社会分层与养老险制度整合

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一、中国社会分层福利状况

(一)中国社会分层概况

社会分层是依据身份、职业、收入、社会地位等差异划分的社会等级［1］。社会成员被自然地或人为地归到某一个等级，在享受这一分层所拥有的福利的同时，也被该分层的规则所约束。社会分层的长期延续和积累会形成阶级，阶级的产生是对社会分层的固化。中国历史上曾经存在着社会阶级划分，这种阶级的划分依据生产关系建立，是劳动者与生产资料相分离的必然结果［2］。在计划经济时代，人们的社会地位相同，都是中华人民共和国的生产者和建设者。这个时期，职业差异对社会分层的影响被淡化，总理和清洁工一样，都是为人民服务。由于采用计划资源配置的方式，国民的经济收入主要来源是工资收入，工资由国家统一制定，收入差距几乎不存在。因此，在计划经济时期，不存在产生社会分层的土壤，普通国民的身份平等、职业平等、收入平等，尽管社会地位存在一定差异，但是不会影响到社会分层。改革开放后，中国建立了社会主义市场经济体制。市场必然不能回避效率，而效率是与竞争分不开的，竞争就要遵循优胜劣汰的市场游戏规则。于是，就出现了国民在身份、职业、收入、社会地位等方面的差异，进而演化为社会分层。依据身份划分，可以分为农民阶层和市民阶层;依据职业划分，可以分为公务员、事业单位职工、企业职工和农业劳动者。在农民内部也出现了分化，出现了失地农民、农民工和传统的务农农民;按照收入划分，可以分为高收入阶层、中产阶层和低收入阶层。社会地位的差异通常与职业差异、收入差异和官职高低相联系，社会地位差异是形成社会分层的一个重要因素。

(二)社会分层福利差异

1．市民与农民的福利差异在计划经济时代，国家为了发展城市工业，实现生产力的快速发展，通过压低农产品价格的方式提高工业生产的增加值，促进经济的快速发展。这种剪刀差的价格双轨制严重伤害了农民的既得利益，造成了经济收入和福利保障的城乡差距。直至今日，中国城乡二元结构的现实仍然没有彻底改变。农民和市民在福利方面的差距依然很大。市民享有国家提供的退休制度和医疗制度，甚至在相当长一段时间还是公费医疗、福利分房。而农民的生老病死在相当长一段时间都没有国家的物质帮助，虽然最近几年开始建立农村社会保障制度，但起步晚、标准低，与城市社会保障的差距依然存在。此外，尽管国家开始考虑社会保障的城乡统筹，但是社会保障的城乡统筹与城乡统一完全是两个不同的概念，城乡统筹只是实现城乡统一的一个过渡阶段。

2．农民内部的福利差异农民的概念是不断发展演化的，随着经济的发展，农民群体中逐步分化出了失地农民和农民工，这两者既具有农民的某些特征，也带有城市的某些现代特征，他们属于介于城乡社会保障体系之间的中间群体。失地农民和农民工的生活和工作都在城市，从经济活动分工看，他们已经是市民，但是从户籍来看，农民工仍然是农民，是在城市工作的农民。虽然失地农民通过农转非已经变成了市民，但其生活方式、思维方式还是农民，他们掌握农业生产技术，但是在城市却无用武之地，沦为了城市失业者。目前，传统的务农农民的社会保障水平最低;国家为失地农民建立了失地农民社会保障，待遇水平比务农农民的待遇高;而农民工的社会福利状况比较特殊，有的纳入了城市社保，有的没有社保，有的还是农村社保。农民的社会福利情况十分复杂，被不同的制度所覆盖，自然会因各福利制度标准不一导致福利待遇差异。

3．市民内部的福利差异在城市内部，因职业差别也存在着社会福利的差异。按照身份与职业划分，城市居民可以分为:公务员、事业单位职工、企业职工和无业居民。福利水平最高的是公务员。公务员是历经几次改革后，唯一留在体制内的社会阶层。公务员的工资福利都有统一的标准，由财政全额支付。公务员享受着水平较高的退休金、公费医疗、福利分房等高额福利。事业单位职工以前与公务员待遇相同，但是近些年的改革，逐步拉开了两者之间的待遇差距。过去把机关和事业单位归为一类，形成机关事业单位，都属于体制内，但现在事业单位被分离出来，实行独立的工资和福利制度，一些地方对事业单位职工实行了社会保险，这意味着事业单位职工享受社保待遇的前提是参保缴费，这与公务员免费享有福利待遇形成了鲜明的对比。企业职工的福利水平总体低于机关事业单位，公务员的退休金超过企业职工退休金的两倍，福利差异非常大。城市中福利水平最低的是城市中的无业居民，除了传统的福利救济外，国家近几年也开始实施城镇居民的相关社会保险，但待遇水平很低，几乎与农民社保水平相当，保障水平极其有限。

