排对于广州市新农保制度的加速确立起了关键作用。2009年年初,国务院决定在全国开展“新农保”试点工作,印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,提出了新农保的基本原则、基本制度、主要政策和有关要求,新农保开始正式列人中央政府的“议事日程”。为了回应中央的政策要求,广东省政府于同年11月印发了《广东省新型农村社会养老保险试点实施办法》,对新农保试点的目标、参保范围、基金筹集、养老金待遇、待遇领取条件、相关制度衔接等做出了具体规定。在上述背景下,为执行中央和省政府的政策,广州市政府在对原来两项制度进行整合的基础上,于2010年11月确立广州市新农保制度,导致仅仅实施两年的原农村社会养老保险制度搁浅。关于此次制度变迁,广州市人社局一位官员认为:“跟省政府基本上没有关系,这主要是跟国家大的政策环境的调整有关系。因为广州在制定相关政策的时候,主要是看国家大的政策环境背景的’这跟某些人为的或者某些省领导的重要讲话是基本没有关系的’还是主要根据中央政策的大方向来确定。”(GBOHRASSQ13ZOD可见,第二次制度变迁主要是从中央到地方自上而下推动的产物,省、市两级地方政府主要负责执行中央的政策,市政府在本次变迁过程中相对缺乏政策的自主性。再次,广州市农村社会养老保险第三次制度变迁的发生,很大程度上是中央政府自上而下推动的产物,但市政府对于加速制度变迁的到来发挥着重要作用。尽管中央政府早已明确“城乡统筹”的发展方向,如国务院于2011年6月颁布的《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》规定:“有条件的地方,城镇居民养老保险应与新农保合并实施。其他地方应积极创造条件将两项制度合并实施。”紧接着,2011年8月,广东在全省城镇居民社会养老保险试点工作部署暨新农保试点经验交流会议上明确要求,“全省各级政府、各‘有关部门要……以城乡统筹为方向,着力抓好两项制度的政策衔接。各地在制定试点实施办法时,对城居保的各项具体规定要尽量与新农保保持一致,以利于实现城乡居民养老保险一体化……①,,但是中央与省级政府却一直未出台城镇居民社会养老保险与新农保制度并轨的具体实施办法。在此背景下,广州于2012年7月启动实施新农保与城镇老年居民养老保险的制度并轨,并于同年8月出台具体实施办法,在具体做法上基本遵循了中央与省政府所提倡的并轨模式。“广州从上到下都是按照国家的模式来实行的。国家出台政策都不是一时兴起,也都是经过实证调研,所以这个思维在运用的时候它基本上是定型的。所以’我们很多思路基本上与国家模式是一致的。”CGBOHRASSQ17ZOD“就广州的情况来讲,在这两项制度合并实施的时候之所以采取与其他个别城市不一样的制度并轨模式,是由于各个地方的不同条件所造成的。之所以在2012年的时候将两项制度合并实施,是因为我们认为条件已经成熟了,跟省领导的个人讲话或意志没有关系。我们都是根据《社会保险法》的要求来做的,因为省里面对于这两项制度并轨的工作还没有具体展开。当时,广州相对来讲在全省是走在最前列的,在全省还没有出台具体的办法。关于城乡一体化的办法,全省其他城市多数是今年(2013年)出台的。”CGBOHRASSQ16Z02)由此可以看出,在第三次制度变迁过程中,虽然广州市(地方政府)在加速政策议程方面具有一定政策自主性,但中央政府在这一政策变迁过程(如政策模式的选择)中仍起主导作用。

五、结语

从广州市农村社会养老保险制度的演变过程来看,2008年至2012年期间广州市先后实行了被征地农民养老保险、农村社会养老保险、新农保、城乡居民社会养老保险4个制度,仅仅4年时间就发生了3次重大的制度变迁。总体来看,尽管地方农村社会养老保险制度变迁的实现是中央政府政策推动与地方政府自主探索共同作用的结果,但是地方农村社会养老保险制度变迁的动力主要来自于中央政府,而地方政府尤其是市级政府对于加速制度变迁的到来(或在加快政策议程设置方面)具有重要作用。在中央政府主导下推动实现的制度变迁,尽管在加快地方农村社会养老保险制度的建立和完善方面发挥了积极作用,但由于未能处理好中央政策与地方实践的关系,地方频繁的制度变迁所带来的消极影响同样不容忽视。首先,在中央主导下完成的地方频繁的制度变迁从一定程度上抑制了地方政府进行制度探索的主动性和制度创新的动力。由于中央政府的政策随意性较大,一方面鼓励地方积极进行政策探索和试点;另一方面又通过“自上而下”的方式推行统一的政策,导致地方频繁进行政策调整,在一定程度上打击了地方政府自主探索的积极性。其次,地方频繁的制度变迁未能有效地回应农民的养老保障需求;一方面,由于对政府的责任定位不清晰以及未能明确各级政府在制度制定和实施中权责划分,导致地方的制度变迁未能有效回应农民的养老保障需求。另一方面,由于地方政策频繁调整,政策的不稳定性导致部分农民对政策不信任,从而影响了农民参保的积极性。再次,地方频繁的制度变迁导致农村社会养老保险制度建设步伐与经办服务能力的提升不协调。由于部分市(区、县)的基层新农保经办机构的人力和经费配置薄弱,特别是街道(乡、镇)、居委会(村委会)基层经办人员和经费投人不足,各地虽然出台了临时性的农保工作经费保障措施,但尚未形成有效的工作机制’影响了新农保《参保扩面”工作的推进,也制约了农村社会养老保险管理和服务水平的提高。此外,虽然地方政府在农村社会养老保险制度探索方面存在一定的自主性,但由于中央与地方政府在政策制定以及政策执行等方面的权责划分不清晰,地方的政策自主性的发挥仍缺乏明确的制度保障和具体的法律规范,导致部分地方政府缺乏足够的动力进行农村社会养老保险的制度创新。同时,本研究并未观察到地方政府之间存在明显的福利竞争行为,地方政府在制定政策时也并未充分地回应农村居民的养老保障需求。这也从一个侧面印证了:地方农村社会养老保险制度变迁的动力并非由本地民众的养老保障需求或是地方政府之间的福利竞争所驱动,而是主要来自中央政府。然而,本研究选取的个案尽管能够从一定程度上反映地方农村社会养老保险制度变迁的一些共性,但由于各地制度探索实践差异较大,基于广州市的个案研究很难完全代表地方农村社会养老保险制度变迁的整体情况。为了更加全面地解释2007年以来地方农村社会养老保险制度变迁的动力,一方面需要对更多典型案例进行研究,另一方面则需要对解释框架进行补充和完善。本文只是抛砖引玉,希望大家对上述问题予以更多关注和讨论。

作者:岳经纶万旋单位:中山大学政治与公共事务管理学院