二、社会分层与养老保险制度碎片化

不同社会层次的福利差异，最明显的体现在养老保险方面，一方面，由于社会分层的存在，导致了不同分层的养老保险待遇差异，另一方面，养老保险的待遇差异又会进一步强化已有的社会分层，甚至促成新的社会分层的产生，造成收入分配差距和贫富差距，引发社会矛盾。养老保险制度的碎片化是社会分层碎片化的结果，是社会分层流动的最大障碍。

(一)养老保险制度碎片化的表象

社会养老保险制度是国家通过立法或出台政策，通过多方筹资机制建立养老保险基金，对劳动者及其社会成员在年老丧失劳动能力或退出劳动领域后获得基本生活保障的经济支持制度。国家针对不同的社会分层人群相继建立了不同的社会养老保险制度，不同人群被不同的养老制度所覆盖，养老保险制度种类繁多。

1．针对不同人群分别出台政策建国后，我国建立了针对劳动者的劳动保险制度，其中包含了养老保险的内容，企业工人达到法定年龄后实行退休制度，由企业(责任主体是国家)按照职工原工资的一定比例支付退休金。建立了国家机关和事业单位工作人员的退休金制度。20世纪80年代，我国开始探索养老保险制度改革，1997年建立了全国统一的企业职工养老保险制度。2008年开始事业单位养老保险改革的试点，使事业单位养老保险与公务员养老制度相分离。2009年建立了新型农村社会养老保险制度(在此之前，1991年民政部曾经出台过《县级农村社会养老保险基本方案》，该制度于2000年被叫停)。2010年建立了城镇居民社会养老保险。此外，各地还出台了不同模式的农民工养老保险、失地农民养老保险、乡镇企业职工养老保险等养老制度。不同社会成员被若干种养老制度所覆盖。

2．不同养老保险制度退休年龄不统一现行的企业职工退休年龄和机关事业单位退休年龄是在建国后制定的。政策规定，机关事业单位职工男性退休年龄为60岁，女性退休年龄为55岁;企业职工男性退休年龄为60岁，女性职工的退休年龄为50岁;农村养老保险的领取年龄不分男女性别，都是60岁。从以上政策规定可以看出，我国男女退休年龄存在着差别，两者相差5～10岁。我国男性领取退休金的年龄是统一的，都是60岁，而女性却存在着领取退休待遇的三条年龄线，女干部55岁，女工人50岁，女农民60岁。不同社会阶层因性别、身份、职业导致了退休年龄的差别，进而产生了缴费年限和待遇领取年限的差别，形成了不同群体间养老利益的巨大差异。

3．不同养老保险制度缴费标准不统一公务员和部分事业单位职工仍按照财政全额拨款的方式发放退休金，个人无需缴费，这与权利与义务相对等的社会养老保险制度相违背。因此，公务员养老制度不属于真正意义上的养老保险制度。企业职工养老保险费由企业和职工共同负担，国家提供税收优惠。企业和职工的缴费比例分别为职工工资的20%和8%。部分地区进行了事业单位职工养老保险改革试点，各地缴费比例目前不统一，但一般低于企业职工缴费比例。因此，在缴费负担上，公务员、事业单位职工和企业职工差别很大。此外，新近开展的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险试点又规定，城乡居民参保缴费标准为每人每年100元到500元五个档次，由参保者个人选择。可见，从业者与非从业者之间的养老缴费差异也十分明显。

4．不同养老保险制度待遇水平不统一公务员的养老金是退休前收入的90%以上，有的甚至更高，与在职时工资相当。事业单位职工养老金介于公务员养老金和企业职工养老金之间。企业职工养老金水平是参加工作劳动者中最低的，大体为公务员养老金的50%，事业单位职工养老金的70%。城镇居民和农民的养老金待遇包括基础养老金和个人账户养老金两部分，据测算，收入替代率仅为农民纯收入的15%。

(二)社会养老保险制度碎片化的后果

1．制度错综复杂，管理难度较大从世界范围来看，目前我国是养老体系最错综复杂的国家之一。针对不同人群出台不同的养老制度，并且管理的部门不统一，分散管理加大了管理成本，降低了管理效率，人为的提高了管理的复杂性，这对养老制度的健康发展极为不利。在基本养老保险方面存在的问题试图通过多层次养老保险来解决，但是效果十分不理想。相反，基本养老保险本身的问题解决不好，会对多层次养老保险制度的建立造成理论与政策实践上的障碍。

2．制度标准不统一，引发社会矛盾不同群体在参保缴费负担、待遇标准和待遇享受年龄上的差异容易引发社会不满［3］。企业职工对机关事业单位高额退休金表示质疑。公务员不缴费却待遇高，而企业职工终身缴费待遇却很低，这种逆向利益分配导致了群体间收入差距的拉大，严重违背了社会养老保险权利与义务对等、缴费与待遇挂钩的基本原则，影响了制度本身的公正性和社会的公平正义。

3．不同养老保险制度转移接续困难企业职工养老保险转移接续受地区利益的影响，存在一定的转移接续障碍。目前国家已经出台了转移接续办法，这部分人的养老关系转移问题将会逐步解决。但目前的问题是不同体制间的养老保险转移十分困难，因为公务员、事业单位职工、企业职工实行的是完全不同的养老制度。公务员没有养老金的积累，完全是现收现付的筹资模式，事业单位和企业养老保险的筹资标准不统一。因此，劳动者在机关、事业单位和企业间进行工作转换后的养老保险难以转移接续。此外，职业关联型的养老保险与非职业关联型(城乡居民养老保险)的养老保险筹资模式待遇水平差距较大，转移接续也十分困难。制度的转移接续障碍造成了社会劳动力流动的困难，不利于劳动力资源的优化配置。

三、社会养老保险制度整合的国际经验

解决社会分层养老保险待遇差异与养老保险制度碎片化的唯一途径是对现有的养老保险制度进行整合，缩小不同社会分层间的养老保险利益差异，妥善处理好公平与效率之间的矛盾。国际上社会养老保险制度整合的成功典范是瑞典。瑞典经过数次改革，于1998年建立了多层次、多支柱的养老保险制度。其养老保险在多支柱、多层次之间相互协调配合，功能互补，共同构筑了瑞典的老年风险保障体系。瑞典的贫富差距较小，社会分层更多的体现在职业差别和社会地位的差别上。正因为如此，瑞典针对不同社会阶层的职业特点建立了多层次、多支柱的养老保险制度，其经验值得我国借鉴。

(一)瑞典养老保险制度体系的构成

目前，瑞典的养老保险制度由三支柱构成［4］。第一支柱是公共年金，包括:普享制的国民年金和收入关联的养老金，收入关联养老金又包括现收现付年金和完全积累年金两部分。第二支柱是强制建立的补充性质的职业年金。大部分通过市场公开管理和运作。这一支柱几乎覆盖了90%～95%的公、私领域雇员［5］。职业年金在瑞典具有补充国家公共年金收入的作用。根据不同的社会层次，瑞典有四类职业年金，即中央政府雇员的年金计划、地方政府雇员的年金计划、私有部门白领雇员的年金计划和私有部门蓝领雇员的年金计划［6］。第三支柱是个人年金计划，尽管是自愿的，但有半数以上的劳动人口拥有养老金的私人保险合同［5］。政府的一系列税收优惠政策有效地促进了职业年金和个人年金两个支柱的发展。

(二)瑞典养老保险制度整合的经验借鉴

瑞典养老保险的多层次和多支柱的制度设计，充分考虑了瑞典社会分层对养老保险制度的影响，以及养老保险制度对社会分层的利益协调。瑞典针对不同社会阶层的职业特点和收入状况将其纳入到相应的养老保险支柱和层次中，既体现了养老制度的普惠性和福利性，也体现了养老保险的效率差异，兼顾了不同社会分层的养老利益。

1．多支柱保障功能的整合与协调

公共年金是瑞典养老保险的第一支柱，也是最重要的一个支柱，覆盖了瑞典的全部公民，提供了养老保险的基本保障功能，兼顾了就业者与非就业者、高收入者与低收入者的养老利益，体现了瑞典养老保险中的政府责任。职业年金是第二支柱，是第一支柱的补充，体现雇主的养老保险责任。此外，第二支柱还针对处于不同社会分层的人群进行了差异化的制度设计，更好地适应了不同人群的特点。兼顾了政府雇员与企业雇员、盈利性组织雇员与非盈利性组织雇员的职业年金利益。个人年金是第三支柱，是对前两个支柱的补充，是个人根据自身经济能力自愿建立的旨在提高退休后生活质量的私人养老金计划，是个人主动承担养老保险责任的积极行为。

2．多支柱覆盖面的整合与协调

第一支柱公共年金覆盖了瑞典全体公民，是政府强制实施的养老保险。瑞典公民都被公共养老制度所覆盖，能够获得老年基本经济保障。第二支柱职业年金覆盖了大约90%～95%的劳动人口，体现了养老保险的职业关联性，失业者、个体经营者和短期工作人员不被职业年金所覆盖，而高收入的雇员的职业年金是其养老收入的重要组成部分［7］。第三支柱个人年金是自愿性的私人保险计划，该制度覆盖了大约50%的公民。第二支柱和第三支柱覆盖率高的原因是政府给与了税收和政策优惠。

3．多支柱缴费负担的整合与协调

第一支柱的国民年金通过政府税收筹集资金，无需缴费，只要符合收入调查标准即可享受。收入关联养老金由雇主和雇员共同缴费，缴费率为收入基数的18．5%［8］。第二支柱的职业年金以雇主缴费为主，缴费率为雇员工资收入的3%～5%［9］。第三支柱的个人年金没有缴费率的规定，但要享受税收优惠，有缴费的上限规定，超出部分不得税前支付。三个支柱依据保障功能设计缴费率，总的缴费率不高，雇主和雇员的缴费负担都比较轻。

4．多支柱收入替代率的整合与协调

第一支柱的养老金收入替代率为60%左右，第二支柱的收入替代率为20%左右，第三支柱的收入替代率为8%左右。养老金收入替代率决定了养老金的保障水平，拥有三个支柱养老金的瑞典退休老人的总收入替代率将达到退休前收入的88%，可以很好地保障退休后的生活［7］。从三个支柱的功能分工来看，第一支柱替代率非常高，承担养老经济保障的主要责任，体现了基本养老制度所追求的社会公正目标。第二支柱的替代率也比较高，不同社会分层群体之间存在差异，体现了养老保险制度的效率目标，但不同群体间职业年金的差异在可控范围内。第三支柱尽管不是养老保险的重要支柱，但也起到老年收入补充的作用。

5．多支柱管理监督职能的整合与协调

瑞典劳动和社会保障部负责管理公共年金系统，社会保险经办机构负责对公共年金的监督，国家税务局负责对雇主和雇员缴费的征收。养老保险基金的管理分为公共管理和私人管理两部分。国家养老保险基金管理局负责国民年金和收入关联养老金基金的运作和管理［10］。私营的基金管理机构负责职业年金和个人年金基金的投资运作。瑞典金融监管机构，作为瑞典综合的金融调整机构，主要负责规范相关金融机构的行为［11］。

6．多支柱税收优惠政策的整合与协调

瑞典的养老保险税收优惠采取EET模式，即筹资缴费环节免税、投资积累环节免税和领取给付环节征税的模式。除了国民年金，其他养老保险制度的建立与发展有政府扶持，其核心是进行税收优惠。对涉及雇主和雇员的缴费进行税收优惠可以起到很好的激励作用。

四、中国养老保险制度整合路径选择

中国目前实行三层次的养老保险制度，即基本养老保险、补充养老保险(职业年金)和个人储蓄性养老保险制度，这与瑞典的多层次多支柱养老制度存在相似之处，但是两国不同支柱和层次的职能分工不同、保障功能不同。因此，应借鉴瑞典经验整合中国现行的错综复杂的养老保险制度，使之更好地与中国的社会分层相适应，发挥养老保险缩小贫富差距、化解社会风险和维护社会稳定的功能。

(一)合理规划养老保险的三个层次

将所有社会分层纳入到统一的制度框架内，对现行制度进行改造，实现制度的整合。无论是公务员还是事业单位职工，无论是企业职工还是农民，其养老保险都由三个层次来保障。首先，在第一层次，即基本养老保险，应将社会公平作为其追求的制度目标［12］。所有社会阶层获得基本养老保险金应具有国民年金的性质。凡是生活在中国的年满60岁的公民，不论社会阶层，都应获得待遇水平相同的由政府财政全额负担的国家基本养老金，消除不同群体间的养老基本待遇差别，实现了制度的基础性整合，即基本保障层次的制度统一。在操作上将原基本养老保险的社会统筹部分与个人账户部分相分离，社会统筹部分直接过渡到国家基本养老金或国民年金。其次，在第二层次，建立收入关联型的强制积累的职业年金制度。该层次由用人单位和个人根据工资基数分别按照一定的比例缴费，国家给予税收优惠和政策支持。在操作上，将原基本养老保险的个人账户与企业职工补充养老保险(企业年金)个人账户和机关事业单位补充养老保险个人账户(职业年金)合并，统一为职业年金账户。同时，将新型农村社会养老保险的个人账户转化为农民年金账户，体现农民的职业年金特点。这一层次体现了劳动者的职业差别与收入差别，遵循效率优先的价值取向，具有社会分层养老金的合理差别和制度激励。这是一种兼顾各社会阶层利益的制度横向整合。最后，第三层次仍保留个人自愿参与的个人储蓄性养老保险，体现养老保险的个人责任。这是制度保障功能上的纵向整合。不同社会阶层收入状况和对风险保障需求的差异将更多的体现在这个层次。

(二)合理确定养老保险三个层次的保障水平

养老金保障水平通常用收入替代率来衡量。第一层次根据其保障最低生活功能定位，替代率可设定为社会平均工资的20%～30%。第二层次要更多的体现效率因素，体现不同职业分工的合理待遇差距，替代率可以设定为40%～50%。第三层体现个人的经济收入和对劳动风险保障的需求，替代率可以设定在10%～20%，当然这完全取决于个人的偏好，并不强制约束其替代率。

(三)合理确定养老保险三个层次的缴费负担

目前中国基本养老保险的缴费率为工资的28%(单位20%，个人8%)，在世界上属于缴费负担偏高的国家。这涉及到养老金的转轨成本的责任承担主体问题，目前在职者既要为自己积累养老金，也要为已经退休的职工筹集养老金，因此背负双重负担，养老保险缴费比例自然会很高。按照本文的三层次制度设计，国家基本养老金(国民年金)由国家一般税收提供资金，个人和单位无需缴费，真正体现其非职业关联的普惠性质。职业年金部分缴费比例可以控制在单位和个人都不超过收入的10%，减轻单位和个人的经济负担。第三层次的缴费完全自愿，根据个人的经济支付能力购买相关的保险和投资产品，缴费多少不做规定。

(四)出台相关税收优惠政策

养老保险的非强制性支柱的健康发展，离不开税收优惠政策的扶持。我国应明确职业年金和个人储蓄性养老保险两个支柱的税收优惠政策，特别是在缴费和基金投资运营阶段给与税收优惠或减免，将有效提高制度的激励性，促进二、三支柱的发展。

(五)妥善解决转移接续问题

基于以上制度设计，彻底解决养老保险的转移接续问题。因为第一支柱是由国家财政负责的普惠制度，劳动者在国内任何地方都可以享受，无需转移接续。第二支柱和第三支柱都是完全积累型的，劳动者流动时只需转移个人账户，不涉及社会统筹部分的转移障碍。

(六)完善养老保险基金的投资和监管制度

养老保险基金是一笔数额巨大的资金，是国民的养命钱。因此养老保险基金的投资要兼顾安全性和收益性，同时要考虑养老金的当期支付，保持应有的流动性。投资必然伴随风险，然而不投资风险更大，通货膨胀对养老金影响不可忽视。养老保险基金的投资有助于基金积累规模的扩大，有利于更好的实现基金的收支平衡，甚至有可能降低缴费率和提高收入替代率。因此，养老金的投资受到各国的重视，成为西方国家资本市场的重要机构投资者，其金额占到资本市场市值的50%以上。要逐步放宽养老保险基金的投资限制，提高投资收益率，同时要加强投资监管，控制和规避投资风险，在保障安全性的前提下稳健提高收益率。